PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSOS DE MESTRADO E DOUTORADO
WILLANA NOGUEIRA MEDEIROS GALVÃO
POLÍTICA DE AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA: O DISCURSO COMO PRÁTICA SOCIAL EM ESCOLAS MUNICIPAIS DE FORTALEZA, CEARÁ
RECIFE 2017
WILLANA NOGUEIRA MEDEIROS GALVÃO
POLÍTICA DE AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA: O DISCURSO COMO PRÁTICA SOCIAL EM ESCOLAS MUNICIPAIS DE FORTALEZA, CEARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, para a Linha de Pesquisa Política Educacional Planejamento e Gestão da Educação, como parte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador: Professor Dr. Edson Francisco de Andrade
RECIFE 2017
WILLANA NOGUEIRA MEDEIROS GALVÃO
POLÍTICA DE AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA: O DISCURSO COMO PRÁTICA SOCIAL EM ESCOLAS MUNICIPAIS DE FORTALEZA, CEARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em: 30/11/2017
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Edson Francisco de Andrade (Orientador) Universidade Federal de Pernambuco
Prof.ª Dr.ª Eloisa Maia Vidal (Examinadora Externa) Universidade Estadual do Ceará
__________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Félix dos Santos (Examinadora Interna)
Universidade Federal de Pernambuco
__________________________________________________________ Prof.ª Dr ª. Maria Sandra Montenegro Silva Leão (Examinadora Externa)
Dedico este trabalho à minha família: meu marido Bruno, meus pais Ana Célia e Willemar, e meus irmãos Williana, Livia e Alan.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus pela força e coragem fornecidas para a realização dessa empreitada.
Ao meu estimado orientador, Profº Dr. Edson Francisco de Andrade, que, respeitando meus limites, incentivando minha autonomia intelectual e estimulando minhas potencialidades, soube orientar esse trabalho com leveza, paciência e seriedade.
A todas as pessoas e instituições que contribuíram para a realização dessa pesquisa, fornecendo documento, entrevistas e informações.
As professoras Sofia Lerche Vieira e Eloisa Maia Vidal, exemplos de mulheres fortes, mães, profissionais e educadoras competentes, por todo o incentivo, apoio e por compartilharem comigo este momento.
As professoras Ana Lúcia Fêlix dos Santos e Maria Sandra Montenegro, pelo incentivo e contribuições direcionadas durante o exame de qualificação e defesa da dissertação.
Aos professores Robério Sacramento e Rosa Barros da Universidade Estadual do Ceará e a professora Ana Lúcia Borba da Universidade Federal de Pernambuco, pelos ensinamentos compartilhados, apoio e constante torcida.
Aos professores vinculados ao Mestrado em Educação da Universidade Federal de Pernambuco pelas contribuições fornecidas durante as disciplinas curriculares que puseram em relevo elementos importantes para a elaboração da presente pesquisa.
Ao meu amado esposo Bruno César, pela companhia incansável, paciência, torcida e incentivo, elementos indispensável para essa caminhada.
Aos meus pais, Ana Célia e Willemar, pelo amor, dedicação e incondicional apoio fornecido durante todo o processo.
Aos meus irmãos, Williana, Lívia e Alan, pela leveza da companhia que tornou a caminhada menos árdua.
Aos meus amigos Mikaele, Mateus, Alana, Eliane e Paulo que buscaram ao meu lado acesso à Pós-Graduação em Educação, que acompanharam todas as vitórias e obstáculos vivenciados, torceram por mim, compartilharam conhecimento, dedicaram profunda amizade e comemoram comigo esta conquista.
Aos meus companheiros da Linha de Política, Planejamento e Gestão da Educação, em especial Alberto, Marviael, Crislayne, Alex e Carol, pela troca de experiências e conhecimento, pelos momentos de amizade e companheirismo.
Olhe: o que devia de haver, era de se reunirem-se os sábios, políticos, constituições gradas, fecharem o definitivo a noção - proclamar por uma vez, artes assembléias, que não tem diabo nenhum, não existe, não pode. Valor de lei! Só assim, davam tranquilidade boa à gente. Por que o Governo não cuida?! Ah, eu sei que não é possível. Não me assente o senhor por beócio. Uma coisa é pôr idéias arranjadas, outra é lidar com país de pessoas, de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias... Tanta gente - dá susto se saber - e nenhum se sossega: todos nascendo, crescendo, se casando, querendo colocação de emprego, comida, saúde, riqueza, ser importante, querendo chuva e negócios bons... De sorte que carece de se escolher: ou a gente se tece de viver no safado comum, ou cuida só de religião só. (ROSA, 1994, p.14)
LISTA DE SIGLAS ACD- Análise Critica do Discurso
AD- Análise do Discurso
ADTO- Análise do Discurso Textualmente Orientada ANEB- Avaliação Nacional da Educação Básica
ANPAE- Associação Brasileira de Política e Administração da Educação ANPED- Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa na Educação ANRESC - Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar
CAED- Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação
CAPES- Coordenação de Aperfeiçoamento do Pessoal de Nível Superior
CENPEC- Centro de Estudos e Pesquisas em Educação Cultura e Ação Comunitária CIPP- Contexto, Inputs, Processos e Produtos
CNPq- Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico COGERF- Comitê de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal
CREDE- Coordenadoria Regional de Desenvolvimento da Educação EQ- Estado da Questão
DAEB- Diretoria de Avaliação da Educação Básica EUA- Estados Unidos da América
FHC- Fernando Henrique Cardoso
FUNDEF- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
GIDE- Gestão Integrada da Escola GPR- Gestão por Resultados
GPPEGA- Grupo de Pesquisa Política Educacional, Gestão e Aprendizagem GT- Grupo de trabalho
ICE- Instituto de Co-Responsabilidade pela Educação IDH- Índice de Desenvolvimento Humano
INDG- Instituto de Desenvolvimento Gerencial
INEP- Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB- Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC- Ministério da Educação
OCDE- Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico PAIC- Programa de Alfabetização na Idade Certa
PDE- Plano de Desenvolvimento da Escola
PISA- Programme for International Student Assessment PNE- Plano Nacional de Educação
PPP- Projeto Político Pedagógico
PMMEB- Programa de Modernização e Melhorias da Educação Básica RBM- Result Based Management
SADRE- Sistema de Acompanhamento do Desempenho e da Rotina Escolar SAEB- Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAEF- Sistema de Avaliação da Secretaria Municipal de Educação de Fortaleza SECON- Secretaria da Controladoria
SEDUC- Secretaria da Educação Básica
SINAEB- Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica SME- Secretaria Municipal de Educação
SPAECE- Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica TCC- Trabalho de Conclusão de Curso
TEO- Tecnologia Empresarial Odebrecht TRI- Teoria da Resposta ao Item
UECE- Universidade Estadual do Ceará UFJF- Universidade Federal de Juiz de Fora
UNILAB- Universidade da Integração da Lusofonia Afro-brasileira URSS- União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
LISTA DE FIGURAS
Figura 1-Níveis de avaliação... 70
Figura 2- Relações entre elaboração e execução de políticas educacionais... 78
Figura 3- Formas de articulação quanto ao uso dos resultados de avaliações externas... 80
Figura 4- Elementos que constituem uma política de accountability... 83
Figura 5-Abordagem tridimensional do discurso de Fairclough... 88
LISTA DE QUADROS
Quadro 1-Dissertações e teses sobre Avaliação em larga escala: consulta no
portal da CAPES... 64
Quadro 2-Dissertações e teses sobre Avaliação em larga escala: consulta Biblioteca Digital... 66
Quadro 3- Artigos em periódicos sobre Avaliação em larga escala: consulta CAPES... 68
Quadro 4- Artigos em periódicos sobre Avaliação em larga escala: consulta ANPED... 68
Quadro 5- Artigos em periódicos sobre Avaliação em larga escala: consulta ANPAE... 69
Quadro 6- Artigos em periódicos sobre Avaliação em larga escala: consulta Estudos em Avaliação Educacional... 70
Quadro 7- Artigos em anais de eventos sobre Avaliação em larga escala: consulta reuniões ANPED... 71
Quadro 8- Artigos em anais de eventos sobre Avaliação em larga escala: consulta encontros ANPAE... 81
Quadro 9-Análise do texto... 90
Quadro 10-Análise da prática discursiva... 92
Quadro 11- Análise da prática social... 94
RESUMO
Este estudo visa analisar a percepção de professores e gestores escolares do município de Fortaleza, no que se refere às avaliações em larga escala e às implicações para o trabalho desenvolvido pela escola. Para tal, baseia-se no pensamento de autores como Almerindo Janela Afonso, Luiz Carlos de Freitas, Sofia Lerche Vieira, Eloisa Maia Vidal, Boaventura de Sousa Santos, Roger Dale e Stefan Ball sobre o processo de criação e implementação das avaliações em larga escala em cenário de gestão por resultados e Estado avaliador. Como proposta teórico metodológica, este estudo se apoia na teoria da análise do discurso de Fairclough, e nas contribuições de Foucault, compreendendo discurso como prática social, que assume diferentes formatos a partir das diferentes configurações sociais em que se encontre. O estudo empírico foi realizado em seis escolas da rede pública municipal de Fortaleza-Ceará, através de entrevistas, observações e análise documental. Nesta dissertação, considera-se que a política de avaliação em larga escala tem se consolidado, na rede e nas escolas públicas brasileiras, baseada em relações hierárquicas, expressando as disputas de poder envolvidas nessa construção. As observações realizadas nas escolas, bem como as entrevistas, explicitaram que a política de avaliação em larga escala tem desencadeado um processo de cobranças, ranking entre escolas, concorrência, aprovações automáticas, adaptação curricular de Português e Matemática focando nos conteúdos que são cobrados nas avaliações, redução da carga horária de História, Geografia e Ciências com o intuito de por em relevo as disciplinas cobradas nas avaliações, substituição das avaliações internas pelas externas, com o intuito de utiliza-las como treinamento para as avaliações externas, além de provocar mudanças no PPP da escola e no trabalho e planejamento dos gestores escolares e professores. Estes por sua vez, demonstram diferentes percepções sobre o processo, os diretores tendem a concordar com a proposta, enquanto os docentes demonstram focos de resistência e (re) significação da política. Espera-se que as reflexões destacadas no presente estudo contribuam para o avanço do conhecimento na área e instiguem novos estudos sobre o assunto.
ABSTRACT
This study aims to analyze the perception of teachers and school administrators in the city of Fortaleza, regarding large scale evaluations and the implications for the work developed by the school. For this, we are based on the thinking of authors such as Almerindo Janela Afonso, Luiz Carlos de Freitas, Sofia Lerche Vieira, Eloisa Maia Vidal, Boaventura de Sousa Santos, Roger Dale and Stefan Ball on the process of creation and implementation of large scale evaluations in scenario of management by results and State evaluator. As a theoretical methodological proposal, this study is based on the theory of Fairclough's discourse analysis, and on Foucault's contributions, including discourse as social practice, which assumes different formats from the different social configurations in which it is found. The empirical study was conducted in six schools of the municipal public network of Fortaleza-Ceará, through interviews, observations and documentary analysis. In this dissertation, we consider that the policy of large-scale evaluation has been consolidated, in the network and in the Brazilian public schools, based on hierarchical relations, expressing the power scatters involved in this construction. The observations made in the schools, as well as the interviews, explained that the large-scale evaluation policy has triggered a process of collections, ranking among schools, competition, automatic approvals, curriculum adaptation of Portuguese and Mathematics focusing on the contents that are charged in the evaluations, a reduction in the workload of History, Geography and Sciences with the aim of highlighting the disciplines charged in the evaluations, replacing internal evaluations with external ones, with the purpose of using them as training for external evaluations, as well as provoking changes in the PPP and school work and planning of school managers and teachers. These in turn demonstrate different perceptions about the process, principals tend to agree with the proposal, while teachers demonstrate focus of resistance and (re)significance of the policy. It is hoped that the reflections highlighted in the present study contribute to the advancement of knowledge in the area and instigate new studies on the subject.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO: OS CONTORNOS DA INVESTIGAÇÃO... 15 1.1 Questões que movem o estudo: delimitação do problema de pesquisa... 18 1.2 Estrutura do trabalho... 21
2 O PAPEL DO ESTADO AVALIADOR NA ELABORAÇÃO E
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS: FUNDAMENTOS E EMBATES... 23 2.1 Estado-avaliador: concepções e contextos... 2.2 Estado-avaliador: a experiência brasileira... 2.3 Repercussões do cenário nacional: os desdobramentos cearenses...
24 34 38 3 AVALIAÇÕES EM LARGA ESCALA NO BRASIL... 45 3.1 Avaliação: tipologias e contextos... 3.2 Avaliação em larga escala: conceito e concepção... 3.3 Avaliação em larga escala na produção cientifica: o estado da questão... 3.3.1 Avaliação em larga escala em dissertações e teses... 3.3.2 Avaliação em larga escala em periódicos... 3.3.3 Avaliação em larga escala em anais de eventos...
46 50 57 60 63 70 4 ANÁLISE DO DISCURSO NA PESQUISA EM EDUCAÇÃO: PROPOSTA
TEÓRICO-METODOLÓGICA... 4.1 O modelo tridimensional de Norman Fairclough... 4.2 A contribuição de Foucault para a análise critica do discurso... 4.3 Análise critica do discurso como metodologia... 5 O PROCESSO DE CRIAÇÃO DO SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA
EDUCAÇÃO BÁSICA DO ESTADO DO CEARÁ... 5.1 O Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Estado do Ceará
(SPAECE)... 5.2 O SPAECE no chão da escola: o que nos revelam os depoimentos disponibilizados... 5.3 O SPAECE nos documentos escolares: quando as avaliações se sobrepõem a função
social da instituição... 6 AS PERCEPÇÕES DOS GESTORES E PROFESSORES SOBRE O MODELO
DE AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA IMPLANTADO NO CEARÁ E SUAS REPERCUSSÕES NAS PRÁTICAS ESCOLARES...
82 83 90 92 103 105 110 o 18 120 113
14
6.1 Política de avaliação em larga escala: o que pensam os sujeitos... 6.2 O papel da SME no fortalecimento do modelo de avaliação em larga escala implantado no estado do Ceará... 6.3 A política de premiação e a (in) coerência nos resultados... 6.4 As políticas de avaliação em larga escala e a prática dos professores e gestores
cearenses... 6.5 Avaliações externas e fatores associados ao desempenho escolar: o que fazem os educadores para alcançar bons resultados?...
121 129 134 138 145 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS... REFERENCIAS... APÊNDICE A- Termo de consentimento livre e
esclarecido... APÊNDICE B- Roteiro de entrevista com o
professor... APÊNDICE C- Termo de consentimento livre e
esclarecido... APÊNDICE D- Roteiro de entrevista com o
gestor... APÊNDICE E- Roteiro de observação... 149 11153 17 169 1 1 170 172 173 175
1 INTRODUÇÃO: OS CONTORNOS DA INVESTIGAÇÃO
Quando se vê a coisa pronta, tudo parece tão simples. A complexidade dos processos se esconde por entre as fimbrias dos resultados. (VIEIRA, 2012, p. 283)
Este estudo pretende refletir sobre as políticas educacionais, a gestão e o trabalho docente, buscando as conexões entre uns e outros. Para compreender a gestão das políticas educacionais, toma-se como objeto de estudo a avaliação em larga escala, situando seu contexto e trajetória. Procura-se identificar elementos de sua gestão, bem como suas repercussões sobre a escola e o trabalho do professor com o intuito de tecer considerações em torno dos desafios do trabalho dos gestores escolares e docentes em cenário de implantação de avaliações externas.
Em tempos de Políticas de avaliação em larga escala, a escola encontra-se envolvida em um emaranhado de siglas, números e significados, inserida em uma cultura avaliativa que possui seus pontos positivos e negativos. Se por um lado as avaliações em larga escala tendem a despertar o interesse e motivam os sujeitos escolares para o sucesso nos resultados, por outro, pode-se associá-la ao uso exclusivo da preparação das provas, já que, as práticas de leitura e problemas matemáticos se constituem como o foco de análise da maioria dessas avaliações, exemplo desse fato é a redução do currículo com vistas a aprovação e melhoria dos resultados em avaliações externas, realidade presente em muitos municípios brasileiros (FREITAS; REAL, 2011; VIDAL; VIEIRA, 2011).
Nesse cenário, a justificativa e motivação para desenvolver esta investigação se apoia em três vertentes. A primeira está articulada à trajetória de formação da autora durante realização do curso de Pedagogia na Universidade Estadual do Ceará (UECE) e ingresso na atividade de pesquisa no Grupo de Pesquisa Política Educacional, Gestão e Aprendizagem (GPPEGA), assim esse estudo tem como fio condutor um aprofundamento de reflexões advindas do trabalho de conclusão do curso (TCC) de Pedagogia de mesma autoria.
Enquanto fruto de projeto maior denominado Observatório da Educação no Maciço de Baturité, financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e coordenado por grupos de pesquisa da UECE e da Universidade da Integração da Lusofonia Afro-brasileira (UNILAB), o TCC em questão se propôs a pesquisar quatro municípios cearenses na região do Maciço de Baturité, sendo dois os que haviam registrado os
melhores resultados e dois os que atingiram os menores índices na edição do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) de 2011.
Pretendeu-se observar os mecanismos de atuação da política educacional em relação aos fatores associados ao sucesso escolar. A pesquisa revelou que as avaliações em larga escala, tanto na esfera estadual como na federal, norteiam as ações das escolas. O cenário, marcado por indicadores que começa a se destacar no contexto educacional brasileiro, encontrou reflexos nos depoimentos dos entrevistados denotando o caráter positivo para os municípios que registraram os melhores resultado no IDEB e a sensível percepção dos que atingiram o menor IDEB no ano de 2011. Entretanto, em todas foi possível verificar que os atores assumem uma perspectiva de responsabilização acerca dos trabalhos e resultados alcançados.
O estudo obteve importantes pistas, contudo produziu novos questionamentos no que concernem as semelhanças e diferenças entre os resultados de escolas pertencentes a mesma rede. Tais reflexões estimularam o interesse por uma nova pesquisa. Tratando-se de instituições educacionais pertencentes a mesma rede o que acontece para que os resultados apresentem-se desiguais? Qual a concepção dos gestores e professores acerca da inserção da cultura avaliativa no interior das escolas?
Assim, o projeto de pesquisa que subsidiou a presente dissertação foi estimulado a avançar para a dimensão do cotidiano escolar, pondo em relevo como objeto de investigação a percepção dos sujeitos envolvidos no chão da escola (gestores e professores) no tocante às avaliações de larga escala na Rede Municipal de Ensino de Fortaleza.
A segunda vertente refere-se ao fato de que o Estado da Questão (EQ), construído mais adiante neste trabalho, confirma o destaque que as avaliações em larga escala têm adquirido, impulsionando o crescente número de publicações e estudos produzidos com o intuito de compreender os objetivos e a implantação dessas avaliações no âmbito das políticas educacionais. No entanto, sobre a repercussão dessas iniciativas para o trabalho da gestão escolar e dos seus professores, encontramos escassez de publicações, o quantitativo é de 40 trabalhos entre teses, dissertações e artigos publicados em periódicos e anais de eventos no âmbito nacional e 6 trabalhos cujo cenário de pesquisa é o Ceará e que apresente relação com a questão central desse estudo, o que instiga e justifica o interesse que esse trabalho manifesta. A terceira está associada ao lugar que os gestores escolares e os professores ocupam no processo educacional, seu envolvimento com questões sobre as avaliações, atuando, no caso dos gestores com os professores e as secretarias de educação, e no caso dos docentes, com alunos, pais e com os próprios gestores. Diante desse fato, o presente estudo se
materializa como uma possibilidade de instigar reflexões e ações no interior da escola e na Universidade no que se refere ao trabalho de gestores e docentes em cenário marcado por indicadores como referencial prioritário para se inferir qualidade da educação.
O estudo foi realizado no Sistema Municipal de Educação de Fortaleza, capital do Ceará, dado seu histórico que a coloca como importante referencial no que diz respeito ao investimento na gestão por resultados, com foco nas avaliações em larga escala. Este foi componente estratégico de busca da qualidade educacional no Ceará, que teve o inicio de seu processo de implementação durante o governo Lúcio Alcântara (2003 – 2006) e posteriormente ampliada pelo governo Cid Gomes (2007-2014) que já havia demonstrado interesse no investimento desse tipo de política quando exerceu mandato de prefeito no município de Sobral (1996- 2005), que se destaca por apresentar bons indicadores educacionais.
Esse processo de inserção da política de avaliação em larga escala no Ceará se deu não apenas através de acompanhamento e fiscalização da implementação das avaliações nas escolas, mas também na criação do Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica (SPAECE).
A dimensão da rede municipal de educação de Fortaleza fornece informações importantes, uma vez que a cidade é geograficamente marcada por diferentes condições sociais e econômicas nas regionais onde se encontram as escolas. Entendendo que iniciativas como as de avaliação em larga escala, propostas pelo nível central não são automaticamente recebidas e implantadas integralmente pelas escolas, redes com essas abrangência e diversificação permitem investigar estratégias próprias de responder a política em questão que acabam por passar, no chão da escola, por processos de ressignificação. Compreendendo ressignificação neste trabalho, como a releitura que a escola faz dessas iniciativas e como atuam no cotidiano escolar a partir de sua chegada.
A presença das avaliações em larga escala nas escolas supõe, de algum modo, sua interferência no fazer cotidiano das mesmas, uma vez que a literatura na área vem mostrando que estariam fortalecendo uma cultura de ensinar para as provas (VIEIRA, 2011a). Essa estrutura política, que tão cedo já respirava a cultura avaliativa e desenhava um cenário alimentado por indicadores nos parece interessante campo de investigação, nos instigando a selecioná-lo como amostra.
1.1 Questões que movem o estudo: delimitação do problema de pesquisa
A escola pública brasileira durante muitos anos esteve destinada a poucos, sendo possível apenas nos anos 1990 confirmarmos a sua proposta de universalização quanto ao acesso. Para Vieira (2008), a conquista da quantidade sugere também a construção da qualidade, desafio ainda maior, uma vez que envolve a conciliação dos diversos interesses e dificuldades que permeiam o fazer educativo.
A atual conjuntura trouxe novos desafios à política e gestão dos sistemas educacionais. O conceito de ―escola para todos‖ propagado, na realidade, encontrou dificuldades e empecilhos. Em estudo sobre o tema, Vieira, Dantas e Moraes (2014) explicam que as unidades escolares ainda estão procurando se adaptar a nova clientela que agora precisam atender, um público advindo de famílias e comunidades para quem o acesso à cultura letrada foi historicamente negado. Esse desafio se torna ainda mais complexo, quando acrescentamos à discussão, as reflexões sobre qualidade, avaliação e resultados. Nos últimos anos o tema ―sucesso escolar‖ foi posto em relevo ao ser associado aos sistemas de avaliação em larga escala e, sobretudo, a partir da criação do IDEB pelo Ministério da Educação (MEC), que facilitou a comparação dos resultados entre sistemas de educação e unidades escolares.
As avaliações em larga escala ou, como também são conhecidas no chão das instituições educacionais, as avaliações externas, são assim identificadas por compreenderem a exterioridade de quem, seja pessoal ou institucionalmente, tenha as elaborado, conduzido, organizado ou aplicado na escola. Fortalecidas e ampliadas no cenário de reformas econômicas, sociais e educacionais dos anos 1990, acabou por adquirir destaque nas políticas públicas educacionais, sendo recomendada e promovida por agências internacionais e pelo Ministério da Educação, além de estimuladas e incorporadas pelas Secretarias de Educação.
Apresentando uma trajetória que já ultrapassa os vinte anos de experiência no país desde a criação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) no fim da década de 1980, da Prova Brasil em 2005 e do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica em 2007, o tema das avaliações externas adquiriu centralidade no contexto da atual política educacional a partir da década de 1990 (SOUSA e OLIVEIRA, 2010). Esse fato também pode ser confirmado a partir da observação do crescente número de estados brasileiros que estão elaborando e desenvolvendo iniciativas de avaliações próprias, o Ceará se tornou exemplo desse fato quando criou o SPAECE.
Compreendendo a disseminação do discurso oficial de que seriam as avaliações de larga escala capazes de dar elementos com o intuito de trabalhar em prol da qualidade da educação, ideia que vem ganhando espaço e adeptos, e ao mesmo tempo, tendo ciência do
lugar de fala e atuação que os gestores escolares e seus docentes ocupam no processo de implantação de políticas educacionais, além de considerar, ainda, que esses profissionais têm sido os mais pressionados no sentido de trabalhar em prol dos resultados, impactando na sua prática, escolheu-se esse grupo para ser foco do estudo em questão.
A instituição escolar se materializa como local em que se concretizam as políticas educacionais e é justamente nessa esfera que esse trabalho está situado. Ao analisar esse cenário podemos observar como as políticas de avaliação chegam às escolas e são por elas recebidas e ressignificadas, apresentando, como pano de fundo, considerações que sugerem um quadro no qual as avaliações externas estariam influenciando as propostas pedagógicas da instituição.
O processo de elaboração e implementação das políticas de avaliação em larga escala envolve em cada etapa atribuições e especificidades, desde o Ministério da Educação, passando pelas secretarias estaduais e municipais, até chegar às escolas. Cada uma dessas etapas demanda organização de um imenso contingente de instituições e sujeitos. As iniciativas de avaliação em larga escala feitas pelo MEC, são desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) o qual, por sua vez, recorre a contratações de instituições e pessoas diversas para elaborar os conteúdos das diferentes provas e técnicos associados à sua aplicação.
As Secretarias de Educação também participam deste processo de diferentes formas. Aquelas que possuem seus próprios sistemas de avaliação necessitam organizar e dar suporte a uma estrutura semelhante àquela montada pelo MEC, exemplo que se aplica ao caso do Ceará. Tanto estas secretarias como as demais participam das avaliações nacionais como parte de um esforço integrado entre os entes de poder federado (União, Estados e Municípios) para assegurar que o processo seja cumprido.
Esta é uma empreitada complexa que envolve indivíduos, instituições e recursos de grande porte. As avaliações em larga escala impõem às instituições um formato de provas que a escola não pediu ou sequer foi consultada para aplicar e se espera das unidades escolares bons resultados obtidos por seus alunos, os quais por sua vez tendem a modificar o cotidiano escolar de diversas maneiras. Em maior ou menor grau, a avaliação em larga escala passa a ser incorporada à vida da escola, algumas instituições elegem essas avaliações como fonte permanente de inspiração para o seu trabalho; outras preferem prosseguir sem a utilização de seus resultados.
Diante desse cenário as questões que se materializam são: 1) Como as políticas de avaliação em larga escala têm se materializado no chão da escola no que se refere a sua
organização e operacionalização? 2) As avaliações de larga escala têm influenciado/modificado a prática/ atuação cotidiana dos gestores escolares e professores? 3) De que forma os professores e os gestores escolares estariam se apropriando do resultado dessas avaliações e o que fazem a partir dessa apropriação?
O estudo de Stecher e Bohrnstedt (2002) tem como foco as avaliações externas nos Estados Unidos. Sua percepção é de que no interior das escolas o quadro se desenha de forma complexa, uma vez que pode haver impactos dessas avaliações sobre as escolas que possam ser positivos, negativos ou até, nulos. Segundo o autor, existem escolas nas quais as avaliações em larga escala são completamente ignoradas, esse caso seria um exemplo de impacto nulo. Sobre esse aspecto, podemos esboçar ponderações, uma vez que, no cenário atual brasileiro, o que tem sido possível observar é a adesão massiva das instituições, se não por vontade própria, pelo receio em relação às possíveis consequências.
Os autores seguem explicando que, em outras escolas, as avaliações em larga escala têm impactos considerados positivos no sentido em que contribuem para a organização das atividades de ensino, permitindo que as equipes escolares desenvolvam um olhar mais crítico sobre seu trabalho. Ou ainda, há casos em que o impacto é negativo, exemplo desse fato é a redução curricular1 e o direcionamento das atividades didáticas quase que exclusivamente para preparar para as provas. Isso sem mencionar as denúncias de fraude2 com vistas à obtenção de melhores resultados. (STECHER e BOHRNSTEDT, 2002)
Diante da problemática até aqui caracterizada, uma questão central norteou a pesquisa: Qual a percepção de professores e gestores do município de Fortaleza, no que se refere as avaliações em larga escala e suas implicações para o trabalho desenvolvido pela escola?
Nessa dissertação consideramos, inicialmente, que a criação das avaliações em larga escala tenha sido gestada com o objetivo oficial de garantir a qualidade da educação, oferecendo às secretarias de educação a possibilidade de acompanhar o processo de aprendizagem nas escolas, e a estas a oportunidade de, a partir dos resultados alcançados, mapear as ações que repercutiram positivamente nas avaliações ou repensar as práticas que não estão colaborando para o bom desempenho da instituição. No entanto, o que têm-se percebido, através da literatura, é que, o ranking, a redução curricular e a pressão para que
1
A expressão redução curricular é utilizada nesse texto como referencia ao fato encontrado em escolas cearenses onde meses antes da prova as disciplinas de ciência, história e geografia deixem de ser ministradas em detrimento das disciplinas de Português e Matemática.
2 Para aprofundar esse elemento, ver: Os reformadores empresariais da educação e a disputa pelo controle do
processo pedagógico na escola, texto de Luiz Carlos de Freitas.
gestores e professores trabalhem em prol do alcance da representação numérica tem sido posto em relevo em detrimento do objetivo inicial, ou seja, do discurso oficial sobre o propósito e finalidades das avaliações em larga escala.
Face ao exposto, o objetivo geral desse trabalho é analisar a percepção de professores e gestores escolares do município de Fortaleza, no que se refere às avaliações em larga escala e às implicações para o trabalho desenvolvido pela escola. Temos como objetivos específicos:
Compreender o contexto de criação do sistema de avaliação do estado do Ceará; Investigar as percepções dos gestores escolares e professores sobre o modelo de
avaliação em larga escala que chega às escolas cearenses;
Conhecer a perspectiva de atuação dos gestores escolares e professores face ao processo de apropriação dos resultados das avaliações em larga escala.
Nossa referência para tais questões baseia-se na concepção de que as escolas uma vez envolvidas nesse cenário de tantas expectativas, indicadores e avaliações precisam ressignificar as políticas que chegam verticalmente no chão das unidades escolares e utilizá-las para garantir que o papel essencial da instituição seja efetivamente cumprido. É preciso, ainda, que as instâncias ligadas à educação nos âmbitos federal, estaduais e municipais sintam-se corresponsáveis pelo processo e parceiras nessa garantia.
Assim sendo, esse trabalho se justifica por seu intuito pessoal de responder inquietações gestadas em campo durante realização de trabalhos anteriores; acadêmico, por subsidiar material teórico e empírico para futuros estudos sobre a presente temática; e social, uma vez que apresenta como motivação a ampliação dessa discussão, possibilitando reflexos na prática de professores e gestores envolvidos na melhoria da qualidade da educação pública no país.
1.2 Estrutura do trabalho
Além desta introdução onde anunciamos a justificativa, problematização, objetivos e contornos da pesquisa, o presente trabalho está organizado em cinco capítulos e considerações finais.
O segundo capítulo, a partir de breve introdução histórica, destaca as diferentes concepções de Estado e sua consequente atuação social até o momento em que se torna Avaliador, apresentando os desdobramentos dessa concepção também no âmbito das unidades federativas do Brasil.
O terceiro traz os conceitos centrais que se desenham em torno da avaliação, aprofundando as questões associadas atualmente às políticas de avaliação em larga escala no
Brasil e no Ceará. É nesse capítulo ainda que construímos o estado da questão, mapeamento e análise da produção científica difundida por meio de teses, dissertações, publicações em periódicos e em anais de eventos- que tematizam as políticas de avaliação em larga escala. A partir deste levantamento, destacam-se as lacunas encontradas na literatura e que serão exploradas como categorias no estudo em questão.
O quarto capítulo apresenta a metodologia da pesquisa, apoiado no modelo tridimensional de Fairclough e nas contribuições de Foucault, aborda com nível maior de detalhamento, os procedimentos adotados para o trabalho empírico: paradigma, abordagem, natureza, método, lócus, sujeitos, instrumentos e técnicas de coletas e análise de dados.
Nesse sentido, o segundo, o terceiro e o quarto capítulo discorrem, em conjunto, sobre a revisão de literatura, o referencial teórico, as categorias de análise, e a análise do contexto da investigação em foco. O quarto capítulo, além do subsídio teórico, avança para a perspectiva metodológica da pesquisa.
O quinto capítulo, como primeira seção fruto do trabalho empírico, apresenta o contexto de criação do sistema de avaliação do estado do Ceará e as expectativas anunciadas por esse processo, a partir dos registros documentais presentes nas escolas e dos depoimentos dos sujeitos entrevistados.
O sexto capítulo investiga as percepções dos gestores e professores sobre o modelo de avaliação em larga escala que chegam às escolas cearenses e as repercussões para o cotidiano das escolas públicas do município de Fortaleza. A seção apresenta os depoimentos dos sujeitos e as relações que estabelecem com o cenário em que estão inseridos.
Finalizamos o estudo com a conclusão, tecendo algumas considerações e reflexões sobre a experiência e os achados.
2 O PAPEL DO ESTADO AVALIADOR NA ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS: FUNDAMENTOS E EMBATES
Para além da crescente sofisticação na produção de instrumentos de avaliação de programas, projetos e mesmo de políticas públicas é fundamental se referir às chamadas ―questões de fundo‖, as quais informam, basicamente, as decisões tomadas, as escolhas feitas, os caminhos de implementação traçados e os modelos de avaliação aplicados, em relação a uma estratégia de intervenção governamental qualquer. E uma destas relações consideradas fundamentais é a que se estabelece entre Estado e políticas sociais, ou melhor, entre a concepção de Estado e a(s) política(s) que este implementa, em uma determinada sociedade, em determinado período histórico (HÖFLING, 2001, p. 30).
Corroborando com a perspectiva da autora, compreendemos que para o desenvolvimento de análises e avaliações de políticas implementadas por um governo, é importante compreender os fatores de diferentes naturezas, as concepções, os contextos e as determinações que circundam a Política foco da análise.
Estes diferentes aspectos devem ser apresentados levando em consideração o contorno de Estado em que se desenham. Para se adotar uma compreensão sintética compatível com os objetivos deste texto, nos apoiaremos na definição da autora no que se refere ao Estado como um conjunto de instituições permanentes, a exemplo dos órgãos legislativos, tribunais e exército, que possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que desempenha as funções de Estado durante um determinado período. (HÖFLING, 2001)
Na perspectiva da autora, podemos entender Políticas públicas como o ―Estado em ação‖, ou seja, é o Estado materializando um projeto de governo, através de programas e de ações voltadas para setores específicos da sociedade. Caso esse que se aplica a educação. A autora explica que embora as políticas públicas sejam de responsabilidade do Estado, no que se refere à implementação e manutenção, não devemos associá-la apenas a este, uma vez que participam de sua construção sujeitos e associações diversas com raiz estatal e não estatal.
No interior das Políticas Públicas são desenvolvidas as políticas sociais, sendo estas associadas ao ideário de proteção social implementado por uma determinada concepção de Estado e se configuram como uma forma de interferência deste no sentido de garantir a manutenção das relações sociais. A educação é, nesse sentido, uma política pública social de responsabilidade do Estado, mas não pensada e executada apenas por ele. Nessa perspectiva, assume desenhos diferentes de acordo com a sociedade e diferentes concepções de Estado,
não sendo possível pensar o Estado fora de um projeto político e de uma teoria social para a sociedade (HÖFLING, 2001).
Assistiu-se historicamente a transição entre diferentes concepções de Estado. Não se configurando como objetivo deste estudo o aprofundamento dessa questão, consideramos pertinente, no entanto, realizar alguns destaques, movimento a ser realizado neste capítulo. A partir de breve introdução histórica, pretende-se destacar as diferentes concepções de Estado e sua consequente atuação social até o momento em que se torna Avaliador. Esta última concepção se materializa a partir de diferentes fases e repercute internacionalmente e nacionalmente na educação, apresentando desdobramentos também no âmbito das unidades federativas do Brasil, situação que nos propomos a discutir no presente capítulo.
2.1 Estado-avaliador: concepções e contextos
Para Habermas (2003), o paradigma é um ―pano de fundo não temático‖ que desenha de forma direta a compreensão que as pessoas têm do direito numa determinada época (p. 131). A diversidade de paradigmas presentes no Estado moderno significa, assim, a constituição de visões, perspectivas e interpretações que influencia a concepção que as pessoas têm da própria Constituição e dos demais documentos jurídicos a serem interpretados. Esses paradigmas tendem a variar de acordo com o momento histórico e social vivenciado por cada um.
No que concerne à relação destas concepções de Estados com a sociedade, verificamos que com o advento do Estado Absenteísta, entendia-se que o seu papel era o de garantir os direitos civis e políticos dos cidadãos. A compreensão de que a garantia somente das liberdades e igualdades individuais formais não se refletiam em igualdade real impulsiona a primeira crise que origina o Estado Social. Observava-se, nesse momento, que a maior parte dos serviços não estava à disposição da maioria da população. O clima era de desigualdade social na prática, colocando em pauta a discussão sobre o papel do Estado para aquela época. Com a queda da bolsa de valores de 1929, a crise econômica acaba por reforçar a necessidade de o Estado prover os serviços necessários à sociedade, atuando diretamente na economia.
A complexidade da modernidade e o avanço da tecnologia e das necessidades populacionais desencadearam maior quantidade de serviços a ser oferecido em contexto de acelerado crescimento populacional. Tal situação se agravou em decorrência da crise fiscal da década de 1970, ocasião em que não havia mais recursos públicos suficientes para o provimento dos serviços.
A crise do petróleo de 1973 e o fim do sistema de paridade internacional culminaram na crise fiscal, exigindo o provimento estatal dos serviços, sobretudo num contexto de grande inflação. Com isso, surgiu a concepção de Estado Regulador, que se apoiaria em recursos privados com o intuito de garantir a prestação de serviços. É a partir do cenário marcado pelo Estado Regulador que este trabalho localiza sua discussão, uma vez que associado a ele está também a concepção de Estado Avaliador.
Sobre essa questão da concepção de regulação, Barroso (2005) explica que
[...] a elucidação do significado de regulação conheceu um notável incremento com o desenvolvimento da teoria dos sistemas. É ela que permite ao sistema, através dos seus órgãos reguladores, identificar as perturbações, analisar e tratar as informações relativas a um estado de desequilíbrio e transmitir um conjunto de ordens coerentes a um ou vários dos seus órgãos executores. (p. 728).
Corroborando com essa perspectiva, Andrade e Gomes (2012) explicam que sendo a regulação foco de disputa, especialmente quando efetivada sob a forma de regulamentação, se constitui como parte da gestão sistêmica, devendo, portanto, ser compreendida a partir dos diferentes sentidos associados ao conceito de sistema em sua aplicação mais ampla.
Assim, a regulação como ―bandeira de todos‖ pode servir tanto a um sistema de educação que se articula e se resguarda pela acepção de descentralização como controle social (participação que se converte em ação política coletiva, propositiva e reivindicatória), como estratégia de garantia do bem público a serviço da efetivação de direitos sociais, quanto à descentralização como transferência de responsabilidades, incumbindo governos subnacionais de atribuições antes assumidas pelo Governo Federal, alterando, portanto, a lógica da participação para uma ação individualizada, focada na execução de ações prescritas por gerências que mantêm a decisão política centralizada (ANDRADE; GOMES, 2012, p. 136).
Para efeitos desse estudo, aborda-se a perspectiva de Estado Regulador, caracterizado por sua atuação indireta na economia. Nesse sentido, o Estado regulador objetiva enxugar a máquina do estado, por um lado, e garantir os direitos essenciais às pessoas, ainda que para tanto seja necessário a intervenção mercantil.
O Estado passa a regular não só aquelas atividades anteriormente por ele exercidas (atualmente exercida por particulares mediante delegação estatal), mas também aquelas já originariamente privadas (exercidas por particulares sem necessidade de delegação estatal). O poder, então, passa a ser exercido sobre um número maior de atividades desenvolvidas por particulares. A intervenção indireta na economia por parte do Estado regulador, nessa linha, é feita com base em regras e princípios que induzem o mercado a, além de perseguir seus lucros, satisfazer os interesses sociais em geral (a regulação busca efetivar vários valores socialmente relevantes). Isso é feito por
incentivos, premiações, induções, restrições, fiscalizações e punições. (SOARES, 2013, p.1)
Assim o Estado regulador desencadeou uma série de privatizações de empresas estatais, sob a justificativa de que, nesse momento, já não cabia mais ao Estado ser patrimonialista. Sua função seria a de se associar a iniciativa privada para que esta colaborasse com a satisfação das necessidades da população. Assim, atividades que não se enquadrem como de responsabilidade inteiramente estatal acabam sendo ofertadas pelos setores privados, em parcerias com o chamado Terceiro Setor3.
A análise da política educacional foco desse trabalho se localiza nesse cenário de Estado Regulador, fruto desse processo de reestruturação do Estado que, em parceria com os organismos internacionais, lança mão de novas estratégias de ação, tanto na condução da política econômica quanto na conformação social dos países (NEVES, 2005). Nasce assim, o neoliberalismo como ―resposta teórica à crise econômica do sistema capitalista de produção‖, fato que se desenha em contexto de questionamento do papel do Estado como instância-chave no processo produtivo e de crença no ―mercado como a realidade empírica central‖ onde a privatização é posta em relevo (OLIVEIRA, 1994, p. 11-12).
A concepção neoliberal de sociedade e de Estado ―se apóia na tradição do liberalismo clássico, dos séculos XVIII e XIX. As teorias políticas liberais associam as funções do Estado à garantia dos direitos individuais, sem interferência nas esferas da vida pública e, especificamente, na esfera econômica da sociedade‖. Defende-se a garantia da ―propriedade privada como direito natural‖, assim como o ―direito à vida, à liberdade e aos bens‖ necessários para que seja possível conservar ambas. A perspectiva neoliberal, absorvendo o movimento e as transformações da história do capitalismo, se apoia nessas ideias clássicas do liberalismo que se expressam principalmente na conhecida frase ―menos Estado e mais mercado‖. (HÖFLING, 2001, p.36)
Assistiu-se, com a ascensão do neoliberalismo, a materialização de um Estado mínimo em detrimento de um Estado expansivo que antes era o principal fornecedor de serviços públicos; a contratação de serviços educacionais da iniciativa privada, a busca por padronização, performatividade, produtivismo, imposição de metas, medidas de desempenho
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―Congrega as organizações que, embora prestem serviços públicos, produzam e comercializem bens e serviços, não são estatais, nem visam lucro financeiro com os empreendimentos efetivados, estando incluídas aqui, portanto, as associações, sociedades sem fins lucrativos e fundações. podemos dizer que, genericamente, as entidades do Terceiro Setor ou as ONGs são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos (sociedades civis, associações e fundações) e que todas elas podem ser denominadas institutos ou serem consideradas como tal‖. (Resende, s.d)
e indicadores. Porém, é importante mencionar que o neoliberalismo não é homogêneo, como não são homogêneas as suas formas de expressão. As formas de manifestação do neoliberalismo vão, portanto, variar de um contexto para o outro e assim devem ser percebidas.
Durante as décadas de 1980 e 1990, com o neoliberalismo ganhando espaço, intensifica-se a ideia de que a aproximação da gestão e do consumidor, o controle e a fiscalização são necessários. Ganha materialidade então, reformas que objetivavam promover a modernização do Estado, principalmente no que diz respeito ao controle dos serviços prestados. Nasce com isso a ideia de que mudanças administrativas gerenciais eram justificadas sob o argumento de que o Estado estaria pesado e mais fragilizado quando o assunto são as questões de mercado.
Nesse contexto, a busca de maior eficiência da Administração Pública é um dos temas mais discutidos nesse momento, uma vez que as reformas propunham o Estado mínimo, transferindo grande parte ―da prestação dos serviços públicos ao mercado sob o argumento de que a alocação dos bens seria nele muito mais eficiente‖. É importante mencionar que mesmo com essa nova perspectiva de Estado as ―velhas tradições‖ do ―modelo burocrático weberiano‖ permanecem, ―próprias das práticas de governação que marcaram as décadas precedentes‖. Um perfil de administração centralizado continua a ser executado, postura aparentemente contraditória ―quando comparado aos preceitos neoliberais de administração pública, mas que também adota formas de regulação e controle que discursivamente evocam a participação e a descentralização do poder‖ (LIMA, 2011a, p.35).
Como mencionado, em relação ao modelo de administração das organizações públicas, a década de 1990 foi marcada pela perspectiva de superação do modelo burocrático, que seria então substituído por um modelo gerencial. É importante reconhecer que o chamado Paradigma Gerencial chamou atenção, de fato, para importantes questões: o cidadão é posto em relevo, os princípios meritocráticos ganham força, inicia-se um processo de difusão das ideias de flexibilidade e gestão por resultados, se constituindo como aspectos inovadores enfatizados pelo novo paradigma, questão que será retomada mais adiante. A questão do foco no cidadão diz respeito à percepção do cidadão de forma ampla, levando em consideração suas necessidades e demandas como cliente, contribuinte e ator político. (ABRÚCIO, 1998)
No que se refere a prestação de serviços públicos, a burocratização dos processos administrativos, o apego excessivo às regras, características marcantes em processos ou setores de instituições públicas, foram gradativamente substituídas pela maior flexibilidade na condução dos serviços e políticas públicas pelos gestores.
Em consonância com essas transformações na concepção de Estado, é importante destacar também as consequentes mudanças na Administração Pública, uma vez que esta integra o próprio Estado, entranhando-se em todo o funcionamento do aparato estatal. A função de administração pública está presente em todos os poderes da União e em todos os órgãos públicos dos Estados, sejam no âmbito municipal, estadual ou ainda nacional. Para funcionarem, é preciso planejar, contratar, gerir, além de organização econômica e social. Assistimos, então, três diferentes noções de Administração Pública no decorrer dessas diferentes concepções de Estado: patrimonialista, burocrática e gerencial.
A Administração Pública patrimonialista compreende o Estado como sendo organizado em função da figura do governante. Por outro lado, a Administração Pública que apresenta como foco a perspectiva burocrática, se organiza a partir de órgãos e setores institucionais. Abre-se espaço para as noções de profissionalismo e de hierarquia de funções. O Estado passa a ser associado à suas instituições e a burocratizar a forma como atenderia e garantiria o bem estar da população.
Por fim, passa-se à chamada Administração Pública Gerencial, sob a justificativa de que o Estado estaria com seu funcionamento sobrecarregado burocraticamente. Esse momento está relacionado ao Estado Regulador e ao Poder Executivo caberia ―apenas‖ regular a prestação do serviço e sua qualidade, direcionando o desenvolvimento do setor, bem como deixando que a relação de consumo e a prestação do serviço fiquem a cargo da relação administrador-cliente. Consagra-se, assim, para a Administração Pública, os parâmetros já utilizados no setor privado, ganhando destaque, por exemplo, a perspectiva da eficiência. A percepção da Administração Pública burocrática permanece, não é completamente superada, mas o novo foco é pautado pela eficiência prática em busca de resultados objetivos.
Com essa nova perspectiva de Gestão dos serviços públicos uma categoria central é posta em relevo: a accountability. Essa categoria estava inicialmente relacionada às novas demandas da sociedade democrática: a sociedade se viu pressionada a manter estreita vigilância no que se refere aos governantes escolhidos para representar a população, estes por sua vez teriam por obrigação prestar contas das suas ações e dar retornos aos cidadãos que os escolheram. O desafio era de desenvolver formas e instrumentos de accountability, isto é, processos de avaliação e responsabilização permanentes que permitam ao cidadão controlar o exercício do poder concedido aos seus representantes. (ROCHA, 2011)
Schedler (1999) afirma que os cientistas políticos têm se preocupado em saber como manter o poder de forma controlada, evitando abusos, submetendo-o a determinados procedimentos. Para ele a accountability ―tornou-se o termo da moda‖ por estar associada a
preocupação contínua com a vigilância em relação ao poder e suas consequentes ―restrições institucionais‖ em relação ao seu exercício e desenvolvimento.
Esse plano de ação da accountability tem origem nas proposições de O‘Donnell (1998) que divide o termo em accountability vertical e horizontal. Na primeira é garantida a sociedade o seu poder de premiar ou punir seus governantes a partir da sua possibilidade de manutenção ou retirada do poder por intermédio do voto. Já a accountability horizontal se efetiva a partir da mútua fiscalização entre os poderes (checks and balances), por meio de órgãos governamentais que controlam a atividade pública. (ROCHA, 2011)
Para o autor, as concepções de accountability podem ser agrupadas em três planos: o hierárquico, que se consolida mediante controle da conformidade às leis e às normas procedimentais; o das regras de mercado, que apresenta como foco o controle dos resultados, sendo esse expresso pela obtenção da máxima produtividade dos recursos públicos pautado pelos conceitos de eficiência e eficácia/efetividade; e o dos valores democráticos, que enfatiza a complexidade da atuação do servidor público, sugerindo assim, uma reconceituação do seu papel, ―na qual sobressaem as questões relativas à responsividade, ao desempenho responsável, à postura ética, à defesa do interesse público e à ação comprometida com os princípios democráticos‖. (ROCHA, 2011, p. 93)
O autor segue explicando que, com a construção do cenário que apresenta o Estado Regulador e Avaliador como pano de fundo, a accountability, abandona uma visão fundamentalmente pública para associar-se também a uma visão privada, se caracterizando, nessa perspectiva, por uma visão tipicamente de mercado, ganhando, o termo, nova roupagem e aplicabilidade. No mercado, os resultados funcionam como elementos que dinamizam e direcionam a empresa.
Sobre essa questão, Afonso (2014) apoiado nas ideias de Stobart (2010), chama atenção para a necessidade de avançar no sentido de pensar um modelo de accountability que supere o que está posto no momento e que tem tensionado as instituições e responsabilizado seus sujeitos com o intuito de alcançar resultados com pouco recurso e em menos tempo.
[...] não há nenhuma razão para não pensarmos e escrevermos no sentido de contribuir para resgatar criticamente a problemática da accountabilty, enclausurada atualmente nas lógicas do pensamento único, neoconservador e neoliberal. Torna-se necessário, por isso, mostrar que há outras alternativas que podem e devem ser reflexivamente consideradas e postas em prática, sobretudo por terem maior densidade teórico-concetual e/ou pertinência política e educacional. [...]Stobart (2010), por exemplo, propõe o que designa de ―accountability inteligente‖. Trata-se de uma forma de prestação de contas e de responsabilização fundamentada em valores, promotora de
confiança nos professores e nas escolas, mais construtiva do que a dos modelos atuais (cuja dominância é negativamente sancionatória), e que se baseia não exclusivamente em exames externos, mas em procedimentos e instrumentos de avaliação múltiplos, mais sofisticados e diversificados. (p.477)
O autor segue chamando atenção ainda para a necessidade de os objetivos ou metas educacionais se tornarem mais realistas, evitando a ambição pragmática e imediatista impostas pelo governo, desconsiderando ou desconhecendo condições, tempos, possibilidades, constrangimentos, recursos materiais, escolas, professores e comunidades educativas existentes. Deve ser, portanto, um modelo de accountability que respeita margens importantes de autonomia dos sujeitos e das instituições, que pressupõe um tempo mais longo para propiciar as mudanças e verificar os seus resultados, incluindo todos os grupos sociais de alunos.
A forma como essa questão tem se materializado nas escolas será explorada no decorrer desse estudo. No campo educacional, a agenda neoliberal, bem como seus consequentes elementos, são gradativamente inseridos por organismos internacionais, ainda na década de 1980, que concebem programas de ―avaliações dos sistemas de ensino e de projetos de reformas em diversos países da América Latina‖ (WARDE, 1993, p. 11). Esta discussão tem focalizado a questão da eficiência do Estado na condução do sistema escolar e em sua capacidade de resposta às demandas educativas.
Um dos pilares basilares dessas reformas tem sido a consolidação e expansão de mecanismos de avaliação em larga escala, estratégias de ação dos governos para empreender mudanças no setor. Diante da centralidade das avaliações como instrumento que tem sido associado à qualidade educacional, pesquisadores do campo explicam que estamos vivenciando uma nova concepção de Estado, denominada Estado Avaliador (AFONSO, 2009b; FREITAS, 2005; NEAVE, 2001). Essa expressão significa, em um sentido abrangente, que o Estado tem se apoiado na ―lógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase no resultado e nos produtos dos sistemas educativos‖ (AFONSO, 2009b, p. 49). Para o autor, essa questão coloca em relevo um novo ―darwinismo social‖4
, que, a partir da avaliação, promove reformas na administração pública, fato que tem se desenhado mais fortemente nas últimas décadas.
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O Darwinismo Socialé um pensamento sociológico que surgiu no final do século XIX, que tentava explicar a evolução da sociedade humana se baseando na teoria da evolução proposta por Charles Darwin. Para essa teoria, existiriam sociedades humanas superiores a outras, devendo estas, dominar as outras e ajudá-las/direcioná-las no seu desenvolvimento.
Essas transformações impactaram no setor da educação a partir da defesa da adesão, por parte das escolas, de processos de avaliação, prestação de contas e responsabilização (accountability). O Estado passa, então, a acompanhar e avaliar os resultados obtidos através das avaliações em larga escala, desencadeando competição, entre redes e escolas.
Assim como no campo econômico, as reformas no âmbito educacional tiveram associação com as leis do mercado. Os conceitos de competitividade, qualidade, eficiência e eficácia foram transportados da iniciativa privada para a educação pública. A educação passou a ser direcionada por leis que configuram o que Afonso (1999) tem chamado de ―quase-mercado educacional‖ (p.115), repercutindo na diluição de limites entre o setor público e o privado.
Sobre a expressão ―quase-mercado‖ no campo da educação, Afonso (1999) explica que as ações desenvolvidas nos últimos anos são consideradas de mercado ―porque substituem o monopólio dos fornecedores do Estado por uma diversidade de fornecedores independentes e competitivos‖. Por outro lado, são quase ―porque diferem dos mercados convencionais em aspectos importantes‖. Um desses aspectos é que, apesar de o cliente ser elemento central, as instituições educativas públicas não apresentam como objetivo o lucro, além disso, ―o poder de compra dos consumidores não é necessariamente expresso em termos monetários e, em alguns casos, os consumidores delegam a certos agentes a sua representação no mercado‖ (p.115).
É nesse cenário que a expressão Estado Avaliador é posto em relevo e, a partir dessa perspectiva, os países adotam instrumentos específicos para acompanhar o desempenho das suas escolas com ―a finalidade de reorientar políticas públicas‖ (FREITAS, 2011b, p.47). É importante situar ainda o início da utilização do conceito de Estado-Avaliador na literatura em políticas educacionais.
Neave utilizou a expressão the rise of the evaluative state pela primeira vez no ano de 1988 em um artigo publicado na European Journal of Education - Research, Development and Policy. O termo, para ele, estava associado a ―ascensão do estado avaliador‖, segundo o autor, essa expressão diz respeito à racionalização e uma redistribuição geral das funções entre o centro e a periferia, assim sendo, o centro conservaria o controle global através de mecanismos políticos menores em número, no entanto mais precisos, constituídos pela definição de metas para o sistema e processos de controle de qualidade do produto. Nesse sentido, a avaliação tem sido utilizada para distribuir os recursos humanos e financeiros entre as instituições que oferecem um serviço. (NEAVE, 2001)
Segundo o autor, o conceito está relacionado a um modelo de gestão norteado por resultados, atingidos pela instituição que vai ser beneficiária dos recursos financeiros. Nesse sentido, o Estado Avaliador não desprende esforço na direção dos processos pedagógicos, mas nos resultados destes.
Elliot (2002) ampliou essas reflexões sobre o Estado Avaliador, direcionando olhares para a Inglaterra e seu processo de transformação do Estado. Segundo o autor, o Estado se deslocava progressivamente da sua função de promotor principal de serviços públicos para se materializar como ente regulador do mercado. Isso significa ―o abandono do conceito de educação como bem público, necessário para o desenvolvimento e a perpetuação de uma ordem social justa e democrática‖. Nesse processo, as escolas passam a ser entendidas como prestadoras de serviços, e os alunos e suas famílias são transformados em consumidores. O autor segue explicando que a relação entre o Estado e essas instituições pauta-se no princípio da ―responsabilidade contratual‖, criando setores responsáveis pelos procedimentos de auditoria e avaliação externa. (p.59)
A construção desse cenário tem a ver, portanto, com o fortalecimento da perspectiva neoliberal, associada a medidas de ajuste às da iniciativa privada e estratégias de controle e responsabilização dos resultados atingidos pelos sistemas educacionais no âmbito nacional, estadual e municipal.
Afonso (2013) explica que existem três fases na adoção de sistemas de avaliação no campo da educação. Embora distintos, o autor esclarece que podem existir, ao mesmo tempo, mais de um desses estágios no momento atual. A primeira fase se desenha na década de 1980. Essa fase é marcada pela associação entre a ideologia neoliberal, as políticas avaliativas e a accountability. É nesse momento também que se expande os novos e mais sofisticados mecanismos de avaliação em larga escala no contexto nacional, além de se introduzir ―mecanismos de accountability baseados em testes estandardizados de alto impacto e em rankings escolares, indutores de formas autoritárias de prestação de contas e de responsabilização das instituições‖ (p.272).
A segunda fase, de acordo com o autor, diz respeito à adesão de provas estandardizadas de âmbito internacional no interior dos países. Esse estágio é caracterizado pela ―construção de um sistema de indicadores e de avaliação comparada internacional em larga escala protagonizada‖ em boa medida pela ―presença crescente e incontornável‖ de organizações internacionais envolvidas na formulação de políticas educacionais nacionais. (AFONSO, 2013, p. 274)
