Principais clivagens sociais e processos de cooperação

A partir do que foi exposto nos itens acima do presente capítulo é possível destacar duas clivagens dominantes dentro da arena ambiental do desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira.

Em primeiro lugar existe uma clivagem estrutural entre as organizações que estão dentro do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX e as organizações que estão fora do CGDEX. Essa clivagem também pode ser vista como uma diferenciação entre as organizações sociais mais estruturadas e as organizações menos estruturadas no território.

Na etapa anterior a emissão das licenças ambientais, prévia e de instalação (LP e LI), em 2010 e 2011, respectivamente, houve intensa negociação ao redor da criação do PDRSX como mecanismo de desenvolvimento regional para o território impactado pela UHEBM. Naquele momento as diferenças nas capacidades das instituições, públicas e privadas, de mobilizar recursos em favor dos seus interesses foram determinantes para a consolidação do atual formato do arranjo institucional do PDRSX.

A estratégia primordial naquele momento para todos os agentes e grupos sociais interessados em acessar os recursos do PDRSX foi conseguir uma cadeira dentro do comitê gestor (CGDEX) desse conselho de desenvolvimento regional, o CGDEX. A participação como membro, de preferência como titular, mas também como suplente, garante um nível de poder de decisão mais elevado dentro da estrutura e da governança do PDRSX, em comparação com a participação em câmaras técnicas (CTs).

Quem foi capaz de conseguir esse assento foi rapidamente privilegiado nos primeiros anos do PDRSX, durante a etapa de política de balcão da sua história, quando somente o grupo restrito de membros do CGDEX podia ter projetos aprovados pelo PDRSX. Ao longo dos anos os privilégios do CGDEX foram diminuindo em termos de exclusividade para aprovar projetos, mas até hoje mantem-se a hierarquia de poder estrutural do CGDEX frente às CTs. Isso se traduz na aprovação de mais projetos e recursos pelas instituições membro do CGDEX em comparação com as demais proponentes.

Em suma, ao longo de oito anos o PDRSX contribuiu com o fortalecimento institucional daquelas organizações que já tinham mais solidez institucional no

momento do início do PDRSX, que conquistaram uma vaga no CGDEX46. Isso não significa que essas instituições tenham a mesma capacidade de mobilização de recursos para influenciar as decisões do PDRSX. Essas capacidades são desiguais.

Em meio a essa clivagem estrutural entre organizações mais e menos estruturadas é possível verifica alguns processos cooperativos. O primeiro destaque é a cooperação entre as prefeituras, que ocasionou a criação do Consórcio Belo Monte (CBM) de municípios. Além disso, é preciso ressaltar que do lado das organizações da sociedade civil também ocorreram processos cooperativos. Esses processos não foram realizados de forma tão consciente e estratégica como ocorreu com a criação e desenvolvimento do CBM, mas nota-se que algumas organizações com mais experiência com planejamento e execução de projetos foram naturalmente se tornando polos importantes de discussão e de decisão sobre quais seriam as prioridades de ação das organizações e movimentos sociais da região. Criaram-se eixos de poder dentro da sociedade civil ao redor de organizações como a FVPP, o ISA e o IPAM.

Por fim, mesmo que não sejam tão evidentes, assume-se que dentro do PDRXS ocorrem processos cooperativos entre agente governamentais e da sociedade civil no sentido de concordarem na divisão de recursos entre as CTs e entre projetos dentro de cada CT. Assim, os membros da sociedade civil e os membros governamentais do PDRSX estão constantemente sendo chamados a discutir e tomar decisões em conjunto. Existem muitas ocasiões de disputa e conflito, mas também existem muitas ocasiões em que há colaboração.

A segunda clivagem dominante dentro da arena ambiental do desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia é a clivagem político-partidária. A maioria dos grupos sociais com representação nos órgãos do PDRSX possui filiação partidária e isso interfere nas motivações, comportamentos e estratégias de atuação política nessa arena.

A criação do PDRSX esteve no centro de um processo fundamental de barganha política entre movimentos sociais e ambientais, prefeitos da região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX), o estado do Pará e o governo federal, liderado pelo ex-presidente Lula, do Partido dos Trabalhadores (PT). Essa negociação tornou possível a obra, desde que fosse criado um

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Importante mencionar que a análise documental e das entrevistas aponta para um baixo nível de troca de instituições representadas no CGDEX ao longo dos seus oito anos de funcionamento.

fundo de recursos financeiros, para ser gerido pela sociedade regional. Isso teve implicações para a governança do PDRSX que serão analisadas a seguir.

Em um primeiro momento o PDRSX foi crucial para a desmobilização do movimento de oposição e resistência à UHEBM. O PDRSX desencadeou uma mudança de posicionamento de organizações sociais com elevado poder de mobilização de recursos e de resistência no território, como a FVPP. Essa instituição e os seus membros passaram anos de suas existências lutando contra a instalação da UHEBM no território. Isso ocorreu até o momento da liberação das licenças ambientais prévia e de instalação, no início da década de 2010. Nesse período ficou evidente para todos os setores da sociedade nacional que a usina iria ser construída e isso levou a FVPP, que possui muitos de seus membros filiados ao PT, a adotar uma estratégia política calculista, buscando influenciar ao máximo a criação do PDRSX e com isso, a maximização dos benefícios para as organizações da sociedade civil da região.

Em um segundo momento, entre 2011 e 2016, a filiação do senhor João Batista, presidente da FVPP e representante da sociedade civil na coordenação geral (CG), ao Partido dos Trabalhadores (PT), exerceu grande influencia sobre as decisões tomadas dentro do PDRSX. Diversos agentes sociais entrevistados pela pesquisa fizeram menção ao poder de influência que esse agente social possuía nesse período. Foram cinco anos em que o governo federal continuou a ser presidido por um político do PT. Primeiro o ex-presidente Lula, depois, a ex-presidente Dilma Roussef. Esse contexto político-partidário no nível nacional da arena favoreceu um processo de centralização do poder dos agentes da sociedade civil regional nas mãos da FVPP.

Eixos de poder alternativos dentro dos setores da sociedade civil foram formados ao redor de organizações como ISA e IPAM, por exemplo, ambas sem relação evidente com partidos políticos, e os sindicatos patronais, com relações com partidos de centro direita.

O poder da FVPP passou a ser diminuído a partir do impeachment da ex- presidente Dilma Rousseff e início do governo Temer, em meados de 2016. Nessa época houve a substituição de praticamente todos os representantes do governo federal no PDRSX, devido a filiações partidárias. A principal substituição foi a do representante da presidência da república e do governo federal no CGDEX e na coordenação geral (CG), cargo com maior poder de influencia entre todos aqueles ocupados pelos agentes governamentais no PDRSX. Essa estratégia do governo federal teve como objetivo colocar no PDRSX pessoas que não fossem filiadas ao PT para

tentar contrabalancear o elevado poder de decisão que a FVPP vinha exercendo dentro do PDRSX.

Algumas pessoas entrevistadas pela pesquisa relataram que com a mudança do governo federal, em 2016, o contexto político do PDRSX mudou. Segundo essas pessoas, a principal mudança foi o aumento do rigor da secretaria geral do PDRSX na análise das prestações de contas de todos os projetos aprovados e, principalmente, dos projetos das entidades da sociedade civil e, mais especificamente, da FVPP.

A análise dos acontecimentos posteriores a 2016 indica que essa estratégia do governo federal, naquele momento presidido pelo Movimento Democrático Brasileiro (MDB), parece ter tido influencia sobre a diminuição do poder político da FVPP dentro do PDRSX. Em 2018, os representantes da sociedade civil no CGDEX decidiram mudar seu representante na coordenação geral (CG) do PDRSX, substituindo o senhor João Batista, presidente da FVPP. A coordenadora do escritório de Altamira do IPAM, sem filiação partidária, passou a ocupar essa cadeira.

Em um terceiro momento do desenvolvimento institucional do PDRSX as clivagens político partidárias, destacadamente o embate político entre o Partido Social Liberal (PSL) e o PT, ocorrido nas eleições presidenciais de 2018, foram determinantes para a interrupção das atividades do PDRSX. Ao assumir o governo federal, em 2019, o presidente Jair Bolsonaro, do PSL, assinou um decreto que extinguiu o comitê gestor (CGDEX) do PDRSX e, com isso, impossibilitou a continuidade das ações dessa instituição que, em termos simbólicos, carregava a marca dos governos petistas em sua criação e desenvolvimento.

Percebe-se, assim, que as mudanças na administração do governo federal são rapidamente sentidas no nível local. Em termos político-eleitorais os agentes do poder público federal atuam de forma coordenada para conseguirem influenciar os processos decisórios nos níveis regional e local de forma a favorecer representantes dos partidos que fazem parte da base de apoio ao governo federal e dificultar a atuação dos representantes políticos de partidos de oposição.

As articulações político-partidárias no nível local são menos rígidas e acompanham principalmente a movimentação no jogo político do governo federal.

A clivagem partidária não impede, entretanto, que ocorram processos colaborativos entre os representantes de partidos em posições opostas do espectro político. Um exemplo disso foi o processo de nomeação do novo representante da sociedade civil na coordenação geral (CG). Isso ocorreu na assembleia geral do

CGDEX de 9 de agosto de 2018. No dia anterior à assembleia, durante as reuniões das CTs os representantes da sociedade civil no CGDEX se articularam para combinar de se encontrarem no dia seguinte, no local da assembleia geral, uma hora antes da reunião começar, para decidirem coletivamente a indicação do novo representante da sociedade civil na coordenação geral. Isso foi presenciado pelo pesquisador durante sua pesquisa de campo. Esse grupo de agentes sociais de diferentes perfis e filiações partidárias chegaram a um acordo para eleger a coordenadora do IPAM em Altamira para assumir essa função dentro do PDRSX.

O mesmo exemplo serve tanto para indicar como o movimento político atual dentro dessa arena ambiental é no sentido de redução do poder do PT dentro do PDRSX quanto para demonstrar que representantes com diferentes filiações partidárias ou ideológicas podem cooperar para tomar decisões importantes como a eleição de um representante na coordenação geral (CG).

Considerações finais do capítulo 3

A fim de sistematizar as discussões realizadas nos itens anteriores do capítulo esta seção de considerações finais irá discutir as relações entre as clivagens e cooperações presentes na arena ambiental com as mudanças sociais em andamento no desenvolvimento da região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX). As perguntas norteadoras dessa discussão são: Quem mais se beneficiou ao longo dos anos de funcionamento do PDRSX? Existe um grupo dominante? Quais são as principais situações de cooperação? Essas mudanças são estruturais ou circunstanciais?

Algumas respostas podem ser dadas a essas perguntas. As prefeituras da região formam o grupo social que mais se beneficiou do PDRSX. No contexto político e econômico da região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX), em que aproximadamente 90% da arrecadação dos municípios da região têm origem na transferência de recursos dos governos do estado do Pará e federal47, a chegada de R$500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais) para serem investidos, entre outras coisas, em políticas públicas de sua responsabilidade, gerou muitas expectativas nessas prefeituras. Elas estão se organizaram de forma eficiente para acessar o máximo possível desse recurso.

Ou seja, municípios extremamente dependentes de repasses de recursos dos governos federal e estadual, com a chegada do PDRSX, passam a depender também dos recursos do PDRSX para conduzir as políticas públicas municipais.

A questão passa a ser como regulamentar esse processo de transferência de recursos do plano de desenvolvimento regional para as prefeituras. Nesse sentido a estratégia de formação de um consórcio intermunicipal para gerir esses recursos é algo novo e positivo na história de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia e deve ser considerado em obras futuras.

Mesmo com o fortalecimento visível das prefeituras na arena ambiental em análise não é possível falar em grupo dominante dentro do PDRSX, nem mesmo as prefeituras. As regras, normas e o modelo de governança do PDRSX favorecem o diálogo e criam situações em que é preciso uma instituição barganhar politicamente com representantes de setores e partidos políticos distintos, quer dizer, é preciso ter poder de persuasão para atrair, mesmo que momentaneamente, outros agentes sociais para o seu grupo político, dentro de um determinado processo de decisão. Isso impede o domínio político de um único setor social ou partido político dentro do PDRSX.

Entre as organizações da sociedade civil ocorreu um processo de fortalecimento de algumas ONGs guarda chuva de movimentos sociais e ambientais como, por exemplo, FVPP, ISA e IPAM, e de instituições representativas dos empresários e do agronegócio, como ACIAPA e SIRALTA. Esse processo deve ser visto com naturalidade pelos agentes envolvidos com políticas de desenvolvimento regional no Brasil e, mais especificamente na Amazônia. Os baixos índices de desenvolvimento da maior parte das regiões na Amazônia contribuem para uma situação em que poucas organizações sociais possuem a maturidade institucional e as capacidades técnica e de articulação política para alcançarem bons resultados em um ambiente competitivo como o PDRSX, por exemplo. Por isso que organizações menos estruturadas e organizações mais estruturadas estabelecem acordos de cooperação no sentido de negociarem a divisão estratégica de projetos e recursos entre suas organizações para viabilizar o fortalecimento do setor social que representam.

Por último, vale ressaltar uma situação de cooperação muito importante para o desenvolvimento futuro do PDRSX e da região, que tem a ver com a finitude dos recursos financeiros do PDRSX e com a dependência dos órgãos do PDRSX em relação às regras e procedimentos internos da empresa concessionária da UHEBM, a Norte Energia S. A. Isso ocorre porque no modelo de governança atual, devido à inexistência

de uma figura jurídica oficial que represente o PDRSX, os recursos financeiros do plano são mantidos em conta bancária da empresa concessionária, embora, juridicamente, seja o comitê gestor (CGDEX) do PDRSX que delibere sobre o uso desses recursos. Esse modelo de gestão também não permite a captação de novos recursos para dar continuidade às ações do PDRSX.

Dessa forma, em 2018, estava em andamento dentro do PDRSX um processo colaborativo para avaliar os possíveis formatos de uma nova personalidade jurídica que poderia ser criada para gerir o PDRSX. Para um dos diretores do ISA, por exemplo, um modelo possível seria o de uma fundação privada, que permitiria a captação de recursos de pessoas físicas e jurídicas, privadas e públicas. Entretanto, na sua opinião, isso só deveria ocorrer se fossem mantidas as estruturas deliberativas do PDRSX, no formato das CTs e CGDEX, para não se correr o risco de centralização e domínio de poucas instituições sobre todas as decisões mais importantes do PDRSX.

Em resumo, a partir dessas constatações é possível dizer que existem três mudanças sociais principais em curso na região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX): (i) criação e desenvolvimento do Consórcio Belo Monte (CBM) de Municípios; (ii) processo de fortalecimento institucional de uma grande diversidade de organizações sociais, sob a tutela de organizações guarda chuva, com maior capacidade técnica e de articulação política; e (iii) articulação política entre setores sociais e níveis governamentais para criação de uma nova instituição para gerir o PDRSX.

Esses três processos de mudança são circunstanciais e não alteram o jogo político dentro da arena ambiental de desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira. Esse jogo segue sendo dominado pelos agentes do governo federal em parceria com representantes de conglomerados empresariais multinacionais. Prova do caráter circunstancial dessas mudanças foi a interrupção das mesmas, ocasionada pela extinção do CGDEX pelo decreto presidencial do presidente Jair Bolsonaro de maio de 2019, que paralisou momentaneamente todas as ações do PDRSX.

Conclusões da tese

Esta tese analisou o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX), criado no âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), enquanto estratégia de mitigação e compensação dos impactos sociais e ambientais da Usina Hidrelétrica Belo Monte (UHEBM). Trata-se de um conselho de desenvolvimento regional, formado por agentes governamentais e da sociedade civil, para elaborar e executar projetos de desenvolvimento sustentável na região impactada por Belo Monte, com um total de R$500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais) disponíveis para investimento.

Para a obtenção e a análise de dados, esta tese utilizou uma abordagem multimétodo – baseada no uso de ferramentas pertencentes à racional quantitativa e qualitativa, como discutido por Bernard (2006). A tese se baseia na interpretação de Poteete et al. (2011) sobre a escolha metodológica de pesquisas científicas sobre ambiente e sociedade. Os autores defendem o uso de múltiplos métodos e disciplinas para solucionar “theoretical puzzles presented by complex and contingent interactions between social and ecological systems and at multiple scales” (POTEETE et al., 2011, p. 249). O objetivo do uso da abordagem multimétodo é permitir a triangulação das evidências e, assim, oferecer um retrato mais completo dos problemas analisados.

A complexidade inerente ao estudo do funcionamento do PDRSX sugere a utilização dos seguintes métodos de coleta e análise de dados: revisão bibliográfica, análise documental, entrevistas semiestruturadas e análise situacional.

A partir desses procedimentos metodológicos, confirmou-se a hipótese elaborada no início da pesquisa, de que a mera criação de um comitê como o PDRSX e a disponibilização de recursos financeiros para a execução de projetos de desenvolvimento não é suficiente para a materialização de quaisquer objetivos estratégicos.

As decisões tomadas dentro do PDRSX sofrem influência tanto do seu arranjo institucional e das suas regras e normas de governança quanto da ação dos agentes sociais e das relações entre eles, conflitivas e cooperativas, em espaços oficiais e não oficiais do PDRSX. Até o momento, essas decisões não resultaram em um modelo eficiente de desenvolvimento sustentável para a região impactada pela construção da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM).

A tese demonstrou que, apesar do potencial transformador desse novo arranjo institucional, ainda não existem evidências de que ele esteja promovendo

mudanças estruturais no sistema social da região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX).

As mudanças sociais ocasionadas pela criação e operação do PDRSX ocorrem no nível local da arena ambiental do desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira. A natureza dessas mudanças é circunstancial, pois elas não transformam a estrutura de dominação política e econômica existente em todos os níveis dessa arena. A dominação ocorre por parte do governo federal e das empresas multinacionais, que têm a palavra final sobre as macro decisões estratégicas a respeito do local e do cronograma desse tipo de obra. As decisões dentro do PDRSX não alteram essa assimetria estrutural de poder.

Existem mudanças sociais importantes acontecendo dentro da arena ambiental em análise, como, por exemplo, a intensificação dos processos de diálogo e cooperação entre agentes de diferentes setores sociais e de diferentes níveis de atuação. Houve o fortalecimento das instituições de base, a formação de capital social – nos termos de Brondízio et al. (2009)48 –, a consolidação de uma estrutura institucional inovadora, representativa e democrática e de um modelo de governança ambiental de