CAMPUS ERECHIM
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA AMBIENTAL
CURSO DE MESTRADO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA AMBIENTAL
ARIANE MARIA TOSO
PROPOSTA DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS EM UMA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DE ERECHIM/RS
ARIANE MARIA TOSO
PROPOSTA DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS EM UMA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DE ERECHIM/RS
Dissertação apresentada na Universidade Federal da Fronteira Sul - UFFS como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Ciência e Tecnologia Ambiental sob a orientação do Prof. Dr. Roberto Valmir da Silva e do Prof. Dr. Fabio de Oliveira Sanches.
ARIANE MARIA TOSO
PROPOSTA DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS EM UMA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DE ERECHIM/RS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência e Tecnologia Ambi-ental da Universidade Federal da Fronteira Sul – UFFS para obtenção do título de Mestre em Ciência e Tecnologia Ambiental, defendido em banca examinadora em 05/04/2016.
Orientador: Prof. Dr. Roberto Valmir da Silva Orientador: Prof. Dr. Fabio de Oliveira Sanches Aprovado em: 05/04/2016
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Roberto Valmir da Silva
Prof. Dr. Fabio de Oliveira Sanches
Prof. Dr. José Mário Vicensi Grzybowski
Prof. Dr. Pedro Luiz Borges Chaffe
“A Terra ensina-nos mais acerca de nós próprios do que todos os livros. Porque ela nos resiste” Antoine de Saint-Exupéry
Agradecimentos
Agradeço a todos que, de alguma forma, colaboraram para que este trabalho fosse rea-lizado, de forma especial a Deus, por ter me dado esta oportunidade e força para que pudesse concluir, a minha mãe, por seu apoio e cuidado, ao meu marido e filho pela com-preensão quando estive ausente ou quando não dediquei o tempo que deveria a eles e que se mantiveram ao meu lado nos momentos bons e, principalmente, ruins, dando-me forças para continuar, aos meus orientadores, Prof. Dr. Roberto Valmir da Silva e Prof. Dr. Fabio de Oliveira Sanches, pelo auxílio nos momentos de dúvida, sugestões e palavras de incentivo, aos colegas que, muitas vezes, contribuíram com novas ideias e, especialmente, com palavras de incentivo e conforto nos momentos mais difíceis, a todos os professores do curso, por compartilharem seus conhecimentos, a Universidade Federal da Fronteira Sul, pela oportunidade que nos foi dada e as entidades EMATER/ASCAR, Escritório Muni-cipal, SUTRAF/AU, Secretaria Municipal de Agricultura e ONG Elo Verde por terem me recebido e colaborado com o levantamento de dados, tão importantes para que este trabalho pudesse ser concluído.
Resumo
Frente aos problemas ambientais sentidos e sabendo-se da importância que o ambiente apresenta para a manutenção do equilíbrio responsável pela vida no Planeta e pelo supri-mento de bens e serviços necessários para a sobrevivência dos seres vivos, várias alterna-tivas vêm sendo propostas buscando-se soluções que diminuam a pressão exercida sobre os ecossistemas e evitando-se a escassez desses recursos. O Pagamento por Serviços Am-bientais (PSA) apresenta-se como uma alternativa para a preservação ambiental através de incentivos, inclusive financeiros, que tem se mostrado mais eficaz que medidas base-adas na punição pelos danos causados. Este estudo tem como objetivo geral criar uma proposta de PSA para a região da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho, pertencentes ao município de Erechim, região norte do Estado do Rio Grande do Sul (RS), de onde é captada a água utilizada para o abastecimento da população. Para alcançar o objetivo proposto foram realizados levantamentos na literatura de exemplos de PSA implantados, no cenário internacional e nacional, buscando-se compreender a forma de implantação de cada proposta, a metodologia utilizada e os pontos positivos alcançados. Buscou-se dados a respeito da região de interesse, em seus aspectos geográficos, ambientais e econômicos, chegando ao Custo de Oportunidade relativo ao uso da terra na região. Para a elaboração da proposta, considerou-se duas das metodologias revisadas. A primeira, utilizada na criação do Programa Protetor de Água, implantado no município de Vera Cruz/RS, para chegar ao cálculo do Custo de Oportunidade, considerando-se a produção de soja e milho, identificadas como as de maior representatividade na região. Desse cálculo, chegou-se ao valor médio aproximado do custo relativo ao uso da terra para cada tipo de produção, considerando uma margem líquida de 20% sobre o valor bruto encontrado e transformados em Unidades Padrão Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul. A segunda metodologia, descrita na implantação do Projeto ProdutorES de Água no Estado do Espírito Santo, fundamentada na metodologia criada pela Agência Nacional de Águas, utilizada para o cálculo do valor final correspondente ao PSA através de uma equação. Nesta, são consi-deradas a declividade de cada propriedade e a presença de vegetação em seus diferentes estágios de desenvolvimento, chegando-se ao valor do hectare.
Abstract
Facing the environmental problems experienced and knowing the importance that the environment has to maintain the balance responsible for life on the planet and the supply of goods and services necessary for the survival of living beings, several alternatives have been proposed to seek solutions to reduce the pressure on ecosystems and avoid the scarcity of these resources. Payment for Environmental Services (PES) is presented as an alternative to environmental conservation through incentives, including financial, that has proven to be more effective than measures based on penalties for environmental damages. This study has the general objective to create a proposal for a PES for the region of the protected areas of the Rivers Ligeirinho and Leãozinho, belonging to the town of Erechim, north of the Rio Grande do Sul (RS) state, where the water is collected and used to supply the population. To achieve the proposed objective, surveys were carried out in the literature of PES examples implemented in the international and national scene, seeking to understand how to implement each proposal, the methodology used and the goals achieved. It was sought to data on the region of interest in its geographical, environmental and economic aspects, reaching the Opportunity Cost for the use of land in the region. For the preparation of the proposal it was considered two of the revised methodologies. The first, used in the creation of the Water Saver Program, implemented in the town of Vera Cruz/RS, to get the calculation of the opportunity cost, it will be considered the soy and corn production, identified as the most representative in the region. From this calculation, the approximate average of land use cost for each type of production will be reached, considering a net margin of 20% on the gross amount found and turned into Fiscal Standard Units of the Rio Grande do Sul state. The second metodology, described in the implementation of the Water producers Project in the state of Espirito Santo (ES), based on the methodology established by the National Water Agency, will be used to calculate the final value, corresponding to the PES using an equation. In this, is considered the steepness of each property and the presence of vegetation at different stages of development, reaching the hectare value.
Sumário
1 INTRODUÇÃO 1
2 OS SERVIÇOS AMBIENTAIS E O PAGAMENTO POR ELES 5
3 O PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS NA
PRESERVA-ÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS 13
3.1 EXEMPLOS INTERNACIONAIS . . . 15
3.1.1 A Experiência da Costa Rica . . . 15
3.1.2 A Experiência de Nova York . . . 21
3.1.3 A Eperiência da França . . . 24
3.2 EXEMPLOS DE PROPOSTAS IMPLANTADAS NO BRASIL . . . 29
3.2.1 Programa Produtor de Água - ANA. . . 34
3.2.2 Espírito Santo - Projeto ProdutorES de Água . . . 41
3.2.3 Minas Gerais - Programa Bolsa Verde. . . 46
3.2.4 Extrema - Minas Gerais – Projeto Conservador de Água . . . 52
3.2.5 São Bento do Sul - Santa Catarin – Oásis São Bento do Sul: Pro-dutor de Água do Rio Vermelho . . . 55
3.2.6 Vera Cruz – Rio Grande do Sul - Programa Protetor de Água . . . 57
3.3 SÍNTESE DOS PONTOS PRINCIPAIS DOS PROJETOS DE PAGA-MENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS ESTUDADOS . . . 60
4 CARACTERIZAÇÃO DA APA DO MUNICÍPIO DE ERECHIM 73 4.1 BREVE LOCALIZAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DA APA DO MUNI-CÍPIO DE ERECHIM/RS . . . 73
4.2 ÁREA DE CAPTAÇÃO E ABASTECIMENTO DA ÁGUA NO MUNICÍ-PIO DE ERECHIM . . . 76
4.3 USO E OCUPAÇÃO DO SOLO NA REGIÃO DE ABRANGÊNCIA DA APA DOS RIOS LIGEIRINHO E LEÃOZINHO PERTENCENTES AO MUNICÍPIO DE ERECHIM/RS . . . 79
4.4 CARACTERIZAÇÃO DEMOGRÁFICA E ECONÔMICA DO MUNICÍ-PIO DE ERECHIM/RS . . . 85
5 PROPOSTA DE PSA NA PROTEÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
NO MUNICÍPIO DE ERECHIM 95
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 103
Lista de Figuras
3.1 Fluxograma com as Etapas do Programa Produtor de Águas/ANA . . . . 40
3.2 Pontos fundamentais que norteiam a criação e implantação de propostas de PSA. . . 61
4.1 Mapa de Localização do Município de Erechim e APA. . . 74
4.2 Localização da Barragem da CORSAN. . . 77
4.3 Uso e Ocupação da Terra da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho. . . 81
4.4 Área de Preservação de acordo com Código Florestal Brasileiro. . . 83
4.5 Área que ainda se encontra preservada na Bacia. . . 84
4.6 Principais classes de Área de preservação ou conservação na Bacia dos Rios Ligeirinho e Leãozinho de acordo com o Código Florestal Brasileiro. . . 86
4.7 Quantificação dos dados referentes ao Uso e Ocupação da Terra nas Áreas de Preservação Ambiental da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho. . . 86
Lista de Tabelas
2.1 Serviços ambientais ofertados pela natureza de acordo com a classificação
da Avaliação Ecossistêmica do Milênio . . . 6
2.2 Valor Econômico dos Recursos Ambientais . . . 10
3.1 Serviços Ambientais reconhecidos pela Costa Rica como tendo valor econô-mico . . . 18
3.2 Custos e benefícios do programa para agricultores e para a Vittel . . . 27
3.3 Leis, Decretos e PLs sobre PSA existentes no cenário nacional até o ano de 2012. . . 30
3.4 Leis e Decretos sobre PSA existentes no cenário Estadual até o ano de 2012 31 3.5 Leis sobre as Mudanças Climáticas que promovem interface entre PSA e REDD+ . . . 33
3.6 Valores para C, P e Z para os diferentes tipos de uso e manejo do solo utilizados pelo Programa Produtor de Água - ANA . . . 38
3.7 Cálculo dos Custos de Oportunidade no Estado do Espírito Santo. . . 44
3.8 Coeficiente de potencial erosivo das coberturas de solo . . . 45
3.9 Coeficientes Topográficos . . . 45
3.10 Passos e procedimentos que devem ser seguidos para a inscrição no Pro-grama Bolsa Verde . . . 50
3.11 Passos e procedimentos que devem ser seguidos para a inscrição no Pro-grama Bolsa Verde na modalidade recuperação de áreas degradadas. . . 51
3.12 Procedimentos adotados para Recuperação de Áreas Degradadas através do Programa Produtor de Água do Rio Vermelho . . . 56
3.13 Valores utilizados para calcular o custo de oportunidade das áreas agrícolas do município de Vera Cruz. . . 58
3.14 Principais pontos observados na experiência da Costa Rica. . . 63
3.15 Principais pontos observados na experiência de Nova York. . . 64
3.16 Principais pontos observados na experiência da França. . . 65
3.17 Principais pontos observados na experiência do Estado do Espírito Santo. . 66
3.18 Principais pontos observados na experiência do Estado de Minas Gerais.. . 67
3.20 Principais pontos observados na experiência do Município de São Bento do Sul - SC. . . 69
3.21 Principais pontos observados na experiência do Município de Vera Cruz -RS. . . 70
4.1 Quantificação dos dados de Uso e Ocupação da terra na APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho. . . 80
4.2 Quantificação dos dados referentes à Espacialização da Legislação Ambien-tal da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho. . . 85
4.3 População rural pertencente ao município de Erechim, representado por famílias rurais. . . 88
4.4 Tamanho das propriedades rurais pertencentes ao município de Erechim. . 88
4.5 Produção de grãos e fruticultura no Município de Erechim. . . 90
4.6 Produção de outras culturas vegetais no Município de Erechim. . . 91
4.7 Produção Animal no Município de Erechim. . . 92
5.1 Rentabilidade anual para as produções tomadas como base para o cálculo do Custo de Oportunidade para o Município de Erechim. . . 96
5.2 Cálculo do Custo de Oportunidade para o Município de Erechim. . . 96
5.3 Coeficiente de potencial erosivo para diferentes coberturas de solo. . . 97
5.4 Classes Clinográficas da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho/Erechim, RS. 98
Capítulo 1
INTRODUÇÃOA natureza representa uma fonte de recursos que visa à manutenção da vida, tanto da fauna como da flora, presentes no Planeta Terra. Infelizmente, os serviços prestados por ela nem sempre são notados, pois trabalha de forma silenciosa e a falta de preservação dos recursos pode por em risco a manutenção do equilíbrio que torna a vida possível.
Atualmente, uma das grandes preocupações dos seres humanos diz respeito à pre-servação do meio ambiente e dos frequentes sinais de esgotamento dos recursos naturais que estão sendo notados, especialmente nas últimas décadas. A população mundial vem aumentando de forma significativa, acarretando em uma crescente pressão sobre estes recursos e provocando efeitos negativos sobre o ambiente, que acabam por se refletir na vida e na saúde do próprio ser humano.
Os problemas ambientais causados pelas atividades humanas também podem causar implicações econômicas e financeiras, uma vez que todos os recursos utilizados pelo ser humano provêm da natureza, seja de forma direta ou indireta. De acordo com Fazolli [1], esses recursos sempre foram vistos como fontes inesgotáveis diante da premissa de que se mostravam renováveis e encontrados em grande quantidade.
Para minimizar esses efeitos, buscam-se soluções com o objetivo de recuperar áreas degradadas pela ação humana, diminuir os impactos causados em regiões que apresentam uma maior vulnerabilidade e proteger ou preservar os recursos que ainda se mantém com características naturais. A criação de Leis, como a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, conhecida como “ Lei dos crimes Ambientais”, prevendo punições severas para os que causam algum tipo de dano ao ambiente corresponde a uma das alternativas encontradas. No entanto, muito mais eficaz que punir é conscientizar a sociedade sobre a importância que a preservação dos recursos naturais tem e incentivar, inclusive financeiramente, os que apresentam atitudes de preservação, tanto dos recursos como dos bens e serviços ofertados por eles.
Uma das alternativas criadas corresponde às políticas de Pagamento por Serviços Am-bientais (PSA) que tem como objetivo complementar instrumentos de comando e de con-trole, colaborando com a valorização dos ativos ambientais, além de trazer benefícios aos
provedores desses serviços, especialmente às populações mais vulneráveis, proporcionando a elas uma melhoria na qualidade de vida[2].
Para que esses mecanismos tornem-se eficientes, a adoção de incentivos fiscais, tribu-tários e creditícios vem se destacando no cenário ambiental, especialmente a partir da concepção do princípio protetor-pagador, o qual sustenta o princípio do Pagamento por Serviços Ambientais [3]. Incentivar a preservação ambiental através dos que apresentam condutas de proteção aos recursos naturais, protegendo os serviços que estes oferecem, pode ser muito mais eficaz do que cobrar dos que causam danos, pois,em muitos casos, são irreversíveis ou, no mínimo, demoram um longo período para que a própria natureza se encarregue de minimizar seus efeitos negativos.
Dentre todos os recursos naturais ofertados pela natureza, os recursos hídricos repre-sentam uma parcela muito importante na manutenção da vida no Planeta Terra. Entende-se por recursos hídricos as águas, tanto superficiais como subterrâneas, disponíveis para os diversos tipos de uso, tanto pelo ser humano como pelos demais seres vivos. Durante o seu desenvolvimento, a sociedade humana, percebendo a importância da água, instalou-se em áreas próximas a recursos hídricos e, com essa ocupação aumentando à medida que a população também aumentava, houve uma pressão cada vez maior, tanto no que diz respeito à utilização da água, como sobre as regiões ribeirinhas e matas ciliares, sobretudo em áreas de nascentes, as quais vêm sendo degradadas pelas ações, muitas vezes, irres-ponsáveis dos homens. Além disso, a expansão da agricultura também contribuiu para que os recursos hídricos fossem degradados.
Atualmente, sabe-se que a preservação e manutenção das áreas ribeirinhas e nascentes é fundamental para que a qualidade da água seja mantida, evitando-se, dessa forma, fenô-menos como erosão das margens e assoreamento do leito dor rios, bem como, a deposição de sedimentos e de substâncias tóxicas que provocam sua contaminação.
Segundo o Código Florestal Brasileiro (Lei nº 12.651, de maio de 2012), em seu artigo 3º, as nascentes são afloramentos naturais do lençol freático que apresenta perenidade e dá início a um curso d’água. As nascentes, assim como as matas ciliares, desempenham uma importante função ambiental, pois, a partir delas, os cursos de água ganham forma e são protegidos, por esse motivo, precisam ser preservadas. Ainda de acordo com o Código Florestal Brasileiro, em seu artigo 2º,
[...] as florestas existentes no território nacional e as de-mais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propri-edade, com limitações que a legislação em geral e especi-almente esta Lei estabelecem[4].
O presente trabalho tem como objetivo geral criar uma proposta de PSA para a região da APA dos Rios Ligeirinho e Leãozinho, Erechim/RS, de onde é captada a água utilizada
para o abastecimento da população. Tendo como objetivos específicos:
• Analisar propostas de PSA implantadas no cenário nacional e internacional, descre-vendo a metodologia utilizada na sua elaboração.
• Conhecer o Custo de Oportunidade relativo ao uso da terra na região.
Capítulo 2
OS SERVIÇOS AMBIENTAIS E O PAGAMENTO POR ELES
Para que haja uma compreensão sobre o funcionamento dos mecanismos de Pagamento por Serviços Ambientais, faz-se necessário, em um primeiro momento, compreender o que são serviços ambientais, ou, de acordo com a Avaliação Ecossistêmica do Milênio -AEM1, divulgada em 2005, serviços ecossistêmicos2. Para Dayli[5], os serviços
ecossis-têmicos podem ser caracterizados como sendo os serviços prestados pelos ecossistemas naturais juntamente com os seres que fazem parte dele, na sustentação e preenchimento das condições que asseguram a permanência da vida humana na Terra.
Segundo a AEM, estes serviços podem ser classificados, de acordo com suas funções, em:
1. Serviços de provisão: aqueles que fornecem bens e produtos ambientais que podem ser utilizados tanto para o consumo humano como para sua comercialização; 2. Serviços reguladores: mantém a estabilidades de todos os processos ecossistêmicos; 3. Serviços culturais: fornecem benefícios de lazer para aqueles que o utilizam;
4. Serviços de suporte: servem para manter a perenidade da vida no Planeta Terra. A Tabela2.1 apresenta os serviços ambientais ofertados pela natureza de acordo com essa classificação:
Em relação aos estudos realizados sobre PSA, geralmente, utiliza-se o termo serviços ambientais, os quais são definidos como sendo toda a ação antrópica capaz de causar algum tipo de efeito sobre um ecossistema com o objetivo de se apropriar e utilizar um ou mais produtos gerados por ele [7].
1A AEM é a maior avaliação realizada em relação à saúde dos ecossistemas, solicitada pelo Secretário – Geral da ONU em 2000, teve início em 2001 e contou com a colaboração de mais de 2000 profissionais, sendo destes, 1360 especialistas de 95 países, tendo como foco principal avaliar a saúde dos ecossistemas do planeta e relacioná-los com o bem – estar do ser humano
2De acordo com a literatura, podem ser utilizados os termos “serviços ambientais”, “serviços ecossistêmi-cos” ou, ainda, “serviços ecológiecossistêmi-cos” de forma indistinta, porém, para este estudo, será adotado o termo “serviços ambientais”.
PROVISÃO REGULADORES CULTURAIS SUPORTE
Alimentos Regulação do clima Espiritualidade Formação dos solos
Água Controle de doenças Lazer Produção primária
Lenha Controle decheias e desastres naturais
Inspiração Ciclagem de nutrientes Fibras Purificação da água Educação Processos ecológicos Princípios Ativos Controle da erosão Simbolismos
Recursos Genéticos
Tabela 2.1: Serviços ambientais ofertados pela natureza de acordo com a classificação da Avaliação Ecossistêmica do Milênio
Adaptado de [6]
Para Santos [8], o conceito de PSA ainda é bastante novo, porém, este pode ser enten-dido como sendo transferências financeiras daqueles que se beneficiam de um determinado serviço prestado pelo ambiente para os que, em virtude de suas práticas, fornecem esses serviços de forma conservadora.
De acordo com o Projeto de Lei nº 792/2007,
[...] O pagamento ou a compensação por serviços am-bientais tem como principal objetivo transferir recursos, monetários ou não, aqueles que voluntariamente ajudam a conservar ou produzir tais serviços. Como os efeitos desses serviços são usufruídos por todos, é justo que as pessoas por eles responsáveis recebam incentivos. A ideia é que não basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou degrada, mas é preciso destinar recursos a quem garante a oferta dos serviços voluntariamente [9].
Wunder [10], conceitua o pagamento por serviços ambientais como sendo uma tran-sação que ocorre de maneira voluntária onde um serviço ambiental específico é adquirido por um ou mais adquirentes de um ou mais provedores deste serviço, se este assegurar sua provisão.
Partindo deste princípio, Altmann [6] destaca que o primeiro requisito correspondente à transação voluntária remete a uma forma de negociação entre as partes que torna o pagamento pelos serviços ambientais diferente de outros instrumentos de comando e con-trole. Uma dessas diferençasé o fato de que a participação voluntária caracteriza-se como uma forma de cooperação onde a construção se dá de “baixo para cima”, diferentemente dos instrumentos utilizados pelas demais políticas ambientais surgidas a partir da década de 1970 e que se utilizam de métodos de coerção para serem cumpridas.
Altmann [6] salienta, ainda, que o segundo requisito corresponde à capacidade de definir, de forma correta e clara, o que são e quais são os serviços ambientais pelos quais se está pagando. Tanto o beneficiário quanto o usuário do serviço ambiental, devem
reconhecer que estão recebendo uma contrapartida de acordo com o investimento que vem fazendo. Para isso, é necessário que sejam estabelecidos, de forma prévia, parâmetros que possam indicar a qualidade e a quantidade do serviço ambiental a ser remunerado.
Pagiola [11] destaca que não se deve utilizar o termo adquirente de serviço ambiental e, sim, usuário ou beneficiário dos serviços ecológicos. Isso porque se observa que nem sempre os que pagam pelo serviço ambiental utilizado adquirem os serviços ecológicos, agindo como financiadores para sua manutenção. Dessa forma, “são considerados prove-dores de serviços ecológicos aqueles detentores da terra que asseguram a preservação dos ecossistemas que prestam ditos serviços”[6].
Altmann [6] afirma que o PSA orienta-se partindo dos princípios da prevenção e do usuário/pagador. O princípio da prevenção objetiva evitar que os ecossistemas entrem em colapso e o princípio do usuário/ pagador tem por objetivo apresentar uma visão pedagógica, buscando diminuir o desperdício por parte dos beneficiários dos serviços am-bientais prestados pela natureza e uma maior conscientização quanto à importância da sua preservação.
Peralta [12] ressalta que os recursos econômicos a serem utilizados para financiar o PSA apresentam-se como um incentivo para os que decidem sobre a forma de uso e de conservação de um determinado ecossistema. Estes podem optar pela proteção e preservação dos serviços ambientais gerados por ele ao longo do tempo, caracterizando-se como uma medida com o objetivo de preservar do dano ambiental e promover a restauração de áreas já degradadas.
Peralta diz [12] que a implantação de PSA pode ocorrer em duas modalidades diferen-tes, a pública ou a privada. Na modalidade pública, o estado representa os compradores de determinado serviço ambiental através da cobrança de tributos, doações ou convê-nios que servem para efetivar o pagamento aos que protegem os serviços ambientais. Na modalidade privada, a gestão é realizada por aqueles que compram o serviço ambiental, sendo que, na maioria das vezes, os acordos são mediados pelos governos locais ou por organizações não governamentais.
Para que um mecanismo de PSA possa ser implantado, autores como Pagiola [13], Wunder [10] e Wertz-Kanounnikoff [14] destacam a necessidade de seguir critérios consi-derados básicos que o diferem de outros mecanismos semelhantes. Tais critérios corres-pondem a condição de a transação ser voluntária, onde um serviço ambiental é “ adquirido por um (ou mais) adquirente de um (ou mais) provedor do serviço ecológicos e, somente se, o provedor do serviço ecológico assegurar sua provisão”. [10]
Para os economistas Geluda e May [15], os requisitos que devem ser seguidos corres-pondem à: 1) definição clara de quais serviços ambientais devem ser providos através do instrumento criado, levando em consideração seu potencial de ser ofertado e o valor potencial que os beneficiários percebem em relação a ele; 2) estabelecimento dos benefí-cios gerados por este serviço, determinando as práticas que o fornecem; 3) verificar se há disposição dos beneficiários em pagar pelo benefício gerado, o que requer um trabalho de
conscientização dos beneficiários e estudo sobre a viabilidade econômica para que o paga-mento possa ser efetivado; 4) projeção e implantação do sistema através de instituições de apoio; 5) estruturação de um sistema para o monitoramento para que a eficiência social, econômica e ambiental do PSA possa ser verificada; 6) direitos de propriedade definidos de forma clara para que não haja dúvida sobre quem oferta e quem recebe o serviço em questão; 7) tanto os bens como os serviços devem receber “preços” corretos, levando-se em consideração que os benefícios devem ser sempre maiores que os custos gerados; 8) e, por fim, os custos de participação e de transação precisam ser o mais baixo possível, permitindo um número maior de participantes e possibilitando viabilidade econômica.
Para que isso seja possível, os serviços gerados pelos ecossistemas precisam ser vistos como bens que possuam valor econômico e, a partir daí, ser inseridos no mercado. De acordo com o estudo da AEM [16], nos últimos 50 anos as ações realizadas pelo ser humano causaram uma modificação nos ecossistemas da Terra de forma muito mais rápida e extensiva que em qualquer outra época equivalente na história da humanidade. Tais ações fizeram com que houvesse uma perda substancial e, na maioria dos casos, irreversível, na diversidade da vida existente no planeta. Nesse sentido, Toledo [17], mostra que todo bem ou mercadoria que se torna escasso passa a ter valor de mercado e, portanto, passa a ser visto como ativo pelo sistema econômico.
Atribuir valores de mercado aos bens e serviços prestados pela natureza não é algo tão fácil quanto possa parecer. Veiga Neto [18], em seu trabalho, cita o estudo realizado por Contanza et al. [19] como um importante fator de impacto em relação ao debate sobre a valoração ambiental. Segundo ele, os autores encontraram o valor médio anual para um conjunto de dezessete serviços ambientais em dezesseis biomas espalhados pelo planeta, chegando a um valor de US$ 33 trilhões, o que representa 1,8 vezes o valor total do Produto Interno Bruto Global.
Pode-se perceber a importância que os serviços ambientais apresentam. De acordo com Powell e White [20], esse valor poderia ser inestimável se fosse levado em conta que sem eles não existiria vida no Planeta Terra.
Para Veiga Neto [18], essa valoração ambiental representa o primeiro passo para in-corporar os benefícios gerados pelos serviços ambientais, tanto por sua importância qua-litativa, como através de sua mensuração. Para que se possa chegar aos cálculos de custo-benefício para as ações a serem realizadas, deve-se partir da determinação dos va-lores de uso e não uso dos atributos gerados por determinado recurso ambiental. Estes podem ser classificados como sendo de uso direto ou de uso indireto, modalidade na qual praticamente todos os serviços ecossistêmicos encontram-se enquadrados.
O autor destaca que os valores de uso podem ser classificados como valores de opção, quando os sujeitos passam a atribuir valores de uso, direto ou indireto, os quais poderão ser usufruídos no futuro, e os valores de não uso, também chamados de existência, são de-rivados “da posição moral, cultural, ética ou altruísta em relação aos direitos de existência de espécies não humana ou preservação de outras riquezas naturais” [18].
A Tabela 2.2 representa à classificação correspondente a valoração ambiental, locali-zando os serviços ambientais de importância fundamental para o ser humano.
Os bens e serviços ambientais ofertados pela natureza podem ser classificados em bens de consumo, quando se destinam a satisfação das necessidades diretas do ser humano, ou bens de capital. Os serviços são caracterizados como sendo aqueles que, sem criar objetos materiais, destinam-se de forma direta ou não, a satisfação das necessidades humanas [23].
Para Souza [24], as atividades humanas na produção de bens e serviços geram impac-tos ambientais conhecidos na teoria econômica como externalidades. Essas externalidades correspondem a todo tipo de problemas gerados pelas ações humanas, sejam elas relacio-nadas à produção e transformação do ambiente ocupado ou relaciorelacio-nadas ao esgotamento dos recursos utilizados de forma excessiva. Para proporcionar um desenvolvimento sus-tentável para a sociedade e proteger os recursos, externalidades devem ser reconhecidas e solucionadas.
Ainda com base em Souza [24], as externalidades acontecem sempre que uma pessoa age de alguma forma, provocando efeitos benéficos ou prejudiciais para outras pessoas sem o consentimento delas. Para Santos [8], esse corresponde ao conceito - chave para que se possa entender a motivação que deve existir na implantação de PSA, podendo elas ser negativas ou positivas.
Pindyck e Rubinfeld [25] caracterizam as externalidades negativas como sendo produ-zidas por um ou mais agentes econômicos quando estes causam prejuízos a outras pessoas ou a fatores presentes na sociedade sem sofrer punições por causa disso. As externalidades positivas correspondem às ações onde um produtor ou consumidor promove benefícios a outros sem sofrer as consequências em relação ao preço de mercado e sem receber nenhum valor monetário em contrapartida.
As externalidades negativas podem ser minimizadas ou controladas, de acordo com Kawaichi e Miranda [26], através de políticas ambientais de comando ou de controle, agindo sobre os mecanismos de mercado através de incentivos econômicos. Para que esses mecanismos se tornem eficazes, nota-se que não é suficiente impor normas e leis de forma inflexível. É muito mais eficaz criar métodos que, ao contrário de punir, possam incentivar a preservação do ambiente apontando sua importancia.
Nesse contexto, o conceito de PSA torna-se um elemento importante para favorecer aqueles que dependem da exploração dos recursos naturais e que não apresentam condições econômicas para abrir mão de suas atividades pensando na preservação da natureza em benefício da humanidade.
Santos [8] destaca que a premissa fundamental para o pagamento pelos serviços am-bientais perpassa pela compensação dos agentes econômicos que realizam o manejo do
VALOR ECONÔMICO DO RECURSO AMBIENTAL (CONCEITOS E EXEMPLOS)
Valor de Uso Valor de Não - Uso
Valor de Uso Direto Valor de Uso Indireto Valor de Opção Valor de Existência Bens e serviços ambientais apropriados diretamente da exploração do recurso e consumidos hoje. Bens e serviços ambientais que são gerados de funções ecos-sistêmicas apropriadas e consumidos indireta-mente hoje. Bens e serviços ambientais de usos diretos e indiretos a serem apropriados e consumidos no futuro. Valor não associado ao uso atual ou futuro e que reflete questões morais, culturais, éticas ou altruísticas. Provisão de recursos básicos: Alimentos, medicamen-tos, não madeireiros, nutrientes, turismo; Uso não-consumptivo: recreação; Recursos genéticos de plantas. Fornecimento de suportes para as atividades econômicas e bem-estar humano: proteção dos corpos d’água, estocagem e reciclagem de lixo. Manutenção da diversidade genética e controle da erosão. Provisão de recursos básicos: oxigênio, água. Preservação de valores de uso direto e indireto. Florestas como objetos de valor intrínseco. Valores culturais, religiosos e históricos.
Tabela 2.2: Valor Econômico dos Recursos Ambientais Adaptado de [21][22]
ambiente e de seus recursos, gerando bens e serviços que beneficiam não somente a ele, mas a sociedade local, regional ou global.
Porém, a implantação efetiva do PSA requer que os bens e serviços ambientais recebam valores de mercado e este valor pode ser estimado de formas diversas de acordo com a importância e com o uso que é feito de cada um deles. Uma das formas de fazer isso é através do “Teorema de Coase” [27].
De acordo com o autor, essa teoria, criada por Coase em 1960, defende a redução nos custos de transação através da diminuição das externalidade e da atribuição ao direito de propriedade, ou para a fonte geradora ou para os que são afetados por elas, desde que esse direito possa ser realizado a um custo desprezível, ou quase nulo, especialmente sendo alocado, através da troca, pelas partes que lhe derem um valor maior.
Destaca-se que esse tipo de mecanismo requer recursos financeiros para que possa ser efetivado. Para isso, o pagamento pode ser realizado de formas diferentes: 1) através de subsídios tributários; 2) através da criação de fundos específicos para a preservação; 3) por negociações diretas e acordos privados; 4)ou através do mercado de capitais [28].
Esse valor econômico tem como objetivo principal produzir incentivos para aqueles que geram os benefícios utilizados por todos de uma forma muito mais ampla do que apenas gerar benefícios privados [8]. Deve ser visto como uma maneira de compensar os que produzem bens a partir dos recursos naturais e que procuram manter as condições necessárias para que o ambiente não seja afetado de forma agressiva, gerando pressão e esgotamento de seus recursos.
Santos [8] salienta que o beneficiário dos serviços gerados deve fazer uma contrapartida com o objetivo de manter o fluxo e a melhoria dos serviços demandados. Para o autor, esse tipo de pagamento deve ser visto como uma fonte adicional de renda que, além de seus aspectos econômicos, também pode contribuir para a educação e conscientização sobre a importância da preservação ambiental.
Capítulo 3
O PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS NA PRESERVAÇÃO
DOS RECURSOS HÍDRICOS
Ao longo do tempo, o ser humano aprendeu a modificar o ambiente onde se encontra de acordo com suas necessidades ou vontade. Essa mudança se tornou ainda mais perceptível a partir do início do século XX, quando a produção industrial aumentou significativamente provocando uma série de efeitos negativos em relação à natureza. Borges e Tachibana [29], com base em Hawken, Lovins e Lovins [30], salientam que esse aumento na produtividade melhorou de forma substancial a qualidade de vida material do ser humano. Porém, nesse mesmo período, a humanidade começou a presenciar novas formas do eventual dano provocado ao ambiente em grande escala através do uso das novas tecnologias. Ao mesmo tempo em que os sistemas industriais experimentaram seu crescimento, o capital natural, responsável pela economia, passou a diminuir de forma rápida e drástica.
As questões ambientais passaram a fazer parte da preocupação dos seres humanos e de debates políticos e sociais, ainda que de forma singela, na metade do século XX.
De acordo com Andrade, Tachizawa e Carvalho [31], o movimento ambientalista tomou forma a partir da Conferência Científica da ONU sobre a Conservação e Utilização de Recursos1 , realizada no ano de 1949 em Lake Sucess, nos Estados Unidos, e depois, com
a realização da Conferência da Biosfera2 , que aconteceu em Paris no ano de 1968.
Para Borges e Tachibana [29], o marco que deu origem ao surgimento da consciência ecológica no âmbito mundial foi à publicação do Relatório Limites do Crescimento3 , em
1Esta Conferência contou com a participação de 530 delegados de 49 países, os quais se mostravam preocupados com as questões ambientais realtivas, especialmente, a conservação, marcando o fim de uma omissão internacional que perdurou por mais de 40 anos em relação ao tema do debate
2Surgiu frente a crescente preocupação acerca da conservação da natureza, inclusive como forma de garantir a própria sobrevivência do ser humano, e se restringiu ao debate sobre a conservação da biosfera, sendo que, a partir do debate surgido, foram retirados da Conferência 20 recomendações sobre a elaboração de estudos relativos à compreensão sobre a relação homem e biosfera, a necessidade da educação ambiental e avaliações relativas ao impacto causado pela economia da sociedade humana sobre o ambiente
3Corresponde a um dos documentos de maior repercussão entre cientistas e governantes por se tratar de um estudo com projeções para os próximos cem anos e que, mesmo sem considerar a evolução da tecnologia, considera que, para que possa haver estabilidade econômica e respeito aos recursos naturais e a sua capacidade de renovação ou não, deve haver controle no crescimento populacional mundial e no
1972, elaborado pelo Clube de Roma4, e a Conferência de Estocolmo, realizada no mesmo
ano com o objetivo principal de conscientizar o mundo sobre a importância de conservar e preservar o ambiente para preservar a vida do ser humano.
Nesta Conferência, o centro das discussões foi à poluição. Vários países se reuniram para debater sobre os problemas ambientais e se comprometeram em tomar atitudes que objetivassem a sustentabilidade no uso dos recursos da natureza, a erradicação da pobreza e a melhoria nas condições de alimentação, saúde e habitação das populações marginalizadas.
Vinte anos depois, em 1992, realizou-se a Conferência das Nações Unidas – ECO – 925 , no Rio de Janeiro. Como resultado dessa conferência, foi criada a Agenda 21 na
qual foram levantadas questões referentes à inclusão social, sustentabilidade e preservação ambiental, entre outras.
De acordo com Teixeira [32], o conceito de PSA, caracterizado como um instrumento econômico para a realização da gestão ambiental sugerido pela ONU como alternativa para os países em desenvolvimento, foi um dos destaques dessa Conferência, fazendo parte da Agenda 21. Nela, essa alternativa foi recomendada como forma de aprimorar a gestão da água, mantendo sua oferta com qualidade para toda a população.
Já em 2006 a ONU apresentou, no México, durante o IV Fórum Mundial de Águas, um relatório completo sobre a situação dos recursos hídricos no cenário mundial, alertando a população sobre a situação grave deste recurso.
Teixeira [32] destaca que o trabalho realizado pela ONU mostra que uma das maiores dificuldades de preservação dos recursos hídricos diz respeito à falta de conhecimento da maioria da população em relação a sua importância. Além disso, a subvalorização da água, especialmente em zonas costeiras, métodos destrutivos e excessivos de pesca emudanças climáticas representam outros riscos. O autor salienta ainda que, assim como na Agenda 21 construída na RIO – 92, o relatório da ONU também recomenda a utilização de PSA como forma de agregar valor aos produtos retirados da natureza.
Esse conceito já vem sendo utilizado em vários países como forma de gerenciar o uso dos recursos naturais e preservar os mesmos. De acordo com Santos [8], o pagamento pela provisão dos serviços ambientais trata-se de uma política inovadora que vem atraindo a atenção dos governantes de países desenvolvidos e em desenvolvimento, podendo repre-sentar importante forma de apoio financeiro para objetivos políticos que visam o desen-volvimento econômico da população em conjunto com a preservação ambiental.
Segundo Favretto [33], com base no trabaho de Sheehusen e Prem [34], no cenário
capital gerado pela indústria, e sua elaboração influenciou fortemente o debate durante a Conferência de Estocolmo.
4O Clube de Roma surgiu em 1968 sendo composto por cientistas, industriais e políticos que tinham por objetivo debater e promover análises relativas ao crescimento econômico e seus limites relacionando como a necessidade de um crescente uso dos recursos ofertados pela natureza.
5A ECO – 92, também chamada de Cúpula da Terra, contou com a participação de 162 chefes de Estado com o objetivo de promover o debate sobre desenvolvimento sustentável, conceito este ainda novo na época de sua realização
mundial, atualmente são comercializados, de forma mais frequente, quatro modalidade de serviços ambientais. São eles o carbono, a água, a biodiversidade e a beleza cênica. Cada um apresenta formas diferentes para a realização do pagamento pelo seu serviço ambiental e esses pagamentos podem ser feitos da seguinte forma:
[...] PSA-Carbono, paga-se geralmente por tonelada de carbono não emitido para a atmosfera ou sequestrado. Nos sistemas PSA-Água, paga-se pela manutenção ou pelo au-mento da quantidade e qualidade da água. Nos sistemas PSA-Biodiversidade, paga-se por espécies ou hectares de habitat protegido. Nos sistemas de PSA- Beleza Cênica, paga-se por serviços de turismo e permissões de fotografia [34].
Teixeira [32] destaca que, mesmo frente aos desafios enfrentados, vários países apre-sentam iniciativas com o objetivo de colaborar e aperfeiçoar a preservação dos recursos naturais, sobretudo, no que diz respeito à gestão de bacias hidrográficas.
Tal fato pode ser confirmado através da afirmação de Ravnborg, Damsgaard e Raben [35] que, no período em que seu estudo foi realizado, “das 167 experiências de pagamento por serviços ambientais ou ecológicos encontradas na literatura, dois terços eram voltadas para os recursos hídricos”.
3.1
EXEMPLOS INTERNACIONAIS
A seguir, são destacadas três experiências presentes no cenário internacional implanta-das com o objetivo de proteger e conservar os recursos naturais, sobretudo, os recursos hídricos.
Estas experiências foram escolhidas por apresentar fins semelhantes aos objetivos que se buscam com a realização deste trabalho e por representar propostas significativas, tanto pela forma como foram desenvolvidas, como pelos resultados alcançados.
3.1.1
A Experiência da Costa RicaA experiência vivenciada na Costa Rica6 é um dos exemplos positivos do uso desses
me-canismos. De acordo com Teixeira [32], o mecanismo implantado no país foi determinante para a disseminação desse tipo de política ambiental. Oliveira [36] destaca que
6A Costa Rica representa o primeiro país a desenvolver um mecanismo de Pagamento por Serviços Ambientais, o qual teve início em 1997 e estendeu-se em nível nacional.
[...] a política de reconhecimento e de valorização dos ser-viços ambientais levada a efeito na Costa Rica assenta-se sobre cinco pilares principais: amplitude como política pú-blica; o Estado como motor e animador de ações de ampli-tude e consolidação da política de PSA; aspectos naturais convergentes; cooperação internacional; e estabilidade po-lítica [36].
De acordo com Peralta [12], durante as décadas de 1960 e 1970, a Costa Rica apresen-tou uma perda na sua cobertura florestal passando de 75% em 1940 para 21% em 1987, chegando a ser considerada como um dos maiores índices de desmatamento mundial.
Peralta [12], citando um estudo realizado pela FAO7 em parceria com o CATIE8, no
ano de 2000, aponta como causas principais do desmatamento a transformação dos bos-ques para o cultivo de agro-exportação, pecuária extensiva, construção de infraestrutura, consumo de lenha e carvão para a produção de energia, políticas de colonização que privi-legiam a ocupação de terras tidas como improdutivas e políticas de crédito incentivando a criação e exportação de gado.
Como a situação mostrava-se bastante grave, em 1996 setores governamentais e não governamentais se reuniram para buscar soluções. Segundo Peralta [12], entre as atitudes tomadas, criou-se a Lei Florestal nº 7.575/1996 que estabeleceu diretrizes e deu origem ao Programa de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA-CR). Esse programa apresentou o objetivo de diminuir os altos índices de desmatamento existentes na época, aumentar a cobertura florestal e reconhecer o valor que os serviços florestais apresentam, incentivando a cidadania ecológica.
Mesmo enfrentando desafios, especialmente quanto a eficácia social, o Programa da Costa Rica pode ser considerado consolidado e, em conjunto com outras medidas, deteve o desmatamento e ampliou a cobertura florestal no país de 21% em 1987 para 52,38% em 2012 [12].
Esse mecanismo de PSA, segundo Peralta [12], parte do princípio de que a manutenção da floresta em pé traz importantes benefícios para a sustentabilidade local. Representa uma das estratégias nacionais para a conservação do ambiente, complementando o Sistema de Áreas Silvestres Protegidas e permitindo maior conscientização sobre a importância dos recursos naturais para o equilíbrio ecológico.
7A FAO – Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura, faz parte do Sistema ONU – Organização das Nações Unidas, e foi criada em 1945 para auxiliar no combate a fome e a pobreza através de ações que buscam aumentar a segurança alimentar e o desenvolvimento da agricultura. 8O CATIE - Centro Agronómico Tropical de Investigacion y Ensenanza, corresponde a uma instituição que tem como objetivo contribuir para a redução da pobreza no meio rural através da educação, pesquisa e cooperação técnica, buscando uma gestão sustentável da agricultura e dos recursos naturais. Com sede na Costa Rica, fazem parte desta instituição membros pertencentes a Belize, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Venezuela e, também, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) do Estado do Acre, no Brasil.
O autor afirma que outro objetivo do programa é reconhecer financeiramente os propri-etários de bosques e áreas florestais por seus esforços na tentativa de proteger os serviços prestados pela floresta. Estes agem diretamente sobre o desenvolvimento humano e na proteção do ambiente, visando reconhecer os custos intrínsecos na preservação do ecossis-tema em questão, internalizando as “externalidades ambientais positivas” e minimizando ações que promovam o desmatamento ou a degradação das áreas florestais.
Para que fosse possível sua implantação, em um primeiro momento, foi necessário que os serviços ambientais passassem a possuir valor econômico no mercado. Assim poderia haver algum tipo de compensação para os que produzem esses bens e serviços de forma sustentável, sem prejuízos para o equilíbrio ambiental, por aqueles que fazem uso destes serviços para sua subsistência.
Para tanto, Teixeira [32], afirma que a Lei nº 7.575/1996 da Costa Rica reconheceu quatro serviços ambientais passíveis de remuneração, sendo eles:
[...] a) mitigação das emissões de gases de efeito es-tufa (GEE); b) serviços hidrológicos, incluindo provisão de água para consumo humano, para irrigação e para pro-dução de energia; c) conservação da biodiversidade; e d) provisão de beleza cênica para recreação e ecoturismo [32]. Peralta [12] salienta que, para efeitos da Lei, a gestão das florestas e bosques é di-vidida em cinco modalidades. São elas a conservação dos bosques, o reflorestamento, a regeneração de forma natural, os sistemas agroflorestais e o manejo florestal. A Tabela
3.1 representa os tipos de serviços ambientais reconhecidos como de valor, tanto para a preservação, como para a economia e traz uma breve descrição sobre suas características fundamentais.
A Lei nº 7.575/1996 apresentou outras inovações importantes. Teixeira [32] aponta a criação de um imposto sobre o uso de combustíveis fósseis como forma de financiamento do programa, criação do Sistema Nacional de Certificação Florestal para o Manejo dos Bosques e a criação do Fundo Nacional de Financiamento Florestal – FONAFIFO como as mais importantes 9.
Montero [39] faz uma síntese dos pontos principais que norteiam a Lei Nº 7575/96 em relação ao pagamento pelos serviços ambientais. Ele destaca que os incentivos florestais podem ser agrupados em três categorias principais: 1) incentivos de caráter financeiro – utilização de certificados que podem ser utilizados no pagamento de tributos diversos; 2) incentivos fiscais – sujeitos que realizam ações de reflorestamento e proteção dos bosques
9O FONAFIFO, de acordo com Hercowitz[38], representa um órgão governamental que apresenta status legal de forma independente, correspondendo a estratégia de maior relevância criada através da Lei nº 7.575/1996, tendo como objetivo principal buscar os recursos necessários para a implantação do Programa e gerenciá-los.
TIPO DE SERVIÇO
AMBIENTAL DESCRIÇÃO DO SERVIÇOAMBIENTAL
Mitigação da emissão de gases do efeito estufa (redução, absorção, fixação e ar-mazenamento do carbono)
Os bosques primários e secundários e as plantações florestais fixam o carbono de forma permanente na biomassa e contri-buem para a limpeza da atmosfera. Proteção da água para o uso urbano,
ru-ral ou hidrelétricos. A perda da cobertura florestal pode pro-duzir impactos sobre o ciclo hidrológico e sobre o microclima em determinadas regiões. O serviço prestado pela floresta corresponde na manutenção dos níveis e da qualidade da água ao longo do tempo, através da redução nos níveis de erosão, sedimentação e fluxo de nutrientes. Proteção da biodiversidade para sua
conservação e uso sustentável em pes-quisas científicas, farmacêutica, melho-ramento genético e proteção dos ecos-sistemas e das mais variadas formas de vida.
A Lei da Biodiversidade da Costa Rica nº 7788/1998 compreende a biodiversi-dade dentro de cada espécie e estas den-tro de cada ecossistema, os quais devem ser protegidos de forma individual ou co-letiva, levando-se em conta o valor real associado ao potencial bioquímico e ge-nético que os recursos possuem.
Beleza cênica. Conceito que leva em conta aspectos
subjetivos que se encontram ligados a preservação e a utilização do patrimônio natural como uma paisagem atrativa. Tabela 3.1: Serviços Ambientais reconhecidos pela Costa Rica como tendo valor econômico
poderão ter isenção dos impostos sobre imóveis; 3) incentivos não econômicos – proteção de imóveis que servem ao serviço florestal ou que se dedique a alguma atividade florestal. A Lei estabelece, ainda, as fontes de recurso para o financiamento e pagamento do PSA. Dentre as principais, encontra-se o imposto único sobre os combustíveis, do qual, 3,5% do montante arrecadado deve ser obrigatoriamente destinados a esses pagamentos. Em 2006, foi aprovado o Decerto Ejecutivo nº 32.868, o qual estabeleceu o Canón pelo uso da água. Esse instrumento econômico fundamentado na Lei das Águas, estipula que 25% da receita arrecadada com ele deve ser destinada ao FONAFIFO para ser aplicado na preservação e proteção dos recursos hídricos [37]. Além disso, o FONAFIFO deve procurar financiamento em fontes diversas, como mecanismos de certificação de sustentabilidade ambiental, convênios e cooperação entre instituições públicas ou privadas, empréstimos e doações de bancos e agências internacionais [12].
Apesar de apresentar muitos pontos positivos, o programa PSA – CR também apre-senta limitações. Uma delas refere-se às exigências feitas para que os proprietários possam aderir ao programa. Para Peralta [12], outra limitação corresponde à necessidade de o proprietário possuir título de propriedade como requisito para o acesso aos benefícios pre-vistos. Podem ser selecionados para o programa agricultores que possuem propriedades de forma individual, empresas privadas de setores diversos e associações que visam o de-senvolvimento e a conservação de comunidades indígenas do país. Os contratos tem seus registros junto à escritura das propriedades, o que faz com que haja garantia de continui-dade do processo de sustentabilicontinui-dade da propriecontinui-dade inclusive nos casos onde estas são vendidas.
Já os critérios e categorias para a seleção dos projetos aptos a receber o benefício estipulado através do PSA encontram-se descritos no Manual do PSA10. Este estabelece
as diretrizes para seu funcionamento, as áreas mínimas e máximas consideradas de acordo com as modalidades definidas, divididas de acordo com as prioridades identificadas no PSA a cada ano [12]. Todos os anos são estipulados, através de decreto, o número de hectares que podem ser contratados em cada modalidade, as áreas prioritárias, os valores a serem pagos e, no caso dos sistemas agroflorestais, a quantidade de árvores disponíveis. Ao longo do tempo, o Programa foi sendo aprimorado. Foram feitas diversas tentativas de aumentar a participação de proprietários rurais com menos condições financeira através da inclusão do Índice de Desenvolvimento Social como critério de acesso e a criação de projetos de leis com o objetivo de fomentar financiamentos [12].
Porras [40] salienta que a informação mostrou-se fundamental para a construção desta proposta. O Registro Nacional da Costa Rica criou um sistema informatizado que permite
10O Manual de Procedimientos para el pago de Servicios Ambientales, aprovado através do Acordo nº 11 de 28 de janeiro de 2009 e publicado no Diario Oficial La Gaceta, Nº 46 , em 06 de março de 2009, estabelece os procedimentos que devem ser aplicados no pagamento pelos serviços ambientais prestados pelas florestas através da tomada de medidas que visem o reflorestamento, a proteção da cobertura florestal e a recuperação de áreas degradadas através da regeneração natural e do plantio em sistemas agroflorestais.
o acesso às informações referentes à situação legal de todos os participantes do programa. Mesmo assim, o autor considera que as mudanças sociais provocadas ainda são peque-nas. De forma geral, os pagamentos são feitos para propriedades com custo de oportuni-dade baixo ou para grandes proprietários e empresas privadas e os custos das transações são elevados, dificultando a participação dos pequenos agricultores.
Em 2012, segundo Peralta [12], foi aprovado o Decreto Ejecutivo Nº 37.660 – MINAET estabelecendo as áreas prioritárias para o ano de 2013, o prazo de contrato para cada modalidade, variando entre 5 e 10 anos e a forma do pagamento. Para que um PSA seja aprovado, as solicitações são avaliadas e pontuadas com base em critérios11 de acordo
com indicadores específicos para cada prioridade, previstos no Decreto e, com base na Lei Florestal. Os proprietários que demonstrem interesse devem apresentar um plano de gestão florestal de acordo com a modalidade de PSA em que se encaixam [12].
Para facilitar, criou-se o Plano Operativo Institucional (POI)12 que apresenta o
ob-jetivo principal de fortalecer a conservação e o uso sustentável do patrimônio genético, natural e cultural, partindo de uma organização territorial baseada na participação da sociedade e assegurando o respeito, o exercício e o gozo dos direitos humano.
A Matriz Anual da Programação Institucional (MAPI)13, criada a partir do
FONA-FIFO, relaciona os programas pertencentes ao sistema de PSA, apresentando os objetivos a serem alcançados ao longo do período partindo de uma base relativa às metas alcançadas no ano de 2014.
Conforme Peralta [12], o pagamento pelos serviços ambientais prestados pelos propri-etários rurais é feito através de certificados ou de dinheiro. Estes valores são atualizados todos os anos de acordo com a inflação e o primeiro pagamento ocorre no momento em que o contrato é assinado, estando condicionado a um sistema de monitoramento e avaliação dos resultados.
Desde sua criação o programa apresentou resultados considerados importantes, tais como: maior conscientização da sociedade em relação à importância que os serviços flores-tais apresentam; fortalecimento das discussões sobre o setor florestal e a institucionalidade do país; diminuição significativa na taxa de desmatamento, chegando próximo a 0%, além da expansão e da qualidade das florestas e da regeneração das áreas antes degradadas [12].
Além disso, de acordo com Porras et al. [41], o PSA permitiu, até 2010, a proteção efetiva de aproximadamente 710 mil hectares de bosques localizados em propriedades
11Os critérios estipulados para cada modalidade de PSA, bem como a pontuação referente a cada um deles foram estabelecidos com base no Decreto Nº 25.721 – MINAE, o qual corresponde ao Regulamento à Lei Florestal.
12O POI representa um instrumento de planejamento, em curto prazo, implementado pelo FONAFIFO apresentando, de forma resumida, os objetivos e metas que devem ser atendidas durante o ano referentes ao Programa de PSA implantado. Além disso, é uma importante ferramenta projetada para auxiliar no acompanhamento e avaliação da execução das ações planejadas.
13A MAPI para o ano de 2015 encontra-se disponível no Plan Operativo Institucional 2015, elaborado pela Unidad de Planificación y Control de Gestión. Disponível em: <http://www.fonafifo.go.cr/quienesomos/planificacion/PL_POI_2015.pdf>.
privadas, o reflorestamento de mais de 50 mil hectares, acompanhado do manejo de forma sustentável de mais 30 mil hectares e ao plantio de 3,5 milhões de árvores, conseguindo restaurar de forma natural mais de 5500 hectares. Foram beneficiados cerca de 10 mil camponeses, indígenas, empresas ou cooperativas ligadas ao programa.
No POI/2015 estão representados os indicadores14do desempenho histórico e projetado
para os anos de 2011 a 2013. A partir da utilização dos dados coletados em 2014 como uma linha de base, faz-se uma projeção para o que se quer alcançar entre os anos de 2015 a 2018. Através da análise destes indicadores, percebe-se que o foco principal para a realização deste PSA é a redução na quantidade de emissão de carbono na atmosfera. Porém, a preservação dos bosques e a manutenção da floresta em pé trazem benefícios que vão além do controle e da captura do carbono, auxiliando, inclusive, na manutenção da qualidade dos recursos hídricos.
Apesar do programa de PSA da Costa Rica estar consolidado e apresentar resultados satisfatórios, servindo como modelo para a criação de programas semelhantes em outros países, ainda enfrenta dificuldades e desafios. Os principais correspondem às fontes de fi-nanciamento, avaliação dos resultados alcançados e limitações quanto à forma de ingresso de proprietários que queiram fazer a adesão, especialmente no que diz respeito à titula-ridade das terras, que acaba por ser um fator que resulta na exclusão de classes menos favorecidas.
3.1.2
A Experiência de Nova YorkA cidade de Nova York, nos Estados Unidos, também apresenta um mecanismo de PSA criado a partir da necessidade de manter a qualidade da água consumida por sua população com resultados positivos. Segundo Franco e Prado [42], a experiência teve início em 1990, quando se verificou que a água de uma das bacias de abastecimento, responsável por 10% do total de água distribuída na cidade, encontrava-se degradada devido à urbanização em seus arredores e as alterações no uso do solo, e o mesmo poderia acontecer com as demais bacias.
De acordo com Veiga Neto [18], o Sistema de Águas da cidade de Nova York abastece mais de nove milhões de habitantes e fornece aproximadamente 1,2 bilhões de galões de água por dia utilizados em 600 mil residências e 200 mil estabelecimentos comerciais. Toda essa água é obtida de três bacias diferentes localizadas na região norte da cidade. São elas as Bacias de Croton, Catskill e Delaware, abrangendo mais de 830 mil hectares de área.
Perrot – Maître & Davis [43] destacam que 90% do abastecimento da água utilizada na
14A tabela com os Indicadores de desempenho histórico até o ano de 2011 com dados sobre os hectares até então pertencentes ao Programa de Pagamento por Serviços Ambientais na Costa Rica, bem como a quan-tidade de emissões de carbono evitadas ou capturadas neste período e as projeções para os próximos anos encontra-se no Plan Operativo Institucional 2015, p. 18, elaborado por Unidad de Planificacion y Control de Gestão. Disponível em: http://www.fonafifo.go.cr/quienesomos/planificacion/PL_POI_2015.pdf.
cidade provém das bacias de Catskill, localizada no meio rural, e da Bacia de Dalaware, localizada a aproximadamente 125 quilômetros da cidade. A Bacia de Croton representa os outros 10% do abastecimento, cobrindo uma área estimada em 1.600 quilômetros qua-drados, com uma população de aproximadamente 77 mil habitantes e com 75% da área total da bacia coberta por florestas onde há a presença também da indústria florestal.
Segundo Favretto [33], com base em Teixeira [32], no início dos anos 80 a cidade passou a enfrentar uma crise relacionada à qualidade da água captada. A bacia de Croton passou a ser influenciada de forma negativa pela urbanização e pela poluição que chegava até ela, obrigando o governo a implantar um sistema de filtragem, resultando em uma chamada de atenção para a importância da preservação das outras bacias. Porém, apenas 30% delas eram administradas pelo Poder Público, as demais pertenciam a produtores rurais, os quais, na busca por novas formas de produção, acabavam por gerar mais poluição e riscos.
Veiga Neto [18] destaca que no final dos anos 80, evidenciou-se que as atividades tra-dicionais realizadas na região apresentavam uma lucratividade cada vez menor. A busca por novas atividades, especialmente as chamadas de “segundas residências”, caracterizada pela urbanização no entorno das grandes cidades, começou representar a geração de novas fontes de poluição, não podendo ser revertido simplesmente pela regulamentação exis-tente. O autor, com base em Appleton15 , afirma que, assim como acontece no Brasil,
os tradicionais modelos de comando e controle impostos para os produtores rurais com base em regulamentações para a proteção da água, tendem a não funcionar, especialmente quando interferem na economia dos proprietários, que entendem estas regulamentações como “irrealista, arbitrária, ‘top-down’ e dirigida por interesses urbanos sem entender ou se preocupar com os interesses econômicos dos stakeholders rurais”[18].
Como solução, pensou-se, de início, na construção de estações de tratamento da água ou na preservação das áreas rurais para que, como sugerido por Appleton, ao contrário de tratar a água poluída, se mantivesse ela limpa e com qualidade. Além disso, os custos com o tratamento, na época, poderiam ser de 4 a 6 bilhões de dólares, mais os custos de operação, de cerca de 250 milhões de dólares, o que acarretaria em taxas de água e esgoto muito mais caras. Em contrapartida, alguns cálculos iniciais realizados mostraram que a criação de um programa para a proteção da bacia custaria muito menos do que a construção de um sistema de tratamento e poderia trazer inúmeros benefícios para a cidade e para seus habitantes [32].
Escolheu-se, então, a opção de manter a qualidade da água através do pagamento por sua preservação e criou-se um programa que passou a ser conhecido como “Whole Farm”16,
que quer dizer “Fazenda Inteira” [33]. Dessa forma, os produtores rurais “estavam gerando renda através do gerenciamento de seus recursos ambientais, renda esta que os estava
15Albert Appleton foi um dos mentores do Programa Bacias de Nova York e era diretor do Sistema de Águas e Esgoto da cidade durante o período de sua implantação.
16O Programa Whole Farm apresentava como objetivo principal atender as demandas econômicas dos produtores rurais com as exigências ambientais feitas pela agência de águas.[32]
ajudando a permanecer como produtores, ao invés de venderem seus terrenos para o processo de urbanização” [32].
Mas, conforme Teixeira [32], para que o programa tivesse êxito, deveria manter seu caráter voluntário, sendo desejado pelos envolvidos e contar com a adesão de um grande número de proprietários. De acordo com o autor, já nos primeiros anos de implantação, houve a adesão de 93% dos produtores pertencentes à bacia e, depois de mais de vinte anos, continua obtendo resultados através da conscientização de que um ambiente saudável é uma ótima estratégia para a manutenção da quantidade e da qualidade da água.
De acordo com Appleton17, alguns fatores foram fundamentais para que a iniciativa
pudesse ter sucesso. Entre eles, a aposta em uma maneira instintiva para a conservação da bacia hidrográfica como uma das melhores alternativas para que o abastecimento da água seja realizado com qualidade por muito mais tempo. Para ele, o ecossistema precisa ser visto como um todo, incluindo os recursos naturais e humanos e as principal lição aprendida foi a identificação dos serviços ambientais, colocando-os em patamares mais altos de acordo com os níveis dos serviços prestados. Desta forma, aumentando também o valor de seu benefício econômico e a capacidade de encontrar formas de monetizar o serviço ambiental de um jeito que o valor estipulado possa ser capturado, reconfigurando instituições e suas regulações e normas para que isso possa ser feito.
Segundo Perrot – Maître & Davis [43], o programa implantado na cidade de Nova York, apresenta as seguintes características: 1) modernização e reforma da infraestrutura, o governo municipal paga para que sejam criadas ou reestruturadas estações de trata-mento de esgoto em propriedades, barragens e instalações de abastecitrata-mento da água; e 2) programa divisor de águas, o governo municipal paga por serviços de conservação das florestas em fazendas existentes na região, promovendo a manutenção dessa vegetação, a melhoria das práticas de gestão agrícola e instituindo programas de educação sobre a importância ambiental.
Através de estudos e estimativas de gastos em relação à implantação do sistema de filtração e tratamento da água, percebeu-se que o investimento em gestão e proteção da área era muito mais vantajoso. O município fez um investimento de aproximadamente US$ 1,5 bilhões ao longo de dez anos. O financiamento principal desses custos foi proveniente do aumento de 9% nos impostos referentes à utilização da água, pagos através das contas pelos consumidores, por um período de cinco anos. Caso fosse investido na planta de filtragem da água, o aumento necessário nas contas de água dos contribuintes para o financiamento da obra seria duas vezes maior [43].
O financiamento ocorreu através da tributação repassada aos moradores de Nova York, na forma de um adicional nas contas de água, aprovada pelos próprios contribuintes através de votação. O New York City Bonds emitiu notas de obrigação para que houvesse o financiamento adicional do programa e os Fundos Fiduciários que concederam subsídios para a realização de projetos ambientais sustentáveis [43].
Perrot–Maître e Davis [43], explicam que o programa foi responsável pelo pagamento de US$ 40 milhões para os produtores de leite e silvicultores. Dos 350 produtores pertencentes à região, 317 concordaram em participar do programa, mediante a adoção de técnicas de exploração que causam pouco impacto ambiental e da tributação a formas diversificadas do uso da terra, onde proprietários de terras com 50 hectares ou mais, ao se comprometer com um plano de manejo florestal por um período de dez anos, têm uma redução de 80% nos impostos sobre suas propriedades.
Os autores destacam outras medidas tomadas pelo governo, como a compra de terras hidrologicamente sensíveis, pântanos ou cursos de águan e a compra do direito ao desen-volvimento dos proprietários das terras mais suscetíveis a danos ambientais, permitindo que os proprietários vendam suas terras apenas para quem pretenda continuar com o programa.
A qualidade da água é mantida através de um contrato de compra do direito ao desenvolvimento, onde o fazendeiro continua como dono e pode ampliar seu negócio, desde que a propriedade continue para sempre como fazenda. Apesar do grande investimento que precisa ser realizado, de acordo com Emily LIoyd, secretária de meio ambiente do Departamento de Águas de Nova York, os moradores da cidade não precisam pagar a mais pelo benefício, uma vez que a água não precisa ser tratada, apenas filtrada, o que reduz muito seus custo. Antes da implantação do programa, um dos principais problemas ambientais na região era a poluição da água por causa das fazendas de leite, o que foi praticamente controlado. Os dejetos, que antes eram lançados diretamente no ambiente, são armazenados em grandes tanques provisoriamente e, duas vezes por ano, lançados como adubo. O monitoramento é feito através da coleta e análise da água da região e do controle da quantidade de nutrientes presentes nela. Além disso, foi investido em educação e em incentivo a práticas de combate ao desperdício, inclusive com a troca de encanamentos para evitar vazamentos18.
Atualmente, a cidade de Nova York tem cerca de um milhão de habitantes e o consumo de água diminuiu aproximadamente um terço do que era consumido na década de 90, sendo considerada uma água de ótima qualidade, não necessitando passar por processos de tratamento, apenas pela filtragem.
3.1.3
A Eperiência da FrançaNa França, a solução encontrada para a preservação da água partiu de um grupo privado, o Perrier Vittel S/A, atualmente pertencente à Nestlé.
A Perrier Vittel S/A é a maior empresa engarrafadora de água mineral do mundo e sua água vem de um aquífero localizado a aproximadamente 80 m de profundidade, que sai de forma espontânea para a superfície e suas propriedades medicinais a tem tornado
18REDE GLOBO DE TELEVISÃO. PROGRAMA GLOBO RURAL. 26/10/2008, p.1. Texto baseado na reportagem disponível em: <http://globoruraltv.globo.com/GRural/0,27062,4370-p-200810,00.html>. Acesso em: 20 jun.2015.
