Arenas e arranjos institucionais em contextos de megaprojetos na Amazônia : análise da Usina Hidrelétrica Belo Monte

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

ANDRÉ MARCONATO RAMOS

ARENAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS EM CONTEXTOS DE MEGAPROJETOS NA AMAZÔNIA: ANÁLISE DA USINA HIDRELÉTRICA

BELO MONTE

CAMPINAS 2020

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ANDRÉ MARCONATO RAMOS

ARENAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS EM CONTEXTOS DE MEGAPROJETOS NA AMAZÔNIA: ANÁLISE DA USINA HIDRELÉTRICA

BELO MONTE

Tese apresentada ao Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutor em Ambiente e Sociedade, na Área de Aspectos Sociais de Sustentabilidade e Conservação.

Orientador: Prof. Dr. Emilio Federico Moran Coorientadora: Profa. Dra. Lucia da Costa Ferreira

ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO DEFENDIDA PELO ALUNO ANDRÉ MARCONATO RAMOS, E ORIENTADA PELO PROF. DR. EMILIO FEDERICO MORAN.

CAMPINAS 2020

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Biblioteca do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas Cecília Maria Jorge Nicolau - CRB 8/3387

Ramos, André Marconato,

R147a RamArenas e arranjos institucionais em contextos de megaprojetos na Amazônia : análise da Usina Hidrelétrica Belo Monte / André Marconato Ramos. – Campinas, SP : [s.n.], 2020.

RamOrientador: Emilio Federico Moran. RamCoorientador: Lucia da Costa Ferreira.

RamTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.

Ram1. Usina Hidrelétrica de Belo Monte. 2. Governança. 3. Planejamento regional - Amazônia. 4. Desenvolvimento regional. I. Moran, Emilio Federico. II. Ferreira, Lucia da Costa, 1955-. III. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. IV. Título.

Informações para Biblioteca Digital

Título em outro idioma: Arenas and institutional arrangements in contexts of megaprojects in the Amazon : analysis of the Belo Monte Hydroeletric Plant

Palavras-chave em inglês: Belo Monte Hydroeletric Plant Governance

Regional planning - Amazon Regional development

Área de concentração: Aspectos Sociais de Sustentabilidade e Conservação Titulação: Doutor em Ambiente e Sociedade

Banca examinadora:

Emilio Federico Moran [Orientador] Wagner Costa Ribeiro

Leila da Costa Ferreira Marcia Grisotti

José Eduardo Viglio

Data de defesa: 31-03-2020

Programa de Pós-Graduação: Ambiente e Sociedade

Identificação e informações acadêmicas do(a) aluno(a) - ORCID do autor: https://orcid.org/0000-0001-9993-7853 - Currículo Lattes do autor: http://lattes.cnpq.br/5555366684924460

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

A Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Tese de Doutorado, composta pelos Professores Doutores a seguir descritos, em sessão pública realizada em 31 de março de 2020, considerou o candidato André Marconato Ramos aprovado.

Prof. Dr. Emilio Federico Moran Dr. José Eduardo Viglio

Profa. Dra. Leila da Costa Ferreira Dra. Marcia Grisotti

Dr. Wagner Costa Ribeiro

A Ata de Defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertações/Teses e na Secretaria do Programa de Pós-Graduação em Ambiente e Sociedade do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.

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Agradecimentos

Agradeço ao meu orientador, o Prof. Dr. Emilio Federico Moran, e a minha coorientadora, a Profa. Dra. Lucia da Costa Ferreira, por terem me guiado de forma objetiva e clara pelos caminhos da pesquisa acadêmica interdisciplinar na área de ambiente e sociedade. Foi uma honra poder aprender e discutir sobre o desenvolvimento da região amazônica com o professor Emilio Moran e com o notável grupo de pesquisadores que se formou dentro do projeto de pesquisa que o professor coordenou sobre a usina hidrelétrica Belo Monte.

Gostaria de agradecer à professora Profa. Dra. Lucia da Costa Ferreira pelo apoio concedido ao longo do doutorado. Agradeço especialmente pela oportunidade de participar do grupo de estudos Laboratório de Pesquisas em Conflitos e Negociações em Arenas Ambientais (Conarena). Agradeço a todos os pesquisadores e pesquisadoras que fazem parte do referido grupo, por suas estimulantes apresentações e por seus valiosos comentários sobre a presente pesquisa.

Agradeço toda a equipe do Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM), professores, coordenadores, colaboradores das equipes administrativas. Sinto orgulho de ter passado os últimos quatro anos trabalhando neste centro de pesquisa de excelência.

Agradeço a toda a minha família. Em especial agradeço a três pessoas. À minha esposa Larissa, por ser tão amorosa comigo e com o nosso filho Santiago, e por seu companheirismo, seu humor, sua alegria e sua força. Ao meu pai Luiz Roberto, pela escuta atenta e por ter me ajudado a concluir a tese. A minha mãe Magaly (in memoriam) eu agradeço por tudo que fez por mim. Sua vida foi uma linda história de superação, que para sempre irá me inspirar. Sinto muito por não ter conseguido fazer esse agradecimento antes do seu falecimento, que ocorreu no primeiro ano do doutorado.

Aos amigos eu agradeço pela possibilidade de disfrutar da vida em conjunto. Obrigado aos amigos mais antigos, do ginásio escolar e da graduação em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo. Obrigado aos amigos do doutorado em Ambiente e Sociedade do NEPAM. São momentos de descontração entre vocês que tornam a vida mais leve.

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Agradeço nominalmente um grande amigo, que desde o mestrado me ajuda com a leitura crítica dos meus textos. Seus comentários e sugestões sempre serão bem vindos, Bruno Varella.

Finalmente, agradeço o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES), código de financiamento 001, por meio de bolsa de estudos, e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), por meio de recursos para pesquisa de campo dentro do projeto Processos sociais e ambientais que acompanham a construção da hidroelétrica de Belo Monte, Altamira, Pará, processo nº 2012/51465-0.

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Resumo

Esta tese analisa o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) enquanto um arranjo institucional novo dentro do contexto de grandes obras na Amazônia e enquanto um processo social em disputa. Busca responder de que maneira tanto as estrutura, regras e governança desse conselho de desenvolvimento, quanto as ações dos agentes sociais na arena ambiental mais ampla, influenciam as decisões tomadas e a execução dos projetos dentro do PDRSX. Os resultados dos oito anos de funcionamento do PDRSX foram analisados sob a ótica da teoria dos sistemas sócio ecológicos e das teorias sobre conflitos e arenas ambientais. Por meio da análise de diferentes tipos e fontes de dados - documentos, anotações de situações sociais presenciadas em campo e quarenta e quatro entrevistas semiestruturadas com agentes sociais envolvidos com o PDRSX - foi possível analisar, por um lado, os avanços e conquistas do PDRSX enquanto um modelo de governança ambiental de múltiplos níveis e, por outro lado, os desequilíbrios de poder e a falta de comprovação de efetividade dos projetos aprovados. A pesquisa também identificou as principais mudanças sociais em curso na região de abrangência do PDRSX. A sistematização dessas diferentes análises possibilitou uma compreensão mais global acerca da arena ambiental de desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira. A pesquisa evidenciou que nessa arena, marcada por grandes riscos e decisões complexas, arranjos institucionais como o PDRSX surgem como modelos importantes de política pública de desenvolvimento regional, que podem servir de referência, de erros e acertos, para o planejamento de novos projetos desse porte na Amazônia.

Palavras Chave: Amazônia; Usina Hidrelétrica Belo Monte; Desenvolvimento

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Abstract

This thesis analyzes the Xingu Sustainable Regional Development Plan (PDRSX) as a new institutional arrangement within the context of major constructions in the Amazon and as a disputed social process. It seeks to answer how both the structure, rules and governance of this development council, as well as the actions of social agents in the broader environmental arena, influence the decisions made and the execution of projects within the PDRSX. The results of the PDRSX's eight years of operation are analyzed from the perspective of the theory of socio-ecological systems and theories on conflicts and political and environmental arenas. Through the analysis of different types and sources of data - documents, notes of social situations witnessed in the field and forty-four semi-structured interviews with social agents involved with the PDRSX - it was possible to analyze, on the one hand, the advances and achievements of the PDRSX as a multi-level environmental governance model and, on the other hand, power imbalances and the lack of proof of the effectiveness of approved projects. The research also identified the main social changes taking place in the PDRSX coverage region. The systematization of these different analyzes enabled a more global understanding of the environmental arena of sustainable regional development around infrastructure megaprojects in the Brazilian Amazon. The research showed that in this arena, marked by great risks and complex decisions, institutional arrangements such as PDRSX emerge as important models of public policy for regional development, which can serve as a reference, of mistakes and successes, for the planning of new projects of this size in the Amazon.

Keywords: Amazon; Belo Monte Hydroelectric Plant; Regional development;

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Lista de figuras

Figura 1 - Revised social-ecological system (SES) framework 44 Figura 2 - Institutional analysis and development framework 47 Figura 3 - Ilustração da arena ambiental do desenvolvimento regional sustentável ao

redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira 160

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Lista de gráficos

Gráfico 1 - Número de projetos aprovados por ano 209

Gráfico 2 - Percentual de projetos aprovados por câmara técnica 209

Gráfico 3 - Percentual de projetos aprovados por categoria de proponente 210

Gráfico 4 - Número de projetos aprovados por setor de proponente 210

Gráfico 5 - Valores dos projetos aprovados por ano 211

Gráfico 6 - Valores dos projetos aprovados por CT 212

Gráfico 7 - Valores médios dos projetos aprovados por CT 212

Gráfico 8 - Valores totais dos projetos aprovados por categoria de proponente 213

Gráfico 9 - Valores dos projetos aprovados por setor de proponente 213

Gráfico 10 - Valores médios dos projetos aprovados por setor de proponente 214

Gráfico 11 - Status dos projetos do PDRSX em setembro de 2017 215

Gráfico 12 - Status dos projetos do PDRSX em agosto de 2018 215

Gráfico 13 - Causas das paralisações dos projetos em setembro de 2017 216

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Lista de quadros

Quadro 1 - Instituição e setor social dos agentes sociais entrevistados nas duas

pesquisas de campo 33e 142

Quadro 2 - Second-tier variables of a social-ecological system 44

Quadro 3 - Entidades da sociedade civil representadas no CGDEX em 2018 54

Quadro 4 - Divisão de recursos do edital de 2017 do PDRSX 197

Quadro 5 - Projetos com sugestão de judicialização em junho de 2018 217

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Lista de tabelas

Tabela 1 - Dez proponentes que mais tiveram projetos aprovados no PDRSX 211

Tabela 2 - Percentual de projetos aprovados por faixa de valor 214

Tabela 3 - Dez proponentes que mais tiveram recursos aprovados no PDRSX 214

Tabela 4 - Número e percentuais de projetos paralisados por CT em 2017 216

Tabela 5 - Número de projetos paralisados por setor de proponente em 2017 217

Tabela 6 - Percentual de projetos paralisados por setor de proponente em 2017 217

Tabela 7 - Número de projetos paralisados por subsetor de ONGs em 2017 218

Tabela 8 - Número e percentuais de projetos paralisados por CT em 2018 218

Tabela 9 - Número de projetos paralisados por setor de proponente em 2018 218

Tabela 10 - Percentual de projetos paralisados por setor de proponente em 2018 219

Tabela 11 - Número de projetos paralisados por subsetor de ONGs em 2018 219

Tabela 12 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 01 – Ordenamento territorial 221

Tabela 13 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 02 – Infraestrutura 221

Tabela 14 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 03 – Atividades produtivas 221

Tabela 15 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 04 – Inclusão social e cidadania 222 Tabela 16 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 05 – Monitoramento 222

Tabela 17 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 06 – Povos indígenas e comunidades tradicionais 222

Tabela 18 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 07 – Saúde 223

Tabela 19 - Taxa de ocupação e rotatividade da CT 08 – Educação 223

Tabela 20 - Taxa de ocupação e rotatividade de todas as CTs 223

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Lista de siglas

Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) Agenda de Desenvolvimento Territorial do Xingu (ADTX) Área de Proteção Ambiental (APA)

Associação Comercial e Industrial de Altamira (ACIAPA)

Associação de Defesa do Meio Ambiente e Desenvolvimento da Transamazônica (AMATA)

Associação de Mulheres do Município de Pacajá (ASMUP) Associação dos Índios Moradores de Altamira (AIMA)

Associação dos Moradores da Reserva Extrativista do Xingu (AMOMEX) Associação dos Moradores da Reserva Extrativista do Rio Iriri (AMORERI)

Associação dos Moradores da Reserva Extrativista do Riozinho do Anfrísio (AMORA) Associação dos Pescadores Artesanais do Porto de Moz (ASPAR)

Associação em Defesa do Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Transamazônica (ASDECIT)

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) Cadastro Ambiental Rural (CAR)

Câmara técnica (CT)

Centrais Elétricas Brasileiras S. A. (Eletrobrás)

Central Regional de Apoio à Aquicultura e Pesca (CAPESC)

Centros de Referência Especializados em Assistência Social (CREAS) Comitê gestor (CGDEX)

Common Pool Resources (CPR) Consórcio Belo Monte (CBM)

Conselho de Bairros e Entidades do Município de Altamira (CONBEMAT) Cooperativa Agroindustrial da Transamazônica (COOPATRANS)

Cooperativa dos Pescadores e Beneficiadores de Pescado de Altamira Xingu (COOPEBAX)

Coordenação geral (CG)

Educação de Jovens e Adultos (EJA)

Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Pará (EMATER-PA) Empresa de Tecnologia da Informação e Comunicação do Pará (PRODEPA)

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Estação Ecológica (ESEC)

Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA) Floresta Estadual (FES)

Fundação Getúlio Vargas (FGV) Fundação Nacional do Índio (FUNAI)

Fundação Viver Produzir e Preservar (FVPP) Fundo Constitucional do Centro Oeste (FCO) Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) Fundo Constitucional do Norte (FNO)

Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) Grupo de trabalho interministerial (GTI)

Institutional Analysis and Development (IAD)

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) Instituto de Desenvolvimento Florestal e da Biodiversidade do Estado do Pará (IDEFLOR-BIO)

Instituto de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (INDESAM) Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM)

Instituto Socioambiental (ISA) Licença Ambiental Prévia (LP) Licença Ambiental de Instalação (LI) Licenciamento Ambiental Rural (LAR)

Matriz de Aderência dos Projetos ao Planejamento Estratégico do PDRSX (MAPPE PDRSX)

Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA) Movimento Democrático Brasileiro (MDB)

Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB)

Movimento de Mulheres Trabalhadoras de Altamira Campo e Cidade (MMTACC) Movimento Xingu Vivo Para Sempre (MXVPS)

Norte Energia S. A. (NESA)

Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará (NAEA-UFPA) Organização Indígena dos Kayapós (OIB)

Organizações Não Governamentais (ONGs) Partido dos Trabalhadores (PT)

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Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX)

Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de Influência da Rodovia BR-163 no trecho Cuiabá/MT - Santarém/PA (Plano BR-163 Sustentável)

Parque Nacional (PARNA)

Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) Polo Industrial de Manaus (PIM)

Produto Interno Bruto (PIB)

Programa de Regularização Ambiental (PRA) Programa Municípios Verdes (PMV)

Programa para a Integração Nacional (PIN) Projeto Básico Ambiental (PBA)

Reassentamentos Urbanos Coletivos (RUCs) Reservas Extrativistas (RESEXs)

Secretaria de Ciência, Tecnologia e Educação Técnica e Tecnológica do Pará (SECTET)

Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia do Pará (SEDEME) Secretaria de Estado de Desenvolvimento Agropecuário e da Pesca do Pará (SEDAP) Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará (SEMAS)

Secretaria de Estado da Saúde do Pará (SESPA) Selo de Inspeção Municipal (SIM)

Social-Ecological Systems (SES)

Sindicato das Empresas do Comércio Atacadista e Varejista (SINDECOM)

Sindicato dos Empregados no Comércio Hoteleiro e Similares de Altamira (SINHOAL) Sindicato dos Produtores Rurais de Brasil Novo (SINBRASIL)

Sindicato dos Profissionais de Enfermagem, Técnicos, Duchistas, Massagistas e Empregados em Hospitais e Casas de Saúde do Estado do Pará (SINTHOSP)

Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (STTR) Sindicato dos Trabalhadores na Indústria Madeireira (SINTICMA)

Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias da Construção Pesada do Pará (SINTRAPAV)

Sindicato Rural de Altamira (SIRALTA) Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) Sistema Interligado Nacional (SIN)

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Sistema Único de Assistência Social (SUAS) Sistema Único de Saúde (SUS)

Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) Telecomunicações Brasileiras S/A (Telebrás)

Terra Indígena (TI)

Unidades de Conservação (UCs)

Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) Universidade Estadual do Pará (UEPA)

Universidade Federal do Pará (UFPA) Usina Hidrelétrica Belo Monte (UHEBM)

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SUMÁRIO

Introdução da tese ... 21

Procedimentos metodológicos e organização da tese ... 32

Capítulo 1: Oito anos de funcionamento do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) ... 39

Introdução do capítulo 1 ... 39

Procedimentos metodológicos do capítulo 1 ... 48

Estrutura do capítulo 1 ... 50

1. Arranjo institucional e governança ... 50

1.1 Arranjo institucional do PDRSX ... 50

1.1.1 Câmaras técnicas (CTs) ... 50

1.1.2 Comitê gestor (CGDEX) ... 52

1.1.3 Coordenação geral (CG) ... 55

1.1.4 Secretaria executiva ... 56

1.2 Modelo de governança do PDRSX ... 56

1.2.1 Seleção de projetos ... 56

1.2.2 Planejamento, monitoramento, avaliação e auditoria de projetos ... 59

2. Resultados do PDRSX ... 63

2.1 Análise dos projetos aprovados ... 63

2.1.1 Quantidade de projetos aprovados ... 63

2.1.2 Valores aprovados ... 64

2.1.3 Status dos projetos ... 66

2.2 Análise dos projetos paralisados ... 67

2.2.1 Ano de 2017 ... 68

2.2.2 Ano de 2018 ... 71

2.2.3 Medidas de correção e/ou penalização dos projetos paralisados ... 72

2.3 Perfil de cada órgão do PDRSX ... 74

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2.3.2 Perfil do comitê gestor (CGDEX) ... 85

2.3.3 Perfil da coordenação geral (CG) ... 86

2.3.4 Perfil da secretaria executiva ... 86

3. Recursos, representatividade e participação social não garantem bom desempenho social do PDRSX ... 87

3.1 Estrutura organizacional ... 87

3.1.1 Arranjo institucional inovador e representativo ... 87

3.1.2 Desequilíbrios de poder ... 88

3.2 Sistema de governança ... 92

3.2.1 Sistema democrático com regras consolidadas ... 92

3.2.2 Fragilidade do planejamento estratégico e falta de clareza na divisão de responsabilidades entre o PDRSX e as políticas públicas oficiais ... 95

Considerações finais do capítulo 1 ... 98

Capítulo 2: Desafios de planejamento estratégico dentro do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) ... 102

1. O Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) como solução para todos os desafios de desenvolvimento da região ... 114

2. Matriz de Aderência dos Projetos ao Planejamento Estratégico do PDRSX (MAPPE PDRSX) ... 119

2.1 MAPPE PDRSX - CT01 - Ordenamento territorial, regularização fundiária e gestão ambiental. ... 119

2.2 MAPPE PDRSX - CT02 - Infraestrutura para o desenvolvimento ... 120

2.3 MAPPE PDRSX - CT03 - Fomento às atividades produtivas sustentáveis ... 122

2.4 MAPPE PDRSX - CT04 - Inclusão social e cidadania ... 124

2.5 MAPPE PDRSX - CT05 - Monitoramento das condicionantes socioambientais da usina hidrelétrica Belo Monte... 125

(20)

2.6 MAPPE PDRSX - CT06 - Povos indígenas e comunidades tradicionais ... 126

2.7 MAPPE PDRSX - CT07 - Saúde ... 127

2.8 MAPPE PDRSX - CT08 - Educação ... 129

3. Percepção dos agentes sociais regionais sobre os instrumentos de planejamento estratégico do PDRSX ... 131

Capítulo 3: Desenvolvimento regional sustentável enquanto um processo social em disputa ... 139

1. Disputas relacionadas aos impactos da usina hidrelétrica Belo Monte sobre o desenvolvimento regional ... 151

1.1 Situações ação que caracterizam cada etapa do conflito ... 152

2. Arena do desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira... 159

3. Principais clivagens sociais e processos de cooperação ... 167

Conclusões da tese ... 174

Bibliografia ... 186

Anexos ... 194

ANEXO I – Estrutura de funcionamento do PDRSX... 194

ANEXO II - Processo de criação das câmaras técnicas (CTs) do PDRSX ... 195

ANEXO III - Seleção de projetos ... 196

ANEXO IV - Monitoramento, avaliação e auditoria de projetos ... 206

ANEXO V - Resultados do PDRSX (gráficos e tabelas) ... 209

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Introdução da tese

A tese analisa a relação entre arenas e arranjos institucionais e o desenvolvimento de regiões impactadas por megaprojetos1 de infraestrutura na Amazônia, mais especificamente, por grandes usinas hidrelétricas.

A política energética brasileira de expansão do fornecimento de energia hidrelétrica por meio da construção de usinas de grande porte nos rios amazônicos coloca desafios à sociedade brasileira que precisam ser melhor entendidos e enfrentados. Em particular, faz-se necessário o estabelecimento de mecanismos que fomentem a resiliência (FOLKE et al., 2010, p. 1; LEBEL et al., 2006) dos territórios que recebem um empreendimento desse tipo. Conforme salienta Moran (2016a), porém, o Brasil se caracteriza pelo despreparo das agências governamentais nos três níveis – municipal, estadual e federal – para lidar com os impactos socioambientais previsíveis e inevitáveis derivados da construção de uma usina hidrelétrica de grande porte (MORAN, 2016a, p. 213).

Veja-se o exemplo da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM), construída no estado do Pará. A UHEBM se caracteriza pelos superlativos: por exemplo, em termos territoriais, suas áreas de influência direta e indireta sobre o meio socioeconômico correspondem a 21% do território paraense (ELETROBRÁS, 2009) 2. Partindo da noção de risco (FERREIRA, Leila da Costa et al., 2006), uma literatura emergente mostra como mudanças estruturais, socioeconômicas e ambientais, geradas pela construção da UHEBM nesse território, têm potencial de atingir todos os habitantes da região (ANSAR et al., 2014; LATRUBESSE et al., 2017; SOITO; FREITAS, 2011).

Essas mudanças podem ser sintetizadas em três grandes eixos: i) deslocamentos compulsórios de famílias que habitavam territórios que foram impactados diretamente pelas construções da UHEBM e dos Reassentamentos Urbanos Coletivos3 (RUCs); ii) aumento da população local4 e da demanda por serviços públicos

1

De acordo com a definição de Flyvbjerg et al. (2003) megaprojetos são projetos de infraestrutura multibilionários (FLYVBJERG et al., 2003).

2_{Essa é a área de influencia indireta para o meio sócio econômico descrita no Relatório de Impacto} Ambiental (RIMA) da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM) (ELETROBRÁS, 2009).

3_{Mais de dez mil imóveis da região, urbanos e rurais, foram afetados (NORTE ENERGIA S. A., 2015).} 4

Dados da Norte Energia S. A. estimaram que a população de Altamira chegou a 140.000 (cento e quarenta mil) habitantes em meados de 2015, com a obra tendo atingido o número máximo de 37.000 (trinta e sete mil) trabalhadores em agosto de 2014 (ISA, 2015, p. 38). Isso representa um aumento de aproximadamente 40% (quarenta por cento) da população de Altamira entre 2010, quando a cidade tinha 99.075 (noventa e nove mil e setenta e cinco) habitantes (IBGE, 2010), e 2015.

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na região (educação, saúde, transporte, segurança5); e iii) piora da qualidade da água e alterações no fluxo do rio Xingu – impactos ambientais que afetam diretamente o modo de vida das populações indígenas e ribeirinhas da região6.

A tese partiu, assim, das seguintes perguntas gerais: quais são as estratégias empregadas pelos agentes sociais regionais para mitigar e compensar os riscos derivados da construção da UHEBM? De que maneira tais estratégias influenciam a execução de projetos específicos no âmbito das iniciativas de desenvolvimento sustentável existentes na região? Mais especificamente, esta tese analisou a atuação desses agentes sociais no âmbito do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) – conselho de desenvolvimento formado por representantes de diferentes setores da sociedade regional para deliberar sobre o investimento de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais), ao longo de vinte anos, em projetos de desenvolvimento no território impactado pela UHEBM (ANEEL, 2009, BRASIL, 2010).

O território da região de abrangência do PDRSX é composto por doze municípios, todos no estado do Pará: Altamira, Anapú, Brasil Novo, Gurupá Medicilândia, Pacajá, Placas, Porto de Moz, São Félix do Xingu, Senador José Porfírio, Uruará e Vitória do Xingu. A população total desses municípios era de 452.172 (quatrocentos e cinquenta e dois mil cento e setenta e dois) habitantes, em 2010 (IBGE, 2010). Em 2019, estima-se que essa população aumentou para 543.115 (quinhentos e quarenta e três mil cento e quinze) habitantes7. Em 2010 a população do território representava 6% da população do Pará (IBGE, 2010). A área total desse território é de 343.575 quilômetros quadrados, o que representa 28% do território paraense (IBGE, 2010) e 4% do território do Brasil.

A escolha do PDRSX como objeto de pesquisa se deveu ao caráter inovador da iniciativa assim como à complexidade do arranjo institucional. Se por um lado o PDRSX representa um avanço no que se refere à participação dos cidadãos na determinação dos rumos da política energética brasileira, por outro lado falta clareza sobre os resultados alcançados por essa arena. Em consequência, pesquisadores e

5_{A violência em Altamira aumentou muito com a chegada dos migrantes e com os deslocamentos} compulsórios (OLIVEIRA, 2013). A cidade foi considerada a cidade mais violenta do Brasil em 2015 (IPEA, 2017).

6_{Para mais informações sobre o impacto da UHEBM sobre as populações ribeirinhas ver De Francesco e} Carneiro (2015) e Magalhães et al. (2016).

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formuladores de política precisam de elementos mais concretos para realizar uma análise do funcionamento de instituições como o PDRSX.

Vale aqui esclarecer que para efeito didático de introdução aos temas, conceitos e métodos de análise que serão empregados na tese, o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) está sendo apresentado nesta introdução com uma única arena. O conceito de arena será esmiuçado no capítulo 3 da tese, em que o PDRSX será analisado como representante de diferentes níveis da arena ambiental mais ampla de políticas de desenvolvimento regional ao redor de projetos de construção de grandes obras de infraestrutura na Amazônia, principalmente usinas hidrelétricas de grande porte, como a usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM).

Duas perguntas específicas, assim, emergiram: (i) de que maneira as características do arranjo institucional e do modelo de governança do PDRSX influenciam as decisões tomadas nessa arena? ; e (ii) qual o papel dos conflitos entre os grupos sociais da região para a adoção de projetos específicos?

O objetivo geral da presente tese foi analisar a relação entre o arranjo institucional e o modelo de governança do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) e as principais decisões tomadas nessa arena. Para tanto, levou-se a cabo as seguintes atividades específicas: i) foram usados dados dos projetos do PDRSX para analisar, por meio de tabelas e gráficos, as características desses projetos e relacionar essa informação com a análise do arranjo institucional e do modelo de governança do PDRSX, em termos de composição e regimento interno dos seus órgãos e de alterações nos processos de seleção, monitoramento, auditoria e avaliação de projetos; ii) cruzou-se dados dos projetos aprovados pelo PDRSX e dos planejamentos estratégicos elaborados desde a sua criação para analisar, por meio de tabelas e gráficos, a aderência dos projetos ao planejamento estratégico do PDRSX; iii) por meio de entrevistas semiestruturadas captou-se e analisaram-se as percepções de agentes sociais regionais sobre o funcionamento do PDRSX, os seus instrumentos de planejamento e as estratégias de ação dos agentes sociais regionais dentro dessa arena; iv) analisaram-se por meio de procedimentos de análise situacional as ações de agentes sociais regionais e as relações entre eles durante situações-chave para a compreensão dos processos de tomada de decisão dentro do PDRSX.

Existem estudos de diferentes áreas de pesquisa que analisam o impacto negativo que megaprojetos de infraestrutura causam no território amazônico. Em geral, esses estudos abordam a ineficácia dos processos de licenciamento ambiental dessas

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grandes obras e evidenciam o cumprimento inadequado das condicionantes socioambientais impostas aos seus empreendedores (BERMANN, 2012; FEARNSIDE, 2006; VAINER, 2007). Ou seja, sabe-se que existem falhas acontecendo nos processos de licenciamento ambiental de megaprojetos no Brasil e as pesquisas acadêmicas ajudam a consolidar um campo crítico a esse modelo de desenvolvimento da Amazônia, que ainda depende da construção dessas grandes obras.

Porém, sabe-se também que a agenda de construção de grandes usinas hidrelétricas (UHEs) na Amazônia continua forte dentro do governo federal, no início da década de 2020. Por exemplo, até 2030, o polo gerador do rio Tapajós, no estado do Pará, representará a nova área de expansão do fornecimento de energia hidrelétrica do Sistema Interligado Nacional (SIN) (EPE, 2007). Também se sabe que governo federal e empreendedores privados são os agentes sociais com maior poder de decisão nesses contextos (RAMOS; ALVES, 2018). Mesmo assim, poucos estudos da área das ciências sociais optam por trabalhar com a realidade de construção eminente de mais megaprojetos na Amazônia e de mais processos de desestruturação dos territórios ao seu redor.

Existe enorme mérito em criticar a política energética brasileira de construção de grandes usinas hidrelétricas na Amazônia e propor alternativas a ela, por outro lado, também vale explorar cientificamente uma perspectiva alternativa, de análise de situações e instituições novas nesses contextos, com foco nos avanços e desafios que elas representam. Essa perspectiva busca gerar conhecimento sobre as possibilidades do Brasil se preparar melhor para futuras construções de grandes obras de infraestrutura e conseguir, assim, promover modelos mais sustentáveis de desenvolvimento nos territórios afetados por essas obras.

A tese explorou essa perspectiva por meio da análise da relação entre o arranjo institucional e o modelo de governança do PDRSX e as principais decisões tomadas nessa arena. Essa é uma tarefa complexa e, por isso, o presente trabalho se apoiou na interdisciplinaridade para executá-la. Entende-se que ciências sociais, ecologia e economia possuem conceitos fundamentais para a realização da tese e que esses conceitos devem ser usados de forma complementar para dar conta da sua complexidade.

Duas lentes analíticas principais nortearam os esforços da tese: (i) teoria dos sistemas sócio ecológicos, especificamente os aspectos ligados à análise de arranjos institucionais e à governança ambiental de múltiplos níveis (BRONDÍZIO; OSTROM;

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YOUNG, 2009; OSTROM, 1990, 2011); e (ii) teorias sobre conflitos e arenas ambientais (FERREIRA, Lucia da Costa et al., 2017; HANNIGAN, 2009; OSTROM, 1990, 2011; RENN, 1992).

Entende-se que as duas lentes analíticas mencionadas acima se complementam, fornecendo insumos essenciais para a análise da relação entre o arranjo institucional e o modelo de governança do PDRSX e as principais decisões tomadas nessa arena.

A hipótese da tese é que a mera criação de um comitê como o PDRSX e a disponibilização de recursos financeiros para a execução de projetos de desenvolvimento não é suficiente para a materialização de quaisquer objetivos estratégicos.

Historicamente, o desenvolvimento de megaprojetos na Amazônia têm se caracterizado por conflitos (ALONSO; COSTA, 2002; FAINGUELERNT, 2016; FERREIRA, Lucia da Costa et al., 2017; FLEURY; ALMEIDA, 2013; FUCHS, 2016; RAMOS; ALVES, 2018; SOUZA; JACOBI, 2010) sociais e ambientais. No presente trabalho, conflito é entendido como um fenômeno de sociabilidade positivo, uma forma de interação social que possibilita mudanças nas instituições e organizações sociais e nos grupos de interesse, por meio da dinâmica de produção e reprodução de novas e velhas clivagens sociais (FERREIRA, Lucia da Costa et al., 2017; SIMMEL, 1983; VAYRYNEN, 1991).

Sob esse olhar, o PDRSX pode ser visto como reflexo positivo do histórico conflituoso de interação entre os agentes sociais regionais envolvidos com o projeto de construção da UHEBM. A resistência histórica à UHEBM por parte de movimentos sociais, ambientalistas, povos indígenas, setores da academia e do Ministério Público Federal (MPF) forçou o governo federal do Brasil a criar um arranjo institucional novo em contextos de grandes obras de infraestrutura. O resultado é inédito: inexistem conselhos de desenvolvimento regional com estrutura e funcionamento semelhantes ao PDRSX em outros territórios brasileiros impactados por obras de grande porte como a UHEBM.

O PDRSX tornou-se uma das principais arenas (FERREIRA, Lucia da Costa et al., 2017; HANNIGAN, 2009; OSTROM, 1990, 2011; RENN, 1992) de disputa política no contexto do conflito ao redor da construção da UHEBM. Instituições representativas de diferentes níveis de organização social e política do território

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possuem cadeiras no PDRSX e participam de suas atividades com regularidade, com o objetivo de influenciar as decisões tomadas nessa arena.

O PDRSX também pode ser entendido como um arranjo institucional (OSTROM, 1990, 2011) novo dentro da politica energética brasileira e da política nacional de desenvolvimento regional – principalmente devido ao alto volume de recursos financeiros disponíveis para investimento em projetos de desenvolvimento.

Por último, o PDRSX pode ser visto como um avanço no sentido de se promover um tipo de governança ambiental regional de múltiplos níveis (BRONDÍZIO; OSTROM; YOUNG, 2009; LEBEL et al., 2006) com maior capacidade de responder aos impactos socioambientais de grandes projetos ou megaprojetos de infraestrutura (ANSAR et al., 2014; FEITAL, 2014, 2016; FLYVBJERG et al., 2003, TEIXEIRA et al., 2017; VIGLIO et al., 2017).

Na tese, a noção de arena é híbrida. Por um lado, ela funciona como uma metáfora para descrever a localização simbólica de ações políticas que influenciam as decisões coletivas (HANNIGAN, 2006; RENN, 1992). Por outro lado, o conceito se refere a situações de ação (OSTROM, 1990, 2011) concretas que envolvem agentes sociais específicos e podem ser observadas empiricamente em processos decisórios sobre os múltiplos usos dos recursos naturais e sobre a formulação e execução de políticas públicas.

Assim, a arena do PDRSX deve ser entendida tanto como um conjunto de órgãos e procedimentos de seleção, monitoramento, auditoria e avaliação de projetos de desenvolvimento, quanto como ações e relações dos agentes sociais regionais, dentro e fora dos ambientes oficiais do PDRSX, que determinam os processos de tomada de decisão.

Outras correntes teóricas relevantes para a tese são a teoria do risco e as diferentes abordagens sobre desenvolvimento regional.

Autores como Beck (1998; 2005) e Giddens (1991; 2000) constroem suas teorias sob a perspectiva de que a partir da segunda metade do século XX o desenvolvimento econômico e tecnológico experimentado pelos países industrializados desde a Revolução Industrial passou a gerar riscos para seus próprios desenvolvimentos; riscos de intensidade e abrangência incertas e jamais experimentados em épocas anteriores da história. Para Beck (1998; 2005) e Giddens (1991; 2000), determinados riscos atuais não são mais localizados, eles são globais e têm potencial de impactar todas as formas de vida do planeta e todas as classes sociais, mesmo que de maneira

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diferenciada, atingindo com mais intensidade as populações mais pobres, sem condições financeiras de comprar segurança e liberdade de risco.

Os riscos gerados pela construção e entrada em operação da UHEBM são exemplos desse tipo de risco e são assim analisados pela tese. Essas análises servem para demonstrar a complexidade envolvida nos processos de seleção de projetos de desenvolvimento para serem financiados pelo PDRSX, uma vez que são muitos riscos com os quais a população regional precisa conviver, o que torna difícil a priorização de alguns deles para serem enfrentado no curto prazo, pelos projetos selecionados.

A literatura sobre desenvolvimento regional é bastante heterogênea. A noção de que as características do espaço físico e da população de uma região influenciam o seu modelo de desenvolvimento é debatida dentro de diferentes campos do conhecimento como a geografia, a economia, a antropologia, a demografia e a sociologia. No que tange ao estudo do desenvolvimento da região amazônica essa literatura vem se consolidando nessas diferentes áreas do conhecimento desde as décadas de 1960 e 1970.

A geografia política entende a região amazônica como ambiente natural especial, cujo papel no desenvolvimento do Brasil ainda não foi plenamente exercido. Para Kohlhepp (2002) a adoção da “visão geopolítica tradicional da Amazônia como vasto espaço vazio e uma reserva de recursos naturais” (KOHLHEPP, 2002, p. 52) foi um dos erros fundamentais do planejamento regional brasileiro. Autores dessa linha de pesquisa explicitam os conflitos de interesse existentes no processo de planejamento regional na Amazônia e afirmam que até hoje o “vetor tecno-industrial” é preponderante sobre o “vetor tecno-ecológico” nesse processo (BECKER, 2010, p. 21); situação que contribui para a insustentabilidade do desenvolvimento da região.

Para reverter essa lógica o planejamento do desenvolvimento da Amazônia deveria ser guiado por uma nova racionalidade que unisse eficiência econômica com efetividade ecológica (KOHLHEPP, 2002, p. 53). Nesse sentido, novas territorialidades (BECKER, 2010) na Amazônia estariam emergindo a partir de experiências embrionárias de produção sustentável como nos casos das Reservas Extrativistas (RESEXs) e dos sistemas de manejo florestal sustentável. Essas novas territorialidades deveriam ser vistas como elemento a ser fortalecido dentro da politica nacional de desenvolvimento regional (BECKER, 2010).

A economia política, orientada pela obra de Celso Furtado, realiza suas análises com foco nas estruturas de dominação engendradas pelo sistema capitalista

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globalizado no processo de desenvolvimento da região amazônica. Em relação ás políticas nacionais desenhadas especificamente para a Amazônia, como a criação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), em 1966, e a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), em 1967, por exemplo, autores dessa área de pesquisa como Cano (2013) e Brandão (2007) entendem que elas tiveram efeito positivo principalmente nas décadas de 1960 e 1970, acompanhando a trajetória de crescimento econômico do país e integrando a região amazônica aos centros da economia nacional e também ao mercado internacional. Em seguida, entretanto, veio uma época de estagnação econômica e de incorporação dos preceitos do neoliberalismo na politica econômica nacional durante os anos 1980 que culminou no enfraquecimento do papel do Estado como condutor de politicas de desenvolvimento e no completo esvaziamento das politicas regionais, fato comprovado pelo sucateamento dos órgãos públicos criados para promovê-las (BRANDÃO, 2007; CANO, 2013).

A situação pouco se alterou nas décadas seguintes. Embora tenha havido crescimento da economia brasileira e os governos federais tenham lançado alguns programas de desenvolvimento regional em nenhum momento esses programas foram plenamente executados. Desde os anos 2000 pode-se dizer que os maiores esforços do governo federal no sentido de promover a integração e o desenvolvimento de regiões que estão localizadas fora dos centros urbanos e econômicos do país passam por projetos de construção de grandes obras de infraestrutura, como a transposição do Rio São Francisco e a construção da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM), por exemplo. Como alternativa de financiamento para as políticas regionais estados e municípios brasileiros estão constantemente se lançando em uma guerra fiscal (CANO, 2013) ou luta dos lugares (BRANDÃO, 2007) na tentativa de atrair investimentos públicos e privados para sua região. Cano (2013) chama esse processo de desconcentração espúria da economia nacional, que promove uma integração atípica e truncada da região amazônica com o restante da nação (CANO, 2013).

Estudos sobre desenvolvimento na Amazônia dentro da antropologia, sociologia e demografia são diversificados e baseiam-se em diferentes correntes teóricas das ciências sociais, mas, em geral, enfocam os conflituosos processos de migração, assentamento e reassentamento de populações na região, traçando análises sobre o perfil dessas pessoas e as implicações do atual modelo de desenvolvimento da Amazônia sobre os seus modos de vida, suas oportunidades de participação política e sobre o ambiente natural da região (CARNEIRO; DE FRANCESCO, 2015; FLEURY;

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ALMEIDA, 2013; KLEIN, 2015; MAGALHÃES et al., 2016; MORAN, 2016a; MORAN, 2004; RANDELL, 2016).

Klein (2015) discute as grandes obras de infraestrutura como a UHEBM dentro de uma concepção teórica mais geral, argumentando que elas são o símbolo de uma nova configuração do Estado brasileiro, que surge nos anos 1990 e se consolida nas administrações do Partido dos Trabalhadores (PT) a partir de 2003, que pode ser chamada de democratic developmental state, uma confluência das ideologias desenvolvimentista, neoliberal e de bem estar social em um Estado que busca crescimento econômico por meio de desenvolvimento de infraestrutura, ao mesmo tempo em que busca fazer isso de forma participativa, sustentável e responsável, incorporando os cidadãos nos processos governamentais de tomada de decisão (KLEIN, 2015).

Por último, existem pesquisadores ligados diretamente à área interdisciplinar conhecida como estudos e políticas regionais ou ciência regional. Em comum esses autores possuem o interesse pela análise do desenvolvimento regional sob a ótica da política pública. Essas análises buscam relacionar as políticas públicas com os contextos politico, econômico e social do país dos últimos sessenta anos e tecer considerações sobre como esses contextos favorecem ou prejudicam a efetividade das políticas públicas de desenvolvimento regional (ARAUJO, 1999; BARBOSA, 2012; DA COSTA, 2017; MACEDO; PORTO, 2018; NETO et al., 2017). Muita ênfase vem sendo dada nesses estudos à análise dos erros e acertos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) (BRASIL, 2007), política interministerial criada durante o primeiro mandato do presidente Lula, em 2007, e conduzida pelo Ministério da Integração Nacional.

A discussão sobre os avanços e desafios da PNDR é complexa e não cabe aqui a apresentação de todos os seus elementos. A seguir serão abordados aspectos da PNDR que foram determinantes para a criação do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX).

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) começou a ser moldada no início do século XXI, sob influência das ideias de pesquisadores como, por exemplo, Araujo (1999) 8, que defendiam a retomada de políticas públicas de

8_{Tania Bacelar de Araujo fez parte do primeiro governo de Lula, assumindo a coordenadoria do grupo de} trabalho interministerial (GTI) encarregado de propor a recriação da SUDENE e SUDAM entre os anos de 2003 e 2004.

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desenvolvimento regional, lideradas pelo estado brasileiro, para tentar reduzir os efeitos perversos da integração de algumas regiões brasileiras ao mercado nacional e à economia global como, por exemplo, o aprofundamento das históricas e profundas desigualdades entre macro regiões e entre territórios específicos dentro de uma mesma macro região (ARAUJO, 1999).

Para lidar com as diferenças intra-regionais a PNDR definiu mesorregiões diferenciadas e, dentro delas, definiu tipos de sub-regiões (alta renda, dinâmica, estagnada e baixa renda) com base no cruzamento de informações sobre o PIB per capta e renda média mensal per capita de determinados territórios. Por meio desse processo de diagnóstico identificou-se a mesorregião do Xingu e a sub-região da área de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) como um eixo estratégico de desenvolvimento regional na macrorregião norte do Brasil.

Outro aspecto central da PNDR é a importância concedida por essa política pública ao processo de articulação entre união, estados e municípios ao redor de “planos estratégicos compartilhados” (NETO et al., 2017, p.59). Essa articulação deveria funcionar principalmente para viabilizar recursos financeiros para a execução de políticas públicas de desenvolvimento local e regional, uma vez que os fundos constitucionais para o desenvolvimento regional – Fundo Constitucional do Centro Oeste (FCO), Fundo Constitucional do Norte (FNO) e Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) –, que deveriam financiar essas atividades, sofrem desde suas origens com a falta de recursos financeiros9.

Assim, o PDRSX pode ser visto como uma estratégia bem sucedida de articulação intergovernamental que resultou em um novo arranjo institucional que superou essa condição de falta de recursos financeiros evidenciada nos demais planos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).

A independência financeira do PDRSX em relação às demais fontes governamentais de recursos foi garantida por uma inovação no leilão de concessão da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM), que obrigou o empreendedor vencedor a destinar recursos para a criação do PDRSX. Isso foi muito importante para que o

9_{Em relação à região amazônica Costa (2017) estudou os mecanismos de financiamento de ações de} desenvolvimento para a região, em 2014, – FNO, incentivos fiscais, Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), convênios públicos, investimentos de estados e investimentos de municípios – e percebeu que o BNDES é responsável por mais de 50% do financiamento desse tipo de ação na região. De acordo com os resultados obtidos o autor identificou um papel bem claro do BNDES: “financiar os grandes projetos de infraestrutura” na região Amazônica (DA COSTA, 2017, p. 112).

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PDRSX tivesse condições de criar processos de governança autônomos em relação aos órgãos governamentais, o que permitiu que seus membros tivessem liberdade de escolher o destino dos investimentos.

Enfim, diante dessa diversidade de olhares para o mesmo tema a presente tese procurou operacionalizar um conceito próprio de desenvolvimento regional, sintetizando as diferentes concepções acima mencionadas. Trata-se da interpretação de desenvolvimento regional como um processo multiescalar que envolve múltiplos agentes governamentais e da sociedade civil, situados nos níveis local, regional, nacional e internacional, em um processo de negociação permanente sobre o modelo de desenvolvimento a ser seguido e as ações prioritárias a serem executadas.

Por um lado esse processo de negociação é dominado pelos interesses dos mais poderosos agentes do capitalismo global como, por exemplo, a indústria da mineração e do alumínio. Esse domínio faz com que as macro decisões estratégicas sobre os rumos do desenvolvimento de diferentes regiões na Amazônia, como a bacia do Rio Xingu, por exemplo, continuem sendo tomadas no âmbito federal pelos agentes governamentais em parceria com grandes conglomerados empresariais transnacionais. Essas macro decisões estão alinhadas com uma visão de desenvolvimento da Amazônia que continua enxergando a região como fonte de recursos naturais para atender ao capitalismo global. Ou seja, não há razão para crer que, no curto prazo, o governo do Brasil vai deixar de promover um desenvolvimento na Amazônia focado na extração de minérios, na construção de grandes obras de infraestrutura e na expansão do agronegócio (pecuária e produção de grãos).

Por outro lado, o domínio estrutural exercido pelo capital internacional não é capaz de impedir a agencia de atores sociais regionais e locais como, por exemplo, movimentos sociais e ambientalistas, povos indígenas, ministério público federal e as prefeituras municipais. Diante de um contexto político e econômico em que existe pouco espaço para participação nas principais decisões relacionadas ao território esses agentes buscam inovar em suas estratégias de atuação para tentar garantir os direitos básicos da população local de acesso à educação, saúde, moradia, segurança e emprego. Dentre essas estratégias as mais utilizadas são as manifestações e protestos públicos, as greves, os processos judiciais instaurados contra órgãos do governo e empresas privadas e a criação de conselhos e consórcios em diferentes áreas do desenvolvimento regional como educação, saúde e meio ambiente.

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Em síntese, o desenvolvimento regional na Amazônia é influenciado simultaneamente pelas macro decisões tomadas no nível federal e pela atuação de agentes sociais locais e regionais em protestos, manifestações, greves, processos judiciais e novos fóruns deliberativos, como o PDRSX.

Procedimentos metodológicos e organização da tese

Para a obtenção e a análise de dados, esta tese utilizou uma abordagem multimétodo – baseada no uso de ferramentas pertencentes à racional quantitativa e qualitativa, como discutido por Bernard (2006). A tese se baseia na interpretação de Poteete et al. (2011) sobre a escolha metodológica de pesquisas científicas sobre ambiente e sociedade. Os autores defendem o uso de múltiplos métodos e disciplinas para solucionar “theoretical puzzles presented by complex and contingent interactions between social and ecological systems and at multiple scales” (POTEETE et al., 2011, p. 249). O objetivo do uso da abordagem multimétodo é permitir a triangulação das evidências e, assim, oferecer um retrato mais completo dos problemas analisados.

A complexidade inerente ao estudo do funcionamento do PDRSX sugere a utilização dos seguintes métodos de coleta e análise de dados: revisão bibliográfica, análise documental, entrevistas semiestruturadas e análise situacional.

A revisão bibliográfica baseou-se na produção científica de autores ligados às correntes teóricas mencionadas anteriormente (teoria dos sistemas sócio ecológicos, teorias das arenas e dos conflitos ambientais, teoria do risco e teorias sobre desenvolvimento regional). Essa literatura foi utilizada ao longo da tese para analisar os resultados obtidos por meio dos demais procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa.

A análise documental utilizou dados coletadas no site e via ofícios encaminhados à secretaria executiva do PDRSX. Os seguintes documentos institucionais do PDRSX foram categorizados e analisados: (i) Decreto Presidencial nº 7340 de 21 de outubro de 2010. Institui o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu - PDRSX, o seu comitê gestor (CGDEX) e dá outras providências; (ii) Regimento Interno do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX; (iii) Regimento Interno das câmaras técnicas (CTs) do PDRSX; (iv) editais de seleção de projetos do PDRSX de 2012 até 2017; (v) Relatório Gerencial Anual - referente ao período: 13 de junho de 2016 a 22 de setembro de 2017; (vi) Relatório Gerencial Trimestral - referente ao período: junho a outubro de 2016; (vii) Primeiro Relatório de Monitoramento de Projetos - referente ao período: junho a agosto de 2017; (viii)

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Relatórios Gerenciais dos meses de janeiro a junho de 2018; (ix) lista oficial de membros dos diferentes órgãos do PDRSX, com nome e contato; (x) listas dos membros das câmaras técnicas (CTs) e do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX de cada reunião desses órgãos realizada entre junho de 2016 e março de 2018; (xi) dados dos trezentos e sessenta e dois projetos aprovados pelo PDRSX, entre 2011 e 2018; (xii) documento oficial de lançamento do PDRSX, lançado em 2011; (xiii) Agenda de Desenvolvimento Territorial do Xingu (ADTX); e (xiv) Planejamento Estratégico das câmaras técnicas (CTs), elaborado em 2013.

A análise documental foi utilizada principalmente nos capítulos I e II da tese. A descrição detalhada da forma como os documentos foram analisados será apresentada em cada um desses capítulos. No terceiro capítulo apenas um documento foi analisado: a lista oficial de membros dos diferentes órgãos do PDRSX, com nome e contato, obtida por meio de ofício encaminhado à secretaria executiva do PDRSX.

Como preparação para as pesquisas de campo foi elaborado um questionário para a realização das entrevistas e um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido para ser assinado por todos os entrevistados. O projeto foi então submetido, apreciado e aprovado pelo Comitê de Ética da Unicamp e registrado na Plataforma Brasil.

Foram realizadas duas pesquisas de campo nas cidades de Altamira, Belém, Brasil Novo, Medicilândia e Porto de Moz, no estado do Pará. A primeira pesquisa de campo ocorreu entre 28 de março e 16 de maio de 2017. A segunda pesquisa de campo ocorreu entre 11 de julho e 24 de agosto de 2018.

Quarenta e quatro entrevistas semiestruturadas foram realizadas durante as duas pesquisas de campo (QUADRO 1)

Quadro 1 - Instituição e setor social dos agentes sociais entrevistados nas duas pesquisas de campo

INSTITUIÇÃO SETOR

Secretaria de Meio Ambiente e Turismo de Senador José Porfírio

Governo Municipal

Prefeitura de Brasil Novo Governo Municipal

Secretaria de Agricultura de Brasil Novo Governo Municipal

Programa Municípios Verdes (PMV) do Pará Governo Estadual

Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Pará Governo Estadual

Empresa de Tecnologia da Informação e Comunicação do Pará (PRODEPA)

Governo Estadual

Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Pará (EMATER-PA)

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Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia (SEDEME)

Governo Estadual

Coordenação Estadual de Saúde e Populações Tradicionais

Governo Estadual

Secretaria de Saúde Pública do Estado do Pará Governo Estadual

Secretaria de Ciência, Tecnologia e Educação Técnica e Tecnológica do Estado do Pará

Governo Estadual

Ministério da Integração Governo Federal

Ministério do Planejamento Governo Federal

Ministério da Integração Governo Federal

Ministério da Saúde Governo Federal

Secretaria do Governo da Presidência da República Governo Federal

Norte Energia S. A. (NESA) Norte Energia

Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM) Organização Não Governamental

Instituto Socioambiental (ISA) Organização Não Governamental

Fundação Viver Produzir e Preservar (FVPP) / Movimento de Mulheres Trabalhadoras de Altamira

Organização Não Governamental

Casa de Educação Popular Organização Não Governamental

Associação em Defesa do Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Transamazônica (ASDECIT)

Instituto Rede Terra Organização Não Governamental

Associação dos Moradores da Resex do Riozinho do Anfrísio (AMORA), Associação dos Moradores da Resex do Rio Iriri (AMORERI) e Associação dos Moradores da Resex do Xingu (AMOMEX)

Associação dos Pescadores Artesanais do Porto de Moz (ASPAR)

Movimento de Mulheres Trabalhadoras de Altamira Campo e Cidade (MMTACC)

Fundação Viver Produzir e Preservar (FVPP) Organização Não Governamental

Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Uruará (STTR Uruará)

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Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Medicilândia (STTR Medicilândia)

Sindicato de trabalhadores

Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras de Brasil Novo (STTR Brasil Novo)

Sindicato de trabalhadores

Sindicato Rural de Altamira (SIRALTA) Sindicato patronal

Sindicato das Empresas do Comércio Atacadista e Varejista (SINDECOM)

Sindicato patronal

Universidade Estadual do Pará (UEPA) Universidade Estadual

Universidade Federal do Pará (UFPA) Universidade Federal

Cooperativa Agroindustrial da Transamazônica

(COOPATRANS)

Cooperativa

Instituto Avaliação Consultoria

Norte Rios Consultoria

UnYLeYa Brasil Consultoria

Fonte: elaborado pelo autor com dados da pesquisa

Buscou-se entrevistar um conjunto de pessoas que representasse o universo de agentes político-institucionais envolvidos com o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX). A seleção dos entrevistados foi orientada pelos seguintes objetivos: (i) entrevistar membros e não membros do PDRSX; (ii) entrevistar mais de um membro - de preferência de setores sociais diferentes - de cada órgão do PDRSX (comitê gestor (CGDEX), câmaras técnicas (CTs) e coordenação geral (CG)); e (iii) entrevistar pelo menos um representante de cada setor da sociedade regional (governos municipal, estadual e federal, sindicatos de trabalhador e patronal, organizações não governamentais (ONGs), consultorias privadas, concessionária Norte Energia S. A. (NESA) e universidade).

O processo de identificação de agentes sociais para serem entrevistados foi orientado por uma combinação de procedimentos metodológicos que serão apresentados no capítulo 3 da tese.

Além das entrevistas, foram analisadas diferentes situações sociais presenciadas durante as pesquisas de campo no município de Altamira e Brasil Novo, em espaços oficiais de tomada de decisão dentro do PDRSX – assembleias gerais do comitê gestor (CGDEX) e reuniões ordinárias das câmaras técnicas (CTs). Também foram analisadas algumas situações presenciadas em espaços que não estão ligados aos órgãos oficiais do PDRSX, mas que repercutem nas decisões tomadas dentro deste conselho de desenvolvimento. No total foram analisadas nove situações.

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O processo de identificação de situações sociais relevantes para serem observadas e analisadas foi orientado por uma combinação de procedimentos metodológicos que serão apresentados detalhadamente no capítulo 3.

Por meio de procedimentos de análise situacional (GLUCKMAN, 1987; VAN VELSEN, 1987) os registros feitos no caderno de campo, de todas as situações sociais presenciadas, foram revisados e analisados para buscar compreender como as ações e comportamentos dos agentes sociais e as relações entre eles no contexto das situações estudadas influenciam as decisões tomadas sobre os processos de seleção, monitoramento, auditoria e avaliação de projetos do PDRSX.

Valendo-se dos métodos e conceitos teóricos da análise situacional de Gluckman (1987) e Van Velsen (1987), a sistematização e análise das situações sociais permitiram a identificação das principais clivagens sociais e disputas políticas no âmbito do PDRSX e a análise do posicionamento dos grupos sociais que atuam nessa arena ambiental, em relação a essas clivagens e disputas.

A tese foi estruturada em três capítulos, além desta introdução e das considerações finais. Os três capítulos estão sendo apresentados em formato de artigo científico.

No primeiro capítulo são discutidos os resultados alcançados pelo PDRSX nos seus primeiros oito anos de funcionamento, de 2011 a 2018. Em primeiro lugar é feita uma apresentação dos aspectos mais relevantes do arranjo institucional e do modelo de governança do PDRSX. Em seguida, como parte central do capítulo, são realizadas análises que relacionam as principais características dos projetos aprovados (ano de aprovação, proponente, natureza da instituição proponente, valor, câmara técnica (CT) e status dos projetos) com o arranjo institucional e o modelo de governança do PDRSX, em termos de composição e regimento interno dos seus órgãos e alterações nos processos de seleção, monitoramento, auditoria e avaliação de projetos.

No segundo capítulo a tese analisou o grau de aderência dos projetos do PDRSX aos eixos prioritários de ação definidos no processo da sua criação e pelos seus instrumentos de planejamento estratégico. A tese buscou analisar em que medida o processo de seleção de projetos está sendo orientado pelas diretrizes estabelecidas nesses instrumentos de planejamento.

Essa análise foi feita, primeiramente, a partir da leitura do documento oficial de lançamento do PDRSX, produzido por um grupo de trabalho interministerial (GTI) formado por instituições públicas federais e do estado do Pará, lançado em 2011. Além

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disso, neste capítulo foram realizadas outras análises por meio do cruzamento dos seguintes dados: i) nome, objeto e câmara técnica (CT) de cada projeto aprovado; ii) descrição das iniciativas propostas pela Agenda de Desenvolvimento Territorial do Xingu (ADTX) (BNDES, 2014); e iii) descrição das diretrizes do Planejamento Estratégico das câmaras técnicas (CTs). Essas informações foram sistematizadas e analisadas por meio de uma planilha de Microsoft Excel que recebeu o nome de Matriz de Aderência dos Projetos ao Planejamento Estratégico do PDRSX (MAPPE PDRSX). Assim, por meio de tabelas e gráficos, foi possível identificar e analisar as iniciativas e diretrizes do planejamento estratégico do PDRSX que estão sendo endereçadas pela maior/menor quantidade de projetos do PDRSX e recebendo o maior/menor volume de recursos ou que ainda não foram endereçadas pelos projetos.

Com o intuito de complementar a análise da Matriz de Aderência dos Projetos ao Planejamento Estratégico do PDRSX (MAPPE PDRSX) foi realizada também uma sistematização e análise de informações coletadas durante as entrevistas de campo, referentes à percepção dos agentes sociais regionais sobre os instrumentos de planejamento estratégico do PDRSX e sobre a aderência dos projetos selecionados às diretrizes estabelecidas por esses instrumentos. Um exemplo disso é a análise sobre a percepção dos agentes sociais regionais de falta de projetos estruturantes entre os projetos aprovados pelo PDRSX. Esse termo é amplamente utilizado pelos agentes sociais regionais para se referir a projetos de maior impacto, com mais capacidade de melhorar a qualidade de vida da população da região.

O terceiro capítulo da tese analisa os principais processos de tomada de decisão dentro do arranjo institucional do PDRSX sob a ótica das teorias das arenas e dos conflitos ambientais.

Essa análise contempla o conteúdo das entrevistas e das situações sociais presenciadas durantes as pesquisas de campo. Ênfase foi dada nessa análise à interpretação, a partir do conteúdo das entrevistas e das situações sociais, dos conflitos sociais e ambientais presentes na região e que influenciam a formação de alianças políticas entre determinados agentes e grupos sociais representados na arena do PDRSX. A sistematização e análise das informações coletadas durante as pesquisas de campo permitiram a identificação das principais clivagens sociais e disputas políticas no âmbito do PDRSX e a análise do posicionamento dos grupos sociais que atuam nessa arena ambiental, em relação a essas clivagens e disputas.

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Por último, o foco da seção final da tese, de considerações finais, foi resgatar os principais pontos dos três capítulos buscando uma melhor compreensão da lógica de funcionamento de arranjos institucionais inovadores como o PDRSX, potencializando a sua possibilidade de êxito (MORAN, 2011, 2016b).