Planejamento, monitoramento, avaliação e auditoria de projetos

Para atingir o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável da região impactada pela UHEBM não basta selecionar e investir em projetos, é preciso saber se esses projetos estão gerando resultados positivos. Esse conhecimento só pode ser alcançado por meio de processos organizados e eficientes de planejamento, monitoramento, avaliação e auditoria de projetos. Esses processos foram analisados em detalhes no anexo IV da tese. A seguir, serão destacados os seus elementos mais relevantes em termos da influência que geram sobre os processos decisórios dentro do PDRSX15.

15 _{No período que vai do início de 2013 até metade de 2016 quem executou as tarefas de monitoramento,} avaliação e auditoria de projetos foi a consultoria PM21. Os registros das mesmas são escassos e não existe uma fonte oficial de dados que possa ser acessada pelo público. Por essa razão a tese não analisou esses processos do PDRSX desde o seu início até a metade de 2016. Priorizou-se a análise do período posterior à contratação da nova consultoria socioambiental para gerir o PDRSX, o Instituto Avaliação, em meados de 2016. Desde então, os principais documentos produzido por essa consultoria foram o “Relatório Gerencial Anual - referente ao período: 13 de junho de 2016 a 22 de setembro de 2017” e alguns relatórios específicos como o “Relatório Gerencial Trimestral - referente ao período: junho a

1.2.2.1 Planejamento

Nos dois primeiros anos do PDRSX, 2011 e 2012, não havia planejamento para guiar a seleção de projetos e atualmente ainda não se pode dizer que exista um procedimento estruturado e padronizado de planejamento anual dentro de todas as câmaras técnicas (CTs).

O planejamento das CTs utilizado como referência para os editais de seleção de projetos desde 2013 foi elaborado durante uma oficina de dois dias, em maio de 2013.

Esse planejamento por sua vez surgiu em resposta a um processo de planejamento de maior duração – de um ano, entre 2013 e 2014 – conduzido por uma empresa de consultoria contratada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e que resultou na publicação da Agenda de Desenvolvimento Territorial Sustentável do Xingu (ADTX).

Esse esforço de planejamento do BNDES, embora tenha produzido um relatório bem detalhado e com sugestões de iniciativas a serem desenvolvidas pelos projetos do PDRSX, foi criticado por membros do PDRSX entrevistados pela pesquisa por não ter envolvido devidamente os órgãos do PDRSX no diagnóstico dos principais desafios de desenvolvimento da região e na proposição das iniciativas estratégicas para superar esses desafios. A representante do Ministério do Planejamento no CGDEX e na CT02 - Infraestrutura para o desenvolvimento, por exemplo, em entrevista a pesquisa disse que o processo de construção da ADTX foi infeliz pela forma como foi feito, sem entendimento da dinâmica social da população local, que não abraçou o processo.

Assim, não se pode dizer que a ADTX foi de fato incorporada nos planejamentos anuais das CTs, mesmo que ela também esteja sendo usada como referência oficial dos editais de seleção de projetos, desde 2014.

Importante notar que a partir dos dois processos de planejamentos mencionados anteriormente (Planejamento das CTs e ADTX) todo ano, desde 2013, as câmaras técnicas (CTs) se reúnem no primeiro semestre para definir as linhas prioritárias de ação dentro da CT para fazerem parte do edital de seleção de projetos daquele ano. Essa é uma iniciativa elogiável. No entanto, o formato dessas reuniões não possibilita a execução de um processo estruturado de priorização de iniciativas a serem

outubro de 2016”, o “Primeiro Relatório de Monitoramento de Projetos - referente ao período: junho a agosto de 2017” e os relatórios mensais e bimestrais lançados em 2018.

endereçadas pelos projetos a cada ano. Essas reuniões em geral duram apenas um dia, pouco tempo para realizar uma tarefa tão estratégica para o funcionamento do PDRSX.

Além disso, pode-se questionar o fato de que são as mesmas entidades que definem anualmente as prioridades de ação das CTs e que apresentam projetos para serem executados com os recursos do PDRSX. Até o momento o PDRSX não criou nenhum mecanismo para minimizar o conflito de interesses que se apresenta nessa situação. De acordo com o coordenador do escritório do Instituto Socioambiental (ISA) em Altamira, já foram testadas experiências com a participação de agentes externos nesses processos, mas de maneira geral essas experiências foram mal compreendidas e mal avaliadas pelos membros do PDRSX.

1.2.2.2 Monitoramento

Falta capacidade institucional para as Câmaras Técnias (CTs) realizarem o monitoramento presencial dos projetos aprovados. Esse tipo de atividade é realizado esporadicamente pelas CTs, uma vez que esse órgão não tem autonomia para movimentar recursos para custear essas ações. Quem organiza e executa as ações de monitoramento do PDRSX é a secretaria executiva, em alguns casos com apoio das CTs.

Apenas em 2016 ocorreu uma primeira tentativa de ação mais estruturada de monitoramento dos projetos do PDRSX. A secretaria executiva realizou uma vistoria técnica entre 13 e 20 de Julho de 2016. Foram vistoriados trinta e um projetos em seis municípios. A equipe técnica foi composta por quatro pessoas, dois técnicos do Instituto Avaliação e dois membros de câmaras técnicas (CTs). A vistoria concentrou-se nos seguintes elementos dos projetos: cronograma, máquinas, equipamentos, insumos e eficiência na comprovação de resultados. Em relação a esses itens as principais considerações do relatório da vistoria foram:

● A maior parte dos projetos estava com sua execução atrasada por razões como atraso na prestação de contas, orçamento defasado pela inflação do país, inadequações técnicas, atrasos no repasse de equipamentos pela secretaria executiva, entre outros;

● Em geral os equipamentos estavam em boas condições, porém poucos estavam com a devida identificação do número do projeto do PDRSX; ● Maioria dos projetos desenvolvidos encontra-se dentro dos eixos temáticos

contemplados no PDRSX, porém uma minoria deles consegue de fato atingir em sua totalidade as metas tangíveis colocadas nas propostas.

De acordo com a secretaria executiva atual os principais desafios para a consolidação de um modelo eficiente de monitoramento de projetos são:

● A participação e relação indireta com os projetos por parte de quem aprova os mesmos;

● As grandes distâncias geográficas, que impedem visitas frequentes a um mesmo projeto;

● O número insuficiente de profissionais envolvidos nesse trabalho;

● A deficiência de métodos consolidados e passíveis de serem adotados pelas entidades executoras, parceiras e comunidades beneficiárias;

● A inexistência anterior desse procedimento.

1.2.2.3 Avaliação

No site atual do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) não existem documentos referentes a processos de avaliação de projetos entre os anos de 2011 e 2016. Para muitos projetos – os finalizados, por exemplo – esse tipo de avaliação é impossível de ser feita atualmente, tendo em vista a impossibilidade de acessar os dados necessários.

Os relatórios anuais que estão disponíveis para acesso do público começaram a ser publicados no final de 2016, a partir da contratação da nova consultoria para exercer a secretaria executiva do PDRSX. Neles são apresentadas informações sobre o grau de execução em termos financeiros e a situação atual de execução de todos os projetos do PDRSX (a iniciar, em execução, em finalização, finalizado, cancelado e paralisado). Entretanto, nesses relatórios da secretaria executiva do PDRSX não são realizadas análises globais de eficiência dos projetos do PDRSX em termos de alcance de suas metas e objetivos. Contribui para essa situação a falta de um conjunto de indicadores de desempenho legitimado pelos membros do PDRSX que poderia servir como referência para esse tipo de análise.

1.2.2.4 Auditoria

O PDRSX nunca incorporou nas suas práticas a contratação de uma auditoria independente para auditar seus projetos, mesmo que por amostragem. Em geral, os relatórios do Instituto Avaliação apresentam informações sobre as inconsistências encontradas em cada projeto no que se refere aos processos licitatórios, de prestação de contas e de execução de obras, mas não é feita uma análise geral de todos os projetos. Isso dificulta a compreensão sobre o desempenho do PDRSX nesses quesitos e os desafios que ainda persistem.

Além disso, existe o problema de que todos os procedimentos corretivos e punitivos são adotados caso a caso, dentro das câmaras técnicas (CTs), e sem uma definição de critérios padronizados para todos os projetos e sem um protocolo claro para informar o CGDEX destes casos. Nesse sentido é preciso ressaltar a ausência de um conselho fiscal autônomo dentro da estrutura institucional do PDRSX com competência para realizar os processos de auditoria e determinar critérios para as medidas corretivas e punitivas de projetos problemáticos.