PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PUC-SP

MÁRCIA DE SOUZA MONTANHOLI

PRINCÍPIOS DA GOVERNANÇA PÚBLICA APLICADA AOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO ESTADO E MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.

MESTRADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS E ATUARIAIS

SÃO PAULO 2017

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MÁRCIA DE SOUZA MONTANHOLI

PRINCÍPIOS DA GOVERNANÇA PÚBLICA APLICADA AOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO ESTADO E MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.

MESTRADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS E ATUARIAIS

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Ciências Contábeis e Atuariais, sob orientação da Professora Dra. Neusa Maria Bastos Fernandes dos Santos.

São Paulo 2017

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Banca Examinadora

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Dedico este trabalho aos meus filhos Leonardo e João Vítor, eles me renovam a cada dia e são a minha fonte de inspiração. Eu amo vocês!

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Esta dissertação contou com o auxílio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes – por meio de concessão da bolsa dissídio.

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AGRADECIMENTOS

Só posso iniciar agradecendo a Deus. Ele esteve sempre ao meu lado durante esta caminhada, muitas vezes o caminho tornou-se tortuoso e pensei em desistir, porém, Ele me deu duas características que estão inseridas em minha alma: persistência e determinação! Contudo, não teria chegado até aqui sem a ajuda de alguns anjos que Ele me enviou:

Minha orientadora, Professora Doutora Neusa Maria Bastos Fernandes dos Santos; obrigada por acreditar em mim e me aceitar como orientanda, me incentivar e apoiar sempre que precisei.

Ainda no âmbito acadêmico, o corpo docente do programa de mestrado em Ciências Contábeis e Atuarias da PUC-SP: Profª. Dra. Neusa Maria Bastos F. Santos, Prof. Dr. José Carlos Marion, Prof. Dr. Fernando de Almeida Santos, Prof. Dr. Antônio Benedito S. de Oliveira, Prof. Dr. José Roberto Securato, Prof. Dr. Sérgio de Iudícibus, Prof. Dr. Alexandre Gonzales, Prof. Dr. Antônio Robles Júnior e Prof. Dr. José Odálio dos Santos, pelos conhecimentos transmitidos e pela paciência em nos moldar de forma a nos transformar em Mestres, meus mais profundos agradecimentos.

Meus colegas do Curso de Mestrado, pela amizade, compreensão, alegrias e discussões temáticas, próprias do convívio acadêmico; sempre tem aqueles que marcam mais, André Gilioli e Cris Cassaro.

Meu amigo Prof. Dr. Luciano Ferreira, não tenho palavras para agradecer, me incentivou para iniciar o mestrado acadêmico, e me ajudou em todos os momentos em que tive dificuldades, até a fase final da dissertação.

Os membros da banca examinadora de qualificação, Profª. Dra. Neusa Maria Bastos F. Santos, Prof. Dr. Fernando de Almeida Santos e Prof. Dr. Marcos Reinaldo Severino Peters, que por meio das sugestões para alterações na pesquisa, permitiu a evolução do meu conhecimento e a construção final deste trabalho.

Meus pais, Jovino Montanholi (in memoriam) e Brasilina de Souza Montanholi, que me concederam a dádiva da vida.

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À minha Mãe, não tenho palavras, mesmo distante, esteve sempre comigo, apoiando-me em todas as necessidades, amando-me incondicionalmente e acreditando em meu potencial, te amo Mãe.

Meu esposo, que me apoiou durante todos os momentos difíceis, teve paciência e compreensão durante os momentos em que fui extremamente distante.

Meus irmãos Rosemary e Ademir, agradeço pelo apoio e compreensão de sempre.

Os meus amigos do Palácio dos Bandeirantes, alguns de uma forma, outros de outra, mas todos colaboraram para a realização deste curso, muito obrigada; em especial agradeço o meu superior imediato Dr. José Eduardo de Barros Poyares, pela compreensão e apoio, tornando possível a finalização desta etapa acadêmica.

A Presidência, e todos aqueles do Tribunal de Contas do Estado e do Município de São Paulo que colaboraram e responderam esta pesquisa, muito obrigada, foi de suma importância para o acontecimento e finalização deste estudo.

A Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), por ter financiado o meu curso de mestrado, juntamente com o Programa de Mestrado em Ciências Contábeis e Atuariais da PUC-SP por me conceder a bolsa de estudos, sem esta ajuda este curso não seria viável.

Por fim, o Programa de Mestrado em Ciências Contábeis e Atuarias da PUC-SP, pela ajuda na parte burocrática do processo, pois, lutam por uma educação digna e ensino de qualidade. Muito obrigada!

Divido com todos vocês mais uma etapa de minha vida. Deus abençoe a todos!

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“A mente que se abre a uma nova ideia, jamais voltará ao seu tamanho original.” (Albert Einstein)

“Cada sonho que você deixa para trás, é um pedaço do seu futuro que deixa de existir”. (Steve Jobs)

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

FIGURAS

Figura 1. Perspectivas de observação da governança no setor público ... 38

Figura 2. Sistema de Governança em órgãos e entidades da Administração Pública ... 39

Figura 3. Diferença esquemática entre governança e gestão ... 42

Figura 4. - Fluxograma processo da Administração Pública ... 49

Figura 5. Fluxograma processo da Administração Pública ... 50

Figura 6. Sincronismo entre os Controles ... 55

QUADROS Quadro 1. Recomendações de governança no setor público de acordo com a IFAC ... 44

Quadro 2. Recomendações de governança no setor público ... 46

Quadro 3. Organizações e respondentes da pesquisa ... 66

TABELAS Tabela 1. Apresentação dos RM’s e resultados para a dimensão Padrões de Comportamento ... 104

Tabela 2 Apresentação dos RM’s e resultados para a dimensão Estruturas e ... 105

Tabela 3. Apresentação dos RM’s e resultados para Controle ... 109

Tabela 4. Apresentação dos RM’s e resultados para Relatórios Externos ... 110

GRÁFICOS Gráfico 1. Padrões de Comportamento. ... 71

Gráfico 2. Padrões de Comportamento. ... 72

Gráfico 4. Estruturas e Processos Organizacionais. ... 74

Gráfico 6.Estruturas e Processos Organizacionais. ... 76

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Gráfico 15. Controle. ... 85

Gráfico 16. Relatórios Externos ... 86

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas AE Auditoria Externa

AI Auditoria Interna AP Administração Pública

ANAO Australian National Audit Office

CAPES Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal do Nível Superior CF/1988 Constituição Federal Brasileira de 1988

CIPFA Chartered Institute of Public Finance and Accountancy

GesPública Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização IBGC Instituto Brasileiro de Governança Corporativa

IBGP Instituto Brasileiro de Governança Pública IFAC International Federation of Accountants

INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions NGP Nova Gestão Pública

NPM New Public Management

OECD Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico OPM Office for Public Management Ltda

RBG/TCU Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União RG Relatório de Gestão

SCIELLO Scientiic Electronic Library Online TCU Tribunal de Contas da União TCE-SP Tribunal de Contas de São Paulo

TCM-SP Tribunal de Contas do Município de São Paulo

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RESUMO

A aplicação dos princípios de governança na Administração Pública é importante para a sociedade porque promove elementos como transparência e ética. Aliás,com o objetivo de orientar os administradores públicos e à sociedade sobre os princípios e as práticas da governança pública foi desenvolvido o Estudo 13 pelo Public Sector Committee (PSC) do International Federationof Accountants (IFAC). Neste contexto destaca-se que o objetivo desta pesquisa consistiu em diagnosticar a aplicação dos princípios e recomendações de Governança, sugeridos pelo Estudo 13 do PSC/IFAC na gestão dos Tribunais de Contas do Estado e Município de São Paulo. Com relação à abordagem esta é uma pesquisa qualitativa e quantitativa, tendo como principal estratégia a pesquisa de campo com base no estudo de caso desenvolvido nos citados Tribunais de Contas. A coleta dos dados foi realizada por meio da aplicação de um questionário aos funcionários das Cortes de Contas, adaptado do Checklist for Governing Bodies do estudo 13 PSC/IFAC. As respostas foram assinaladas numa escala Likert de 5 pontos, analisadas com base na frequência de respostas e Ranking Médio (RM). Os resultados da pesquisa realizada com os indivíduos de Fiscalização do Tribunal de Contas Estadual e Municipal permitiram demonstrar a existência de normas mínimas e satisfatórias de cumprimento aos quesitos abordados, contudo, vale observar que apesar de terem sido obtidos como resultado geral uma indicação positiva, em cada um desses grupos existiram ressalvas as quais devem ser vistas como oportunidades de melhoria na aplicação da Governança Pública nos respectivos órgãos.

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ABSTRACT

The application of governance principles in Public Administration is important to society because it results in elements such as transparency and ethics. In addition, in order to guide public administrators and society about principles and practices of public governance, Study 13 was developed by the Public Sector Committee (PSC) of the International Federation of Accountants (IFAC). The objective of the research was to diagnose the application of the principles and recommendations of Governance, as suggested by Study 13 of the PSC / IFAC, in the management of São Paulo’s State and Municipal Courts of Auditors. Regarding the approach, this is a qualitative and quantitative research, having as main strategy the field research based on the study case developed in the mentioned Courts of Auditors. The data collection was done through the application of a questionnaire to the Courts of Accounts employees, adapted from the Checklist for Governing Bodies of Study 13 PSC / IFAC. The responses were scored on a 5-point Likert scale, analyzed based on frequency of responses and Average Ranking (AR). The results of the survey carried out with the individuals of the State and Municipal Courts of Auditors allowed to demonstrate the existence of a minimum and satisfactory standards of compliance with the questions addressed. However, it is worth noting that although a positive indication was obtained as a general result, each of these groups had reservations that should be seen as improvement opportunities for the application of Public Governance on the respective organs.

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SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 15 1.1 Problema de Pesquisa ... 18 1.2 Objetivos da Pesquisa ... 19 1.3 Justificativa ... 19 2 GOVERNANÇA CORPORATIVA ... 21

2.1. Teoria da Agência e Governança Corporativa ... 21

2.2 Princípios da Governança Corporativa ... 26

2.2.1 Princípios da Governança Corporativa segundo a OCDE ... 26

2.3 Governança nas Organizações ... 27

3 GOVERNANÇA PÚBLICA ... 31

3.2 Conceitos de Governança Pública ... 35

3.3 PERSPECTIVAS DE OBSERVAÇÃO ... 38

3.4 Sistema de Governança no Setor Público ... 39

3.5 Funções de Governança e Gestão Pública ... 40

3.6 Governança pública segundo o PSC/IFAC ... 42

3.7 Princípios de Governança Pública segundo o Estudo 13 da IFAC ... 44

4. CONTROLE EXTERNO ... 49

4.1 O controle externo na Administração Pública ... 49

4.1.1 O controle interno na Administração Pública ... 54

4.1.2 Controle social das contas públicas ... 54

4.2 O Tribunal de Contas no Brasil e suas competências constitucionais ... 56

4.3.1 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo ... 57

4.4.1 Da Competência ... 62

5 ASPECTOS METODOLÓGICOS ... 64

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5.4 Tratamento dos dados ... 67

5.5 Delimitação do estudo... 68

6 ANÁLISE DOS DADOS ... 69

6.1. Categorização da Amostra ... 69

6.1.1 TCE-SP ... 70

6.1.2 TCM-SP ... 70

6.2 Discussão dos Resultados ... 70

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 111

REFERÊNCIAS ... 114

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1 INTRODUÇÃO

A sustentabilidade e a competitividade são preocupações do mundo corporativo e, utilizam-se da Governança Corporativa (GC) para a busca constante do desenvolvimento de organizações públicas ou privadas, por meio da divulgação das atividades da organização e da visibilidade social, deste modo, aumenta-se a transparência das instituições.

Neste contexto surgem novos desafios que se apresentam frequentemente em nosso dia-a-dia, provocando mudanças na forma de executar até mesmo as tarefas mais simples. Estas mudanças ocorrem para que haja melhoria naquilo que é realizado, bem como as práticas de gestão, que também acompanham essa sistemática evolutiva.

Em função do conflito de agência entre proprietários, gestores e conselho de administração, surgiram no início dos anos de 1990 os conceitos e princípios de GC, trazendo uma nova concepção de administração para as empresas privadas.

Dependendo do enfoque dado à governança corporativa, são várias as conceituações a ela aplicadas, no entanto, a governança basicamente se refere à administração e controle das organizações.

Esta pesquisa adotou a literatura referente ao tema para trazer alguns princípios de governança utilizados, possibilitando compreender outras definições relativas à aplicação destes princípios, como exemplo, temos o conceito de governança voltado para o setor público.

Embora os objetivos do setor público sejam diferentes, os conceitos de governança corporativa são adaptados para a Administração Pública, visando maior transparência em sua gestão, comprometimento gerencial em alcançar maiores resultados e responsabilidade na prestação de contas. A adoção de boas práticas na gestão governamental tem como propósito final, serviços eficientes e eficazes disponibilizados à sociedade.

Através do Banco da Inglaterra no início dos anos de 1990, o governo inglês instaurou um comitê para averiguar os problemas alusivos à ética, que as empresas privadas enfrentam, no intuito de apontar soluções para aprimorar o cenário apurado naquele momento, remodelando as práticas de gestão. O resultado do estudo

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realizado pelo comitê foi o Cadbury Report, este relatório foi convertido no código de boas práticas de governança corporativa, sendo utilizado como modelo para outros países.

De acordo com o Cadbury Report, foram definidos três princípios básicos de governança corporativa, direcionados ao setor privado, quais sejam: Openness (transparência), Integrity (integridade), Accountability (responsabilidade em prestar Contas).

A International Federationof Accountants (IFAC),destaca a importância da prestação de contas no setor público, corroborando com essa ideia, de acordo com a IFAC, os governos devem implementar arranjos institucionais, necessários para aumentar a transparência da gestão financeira e prestação de contas da administração pública.

Uma parte integrante e essencial do regime em causa, é o uso de especialização dos exercícios de contabilidade através da adoção e implementação de Setor de Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS’s), que promovem uma maior transparência e prestação de contas das finanças do setor público, permitindo um maior controle da dívida pública e dos passivos para suas verdadeiras implicações econômicas. (IFAC, 2012).

O Public Sector Committee (PSC) ligado ao IFAC desenvolveu normas, orientando para estudos sobre governança no setor público, direcionando o entendimento dos gestores e da sociedade sobre princípios e práticas de boa governança.

O Estudo 13 do PSC/IFAC foi publicado em 2001, neste estudo contém as boas práticas de governança que devem ser aplicadas na gestão pública, relacionadas à responsabilidade dos governantes da alta administração e dos órgãos de controle que tem competência para fiscalizar o setor público.

Estão representados no estudo 13, os princípios fundamentais da governança corporativa listados no Cadbury Report, adaptados para o setor público com base no Nolan Report, publicado em 1995 pelo Comitê de Padrões na Vida Pública.

O Comitê de Padrões na Vida Pública é um órgão público não departamental consultivo do governo do Reino Unido, o primeiro-ministro John Major, em resposta a denuncias sobre políticos que tiveram conduta antiética, relativas a empresas privadas, criou o comitê em 1994.

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O Juiz Michael Patrick Nolan, foi o primeiro presidente do Comitê, que instituiu como o primeiro relatório os Sete Princípios da Vida Pública, renomado como Princípios de Nolan, quais sejam: integridade, objetividade, responsabilidade, honestidade, liderança, abnegação e abertura.

Foi recomendado que todas as entidades da administração pública elaborassem seus próprios códigos de conduta, baseados nos princípios gerais de conduta que deveriam ser sustentáveis à vida pública.

O Estudo 13 do PSC/IFAC, baseado nos Princípios de Nolan e nos princípios do Cadbury Report, redefiniu e destaca como os princípios fundamentais do Setor Público, a Transparência, Integridade e Acountabillity, admitindo sua reflexão em cada recomendação de governança nas entidades da administração pública, divididas em: padrões de comportamento, estruturas e processos organizacionais, controle e relatórios externos.

No Brasil ocorreram várias reformas administrativas no setor público, o país ainda busca novas possibilidades e formas de agregar governança à administração pública, bem como de maneiras para melhorar o desempenho de suas instituições.

Desde que se estabeleceu a República no Brasil, os Tribunais de Contas foram instituídos órgãos responsáveis pela accountability (responsabilidade em prestar contas) dos estados, mas, a partir da Constituição da República do Brasil de 1988, foram dotados de autonomia para o desenvolvimento da prestação de contas governamental.

Os artigos 70 e 71 da Constituição da República do Brasil, estão vinculados com a obrigação de prestar contas e com a atribuição de controlar, fiscalizar, apreciar e julgar as contas prestadas.

A obrigação é devida por todo aquele ente, independente da natureza física ou jurídica, de direito público ou privado, que de alguma forma tenha tido acesso, manuseio ou gerenciado dinheiro, bens e valores públicos.

O Egrégio Tribunal de Contas é o órgão estatal onde a accountability se realiza por excelência, pois, ele é destinado à ﬁscalização contábil, ﬁnanceira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e de seus Municípios, auxiliar do Poder Legislativo no controle externo.

As atribuições dos Tribunais estão longe de ser apenas a apreciação da gestão orçamentária, patrimonial e financeira.

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A atual constituição, ampliou a missão da Corte de Contas, atribuindo-lhe autonomia na fiscalização operacional e patrimonial, inclusive no tocante à legitimidade e a economicidade das despesas realizadas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, foi o grande marco divisor das ações estratégicas dos Tribunais, acreditando que a partir desta lei, se estabeleceu uma nova ordem ao regime fiscal no Brasil, e com isso se inseria uma nova postura nas práticas e na cultura da gestão pública, tais como a responsabilidade, o equilíbrio, o planejamento e a transparência, com a respectiva responsabilização pela inobservância de tais regras.

Diante do exposto, torna-se de interesse social o estudo sobre o controle da Administração Pública, especificamente dos órgãos de controle externo do Estado de São Paulo, Tribunal de Contas do Estado (TCE-SP) e Tribunal de Contas do Município (TCM-SP).

Dentro deste contexto, o presente trabalho se propôs a analisar quais são os princípios fundamentais de Governança Pública (GP), recomendados pelo estudo 13 do PSC/IFAC, aplicados a estes Órgãos.

1.1 Problema de Pesquisa

Frente a necessidade de controle e eficiência dos gastos públicos, foi desenvolvido em 2001 o Estudo 13, pelo Public Sector Committee (PSC) da International Federation of Accountants (IFAC), do qual tem a competência de tratar sobre assuntos envolvendo relatórios financeiros, contabilidade e auditoria do serviço público.

A IFAC é uma organização global da classe contábil, presente em 130 países com a missão de proteger o interesse público encorajando alto nível de qualidade das práticas contábeis.

É desenvolvido pela IFAC, normas internacionais de ética, auditoria, educação e normas públicas de contabilidade.

O Estudo 13 da IFAC (2001), preocupou-se em desenvolver mecanismos de governança para o setor público, especificamente sobre as responsabilidades de um corpo diretivo de uma entidade do setor público controlado.

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A partir do Estudo 13 da IFAC, a proposta é verificar a aderência das suas recomendações e das ações dos Órgãos de Controle Externo do Estado de São Paulo quanto à Governança Pública. Diante do exposto, pretende-se responder a seguinte pergunta:

Os princípios da governança, transparência, integridade e prestação de contas, estão sendo observados junto aos Tribunais de Contas do Estado e Município de São Paulo?

1.2 Objetivos da Pesquisa Geral:

O objetivo geral da pesquisa consiste em:

Diagnosticar as práticas de gestão exercidas nos Tribunais de Contas do Estado e do Município de São Paulo, comparando-as com os princípios fundamentais da governança pública refletidos nos padrões de comportamento, estruturas e processos organizacionais, controle, e relatórios externos, sugeridos no Estudo 13 do PSC/IFAC.

Específicos:

Os objetivos específicos são:

 Identificar a percepção dos diretores e agentes de fiscalização do TCE e TCM, em relação à aplicação dos princípios propostos pelo Estudo 13 do PSC/IFAC.

 Descrever os princípios e recomendações de Governança para o Setor Público, recomendados no estudo 13, do PSC/IFAC, e verificar o que já está em prática no TCE-SP e TCM-SP.

1.3 Justificativa

Esta discussão contribui para aumentar a transparência na aplicação da Governança em prestação de contas públicas. Além disso, este trabalho permite

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verificar qual é a aderência da aplicabilidade da Governança Pública aos órgãos de controle externo do Estado de São Paulo e o quão é a grandeza de sua contribuição para a transparência e accountability na administração pública.

Poucos estudos são encontrados quanto à governança no setor público e aqueles que são encontrados tentam adaptar os princípios de governança do setor privado estabelecidos pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). (SLOMSKI et al., 2008).

Afirma Slomski (2008), que os estudos sobre Governança Pública, iniciaram-se com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que estabeleceu normas de Finanças Públicas voltadas para a responsabilidade e transparência na gestão pública e que a partir da LRF, aumenta a cada ano o número de pesquisas sobre Governança.

Quando se utiliza princípios de governança estabelecidos por organizações voltadas para o setor público como a IFAC, ocorre o direcionamento adequado às entidades da administração pública, em relação a GP.

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2 GOVERNANÇA CORPORATIVA

Neste capítulo são apresentados os conceitos de governança corporativa e teoria da agência. Primeiramente será abordada governança corporativa, que surgiu com o objetivo de solucionar os problemas decorrentes dos conflitos de agência nas organizações. Posteriormente, discute-se sobre a teoria da agência que define o que é esta teoria e explora o porquê da origem dos conflitos entre agente e principal.

2.1. Teoria da Agência e Governança Corporativa

Uma definição fundamental a respeito de Governança Corporativa foi utilizada na elaboração do relatório Cadbury (FONTES FILHO e PICOLIN, 2008). O Comitê de Assuntos Financeiros do Conselho de Administração do Reino Unido, designou em 1991 seu então Presidente, Sir Adrian Cadbury, para fazer parte de uma comissão que iria elaborar o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa.

O Relatório de Cadbury (Cadbury Report), foi publicado em dezembro de 1992, motivou-se em função da prática do mercado financeiro americano, o mais evoluído do mundo, onde existiam grandes grupos de ações de propriedade dos Fundos de Pensão ou Fundos de Investimento, minoritários bem ativos, investidores institucionais, escritórios de advocacia muito hostis, conselhos intransigentes e de caráter geralmente litigioso em relação à sociedade (LODI, 2000).

Para Correia; Amaral (2008), a governança corporativa tornou-se relevante, desde que houve uma separação entre controle e propriedade nas organizações.

Ainda para esses autores, a governança é uma forma de dificultar os agentes que detêm o controle da organização, tomarem decisões desalinhadas do interesse do principal.

Segundo Peres (2007), no setor público os agentes são compostos por políticos e a burocracia estatal. Já o principal é representado pela sociedade, receptora dos serviços e políticas públicas.

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Neste contexto de crescente destaque do tema, Magalhães (2011) cita a relevância em adotar boas práticas de governança para diminuir os problemas de assimetria de informações.

Contudo, é fundamental conhecer sobre o tema e identificar quais são os padrões de governança recomendados. A ânsia em adotar as boas práticas de governança fica evidente em 1995 quando é criado no Brasil o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), o qual entende governança como um método confiável para o monitoramento, incentivo e direção das Organizações. (IBGC, 1995).

Por meio desta explanação dá início à percepção de que, a governança está em função da teoria da agência. Portanto, discorre-se a seguir sobre a teoria da agência para que seja possível uma melhor compreensão sobre governança.

A origem da governança tem relação com o momento em que as corporações deixaram de ser gerenciadas por seus proprietários e passaram a ser dirigidas por terceiros, a quem foi outorgado autoridade e poder para administrar os recursos e os negócios pertencentes aos proprietários. (TCU, 2014).

A governança teve início no setor privado sob a chancela de governança corporativa. O desmembramento entre o proprietário e o gestor das empresas, adicionado a preocupação com investidores, se constituiu na causa fundamental da necessidade à boa gestão das empresas, em particular nas de grande porte. (BIZERRA, ALVES e RIBEIRO, 2012).

Este desmembramento é que dá origem à Teoria da Agência, aplicável principalmente no mundo corporativo.

Dessa compreensão é que Berle e Means (1932) estabelecem dois grupos distintos e definidos, o primeiro, formado pelos proprietários ou acionistas (principal), que não dispõem do controle da organização, pois, este é delegado aos gestores legalmente nomeados; o segundo grupo, formado pelos administradores (agente), que dirigem a organização, mas não dispõem do capital patrimonial (ação) da propriedade, os quais, na condição de dirigentes, prestam contas aos proprietários.

Compete ao agente atuar de modo a atender as expectativas do principal e evitar conflitos de interesses entre as partes, prestando contas de todas as ações pactuadas, medidas adotadas e resultados obtidos.

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O conceito de governança impõe a relação de responsabilização e prestação de contas (accountability) entre os interessados, a interação contratual de planos, metas e objetivos pactuados entre as partes envolvidas (TCU, 2014).

Para Marques (2007), a governança corporativa surgiu de forma genérica, como um "conjunto de normas que objetivam diminuir o problema da agência”.

Segundo Fontes Filho e Picolin (2008, p.1165), há uma predominante vertente financeira nas definições de governança corporativa, que está vinculada à presença de um sistema que crie facilidades de acesso e controle de investidores sobre as empresas das quais participam.

No entendimento de Mello (2006, p.13) a governança corporativa ganhou destaque "com o reconhecimento de excessos corporativos nos anos 80 e relatórios da mídia sobre os altos lucros nos casos de fraudes”.

De forma simplificada, os modelos conceituais de Marques (2007), Fontes Filho e Picolin (2008) e Mello (2006) são convergentes ao vincularem a origem da governança corporativa com a apreensão e cuidado dos investidores e acionistas (principal) em relação a manutenção, preservação e a melhoria dos resultados do patrimônio de suas empresas, que passaram a ser geridas por administradores profissionais (agentes).

Ao interpelar sobre o conceito de governança no setor público, percebe-se que se assemelha à visão do tema no mundo corporativo, no entanto, neste enfoque os investidores e acionistas são substituídos pela própria sociedade, que assume o papel de principal da teoria da agência e deve exigir neste papel, da mesma forma que os investidores/acionistas das empresas no mundo corporativo.

Os dirigentes e servidores públicos (agentes), além de cuidar e proteger o patrimônio público do Estado, devem apresentar resultados que atendam os interesses da sociedade, além de continuamente haver a necessidade da prestação de contas das ações executadas e das conclusões obtidas.

No setor público a figura do proprietário (principal) é assumida pelo cidadão, que como contribuinte dos tributos é detentor do capital e beneficiário dos seus serviços.

O governo, com seus gestores públicos, podem ser considerados os administradores, que dirigem o Estado, portanto, agente. (SLOMSKI, 2008). Os dois

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grupos possuem interesses, que nem sempre serão simétricos, surgindo assim o que a literatura denomina conflitos ou problemas de agência.

Segundo Lopes (2004), o conflito de agência aparece quando os agentes ligados às organizações possuem interesses divergentes e quando acham que seus interesses são mais importantes, acabam por atrapalhar o andamento da empresa.

Quando refere-se ao parágrafo único do art. 1º, da Constituição Federal, de 1988, ao instituir que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988), elucida o poder da sociedade como autoridade principal na estrutura política e administrativa do Estado, que deve ser praticado de forma conjunta e organizada por meio de estruturas criadas para a sua representação (DALLARI, 2005).

Este mesmo entendimento é também de Peters (2010), que esclarece a importância da governança no setor público mencionando o conflito de agência, onde o agente recebe os recursos e tem, por obrigação ao serviço público, que gerenciar estes recursos mediante estratégias e ações para culminar em seu escopo, mediante uma obrigação constante de uma contratualização que vincule aos agentes o compromisso de prestação de contas (accountability).

No campo conceitual, ainda que o foco dos setores privado e público sejam distintos, o setor privado visa o lucro, já o setor público tem que focar no máximo benefício social, a governança apresenta traços comuns nos dois enfoques, conforme Pereira (2010), o desmembramento de propriedade e gestão (problemas de agência), instrumentos que definem a responsabilidade e o poder, o acompanhamento e incentivo na execução das políticas e objetivos desejados, são exemplos desses traços.

Para Serpa (2013) as dimensões de boa governança para o Banco Mundial são relativas à administração do setor público, no intuito de melhorar a capacidade de gerenciamento econômico e de prestação de serviços sociais; ao estabelecimento de um marco legal; a transparência, accountability e participação social, com vista a aumentar a eficiência econômica sobre as políticas governamentais, a transparência dos processos de formulação de política e ao estabelecimento de canais que viabilizem a participação dos cidadãos sobre as políticas públicas.

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A Federação Internacional de Contadores (IFAC) e o Comitê do Setor Público (PSC), evidenciam a correlação que deve existir entre a administração, controle e supervisão, tendo em vista estabelecer as metas políticas de maneira eficiente e eficaz, isto é, apresentar prestação de contas transparente em favor da sociedade (BOGONI et al., 2010).

Segundo Secchi (2010), a governança pública expressa multiplicidade, e entende que diferentes atores deveriam ter seu direito delineado à construção das políticas públicas. Portanto, a organização pública vai gerir suas parcerias com diversos organismos e atores, como Ministério da Educação, Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União, contratados, conveniados, terceirizados, entre outros, de maneira que garanta a melhoria de seus resultados em benefício da sociedade.

Referindo-se aos aspectos básicos do conceito, Pereira (2010) indica quatro características para atingir as boas práticas de governança pública: relações éticas, conformidade, transparência e prestação de contas responsável, lembrando que por um lado a governança está ligada ao incremento da eficiência e efetividade governamental, já por outro, está ligada à democracia participativa e ao poder emancipatório.

Enquanto, Bizerra, Alves e Ribeiro (2012), acordam o seguinte sobre governança:

(...) o conjunto de princípios básicos e práticas que conduzem a administração pública ao alcance da eficiência, eficácia e efetividade nos seus resultados, através de um melhor gerenciamento dos seus processos e de suas atividades, promovendo a prestação de contas responsável (accountability) por parte dos gestores e a transparência de suas ações. BIZERRA, ALVES e RIBEIRO (2012).

De forma similar, Diniz (1996) elucida que o termo “ governance ” emerge a partir da análise dirigida principalmente pelo Banco Mundial, com o intuito de aprofundar condições que garantam um Estado eficiente.Essa preocupação afastou a atenção das implicações estritamente econômicas da ação governamental para um cenário mais abrangente, envolvendo dimensões sociais e políticas da gestão pública, assim, a capacidade governativa não seria equacionada somente em função

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da solução das políticas governamentais, mas, também, pelo modelo de exercício de poder do governo.

2.2Princípios da Governança Corporativa

A seguir são descritos os princípios da Governança Corporativa (GC), Andrade e Rossetti (2014) definem como um conjunto de aspectos culturais, marcos regulatórios, legados éticos deixados pelos fundadores e código de conduta formalizado.

Considerando que existem vários estudos sobre o tema GC, destacam-se os pilares que lhes dão suporte, combinando conceitos, práticas e processos gerenciais, os quais são intitulados princípios básicos de GC ou, conforme Andrade e Rossetti (2014), princípios elementares: a) Fairness (equidade); b) Disclosure and Transparency (divulgação e transparência); c) Accountability (prestação de contas); d) Compliance (responsabilidade corporativa). Existem diversas organizações que exibiram mecanismos (códigos, diretrizes, guias, manuais, orientações etc.) determinando princípios de GC (IBGC, 2009; OECD, 2004; IFAC, 2001, entre outras).

2.2.1Princípios da Governança Corporativa segundo a OCDE

A partir de 1988, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), desenvolveu os princípios de governança corporativa, que ocorreu por meio de várias comissões existentes na organização, como exemplo pode-se citar a Comissão de Mercados Financeiros, Investimentos Internacionais, da Indústria e da Política Ambiental. A Organização, por meio dos princípios de governança objetiva auxiliar, governos membros e não membros da OCDE.

Em 2015 com a contribuição de diversos países e o estudo de dados de outras instituições, como Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional, sindicatos e setor empresarial, a organização reviu os seus princípios de Governança Corporativa e definiu seis, que são: (OCDE, 2015)

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O sistema de governança deve promover transparência e eficácia, sendo coerente com o Estado de Direito, além de articular as responsabilidades entre autoridades supervisoras, reguladoras e executoras da lei.

II) Direitos dos acionistas e principais funções da propriedade.

O sistema de governança corporativa deve proteger e viabilizar o exercício dos direitos dos shareholders (acionistas).

III) Tratamento equitativo dos acionistas.

O sistema de governança corporativa deve assegurar o tratamento equitativo entre os acionistas, até mesmo os minoritários e estrangeiros.

IV) Papel de outras partes interessadas na governança corporativa.

O sistema de governança corporativa deve corroborar com os direitos dos stakeholders, previstos em lei ou por acordos mútuos, incentivar a cooperação ativa entre corporações e partes interessadas para agregar valores, criar empregos e dar sustentabilidade às empresas.

V) Divulgação e transparência.

O sistema de governança corporativa deve possibilitar a publicidade concisa e oportuna das questões importantes que tem relação com a corporação, inclusive a situação financeira, a composição societária e a governança da empresa.

VI) Responsabilidades do Conselho de Administração.

O sistema de governança corporativa deve orientar estrategicamente a empresa por meio do conselho da administração, que deverá monitorar a corporação e prestar contas aos acionistas.

2.3 Governança nas Organizações

O termo governança desponta no cenário mundial em uma situação de tumulto (CARAVANTES, 1993), dedicado a adaptar de forma acelerada as organizações ao confronto às grandes mudanças que vem acontecendo nos campos: político, econômico, ambiental, social, tecnológico, conhecimento, valorização do homem etc.

A definição de governança não é única, existe uma infinidade de conceitos para seu significado.

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A relevância deste assunto tem reconhecimento global, mas a nomenclatura e os instrumentos de análise, ainda estão a emergir. Contudo, entende-se que o termo governança é capaz de ser aplicado a todo tipo de organização, até mesmo, ao setor público.

O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2009, p.15) evidencia sua anuência quando declara que, “os princípios e boas práticas de GC são aplicáveis a todo tipo de corporação, sendo totalmente imparcial quanto ao porte, natureza jurídica ou tipo de controle”.

“Governança Corporativa trabalha de maneira pela qual os fornecedores de recursos garantem que obterão para si o retorno sobre seu investimento”. (SHLEIFER e VISHNY, 1997).

O conceito de governança para Merchant e Van der Stede (2007), é um conjunto de mecanismos e processos que asseguram às companhias, direção e gerenciamento de forma que agregue valor aos proprietários e cumpra as obrigações com as partes interessadas.

A Governança Corporativa propicia aos investidores externos um mecanismo de proteção para que não sejam expropriados pelos gestores e acionistas controladores. (LAPORTA et al, 2000).

Já para Fontes Filho (2003), a governança no controle privado está associada ao governo da empresa, e às formas como ela interage com as expectativas dos diversos stakeholders.

O conceito de governança corporativa ou empresarial envolve questões relativas ao ativismo dos investidores, à relação dos proprietários e gestores, e aos mecanismos institucionais que conferem legitimidade à organização.

Conforme Fontes Filho (2003) as organizações públicas e privadas guardam semelhanças importantes no que diz respeito à governança organizacional, no entanto, a separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns.

Pereira (2010) compartilha da mesma opinião de Fontes Filho (2003) e acrescenta que num sentido amplo, os princípios básicos que norteiam os rumos

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dos segmentos dos setores privados e público são idênticos: transparência, equidade, cumprimento das leis, prestação de contas e conduta ética.

Para Iudícibus et al (2003, p.118), quando aborda-se "governança corporativa", atribuem como uma de suas qualidades a transparência, associando diretamente ao termo disclosure.

Ainda, segundo os autores, a governança corporativa retrata um método que assegura aos proprietários e demais stakeholders, gestão organizacional com equidade (fairness), transparência (disclosure), responsabilidade pelos resultados (accountability) e cumprimento de normas (compliance).

Aguilera e Cazurra (2009)expressam que o primeiro código de governança foi editado em 1978 nos Estados Unidos e que o segundo veio a ser editado onze anos mais tarde (1989) em Hong Kong.

Em 1992, o Reino Unido criou o seu Cadbury Code e a partir dele houve uma expansão de códigos de boa governança em todo o mundo.

O Código de Governança do Reino Unido (The UK Corporate Governance Code), uma versão atualizada do Cadbury Committee (1992), define governança como “um sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas”.

O The UK Corporate Governance Code - Código de Governança do Reino Unido registra cinco princípios fundamentais sobre os quais se assentam suas recomendações, são eles:

• Liderança: o conselho de administração precisa ter atuação responsável, transparente e comprometida com o sucesso de longo-prazo da companhia.

• Eficiência: atuação eficiente dos membros do conselho, os quais devem ser selecionados dentre os que possuem conhecimento, experiência, suporte de informações e tempo suficientes para desempenhar bem suas funções.

• Prestação de contas: apresentação das informações financeiras da companhia de forma equilibrada e compreensível, assim como pelo bom funcionamento do sistema de controles internos e de gestão de riscos.

• Remuneração: níveis de remuneração suficientes para atrair e manter profissionais de qualidade, com uma parcela

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significativa dessa remuneração atrelada a indicadores de desempenho corporativos e individuais.

• Relações com os acionistas: a relação deve ser baseada em diálogo constante, com vistas à conciliação de objetivos, devendo ser incentivada a utilização da assembleia como forma de comunicação com os investidores.

No Reino Unido o modelo de gestão é a pactuação de resultados sendo utilizados contratos de gestão definidos como Public Service Agreements (PSAs), e eles representam as principais metas de impacto deliberadas para um período específico de governo (MARTINS et al, 2010).

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3 GOVERNANÇA PÚBLICA

Nesta seção apresenta-se o tema governança pública, que contribui como peça fundamental na entrega dos resultados esperados pela sociedade.

A governança pública originou-se a partir da governança corporativa, que evidencia por meio das boas práticas o modo em que as organizações devem ser administradas.

3.1 História da Governança Pública

Compreende-se Governança pública como a eficiência governamental em avaliar, monitorar e gerir as políticas e serviços públicos, para atender de forma eficaz as necessidades da sociedade. (NARDES et al., 2016).

O termo Governança é antigo, mas o conceito utilizado atualmente foi compilado nas últimas décadas, primeiramente nas companhias privadas. (TCU, 2014).

De acordo com Pereira (2014, p.7), “Para cumprir bem o seu papel, a Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual e municipal, segundo preceitos do Direito e da Moral, visando o bem comum”.

Os fatores essenciais que contribuem para uma governança sólida são: a estrutura administrativa; ambiente administrativo; administração de risco; conformidade e complacência; monitoramento e registro da avaliação de desempenho; responsabilidade em prestar contas; conformidade versus desempenho. (PEREIRA, 2010)

Segundo Benedicto et al. (2008), é importante que as organizações públicas adotem práticas de governança, o que demonstra a importância de compreender os fundamentos da governança no âmbito público.

Na gestão pública, a Governança surgiu a partir da reforma do Estado, somada a um conjunto de cobranças e “exigências de mudanças” por parte da

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sociedade, quanto à administração das instituições públicas de forma ética, transparente e eficiente. (BENEDICTO et al. 2008).

Para Magalhães (2011), a partir do momento em que o Estado deixa de ser visto apenas uma fonte de crise para desempenhar um papel essencial no equilíbrio da economia, faz-se necessário aplicar as boas práticas de governança nos órgãos públicos.

Interpelando sobre a importância da composição de governança, Bogoni, et al., (2010), ratificam a ideia de que a governança desenvolve uma função expressiva nos órgãos públicos, pois a governança foi de suma importância no processo de reforma do estado.

Ainda para Bogoni, et al., (2010, p.127) “O setor público está adquirindo aspectos de Estado Gerencial, isto é, voltado à prestação de contas, transparência, eficiência na prestação de serviços e controle de recursos”.

“A origem da governança está associada ao momento em que as organizações deixaram de ser administradas diretamente pelos seus proprietários e passaram a ser geridas por terceiros”. (TCU, 2014, p.15).

A estes foram delegadas autoridades e poderes para gerir os recursos pertencentes àqueles. Desta forma, o incremento da complexidade das relações e da incerteza do ambiente criou a necessidade de se produzir instrumentos que viabilizassem a redução de riscos da delegação.

Se por um lado, a figura da delegação é necessária para que as tarefas sejam realizadas; por outro, é relevante que sejam criadas regras para que o delegado atue de acordo com a vontade do delegante e entregue os produtos e serviços pactuados. É nesse cenário que ganha importância a discussão do conceito de governança (NARDES et al., 2016, p. 155).

Neste contexto, considerando a delegação relacionada ao setor público, a Constituição Federal (1988) estabelece, em seu art. 1º, que o Brasil consiste em um Estado Democrático de Direito.

Esta afirmação expressa que a sociedade é quem se insere na posição de proprietário, pois em uma democracia a delegação originária é do povo, é deste que emana o poder.

Desta forma, a máquina pública deve atuar de forma proba e transparente, prestando contas aos cidadãos, acentuando assim a importância da implementação do conceito de governança dentro do setor público.

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Nardes et al. (2016, p.173) apresentam considerações relatadas por David Cameron, Primeiro-Ministro do Reino Unido, em sua palestra intitulada “The Next Age of Government”, a respeito da evolução da atuação do Estado e do poder de acompanhamento das suas ações pela população.

Cameron (2010), expôs que houve três principais passagens históricas: a era pré-burocrática, a era burocrática e, a atual, a era pós-burocrática.

Simplificando, essas eras podem ser representadas por um mundo de controle local, um mundo de controle central e, por fim, um mundo de controle popular.

Ainda, Cameron (2010) apresenta que o próximo grande estágio é a revolução da informação e da internet, que já se espalhou por toda a sociedade de diversas formas, mas não chegou completamente ao governo. Esta última revolução é a que se busca alcançar no poder público para que, através da transparência, de boas escolhas e da accountability, possa se alcançar um poder popular genuíno.

Diversas ferramentas foram criadas ao longo do tempo para melhorar o desempenho organizacional, reduzir conflitos, alinhar a sintonia das ações em função da vontade do proprietário da empresa e consequentemente proporcionar maior segurança para os proprietários. E, apesar de não ter havido inicialmente um rótulo específico como na iniciativa privada, inúmeras reflexões levam à conclusão de que diversas ferramentas de governança sempre foram utilizadas também na esfera estatal ao decorrer dos anos.

O TCU (2014, p.15) expõe que, no inicio da década de 90, época marcada por fortes crises financeiras, o Banco da Inglaterra criou uma comissão para compor o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa, resultando no Cadbury Report, peça fundamental que possibilitou e incentivou a ampliação dos estudos sobre o tema.

Com base neste relatório o CIPFA, (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy), Instituto Britânico de Finanças e Contabilidade Pública, desenvolveu, em 1995, desenvolveu a primeira estrutura de governança para o setor público: Corporate Governance – A Framework for Public Service Bodies.

O tema foi disseminado, nos anos seguintes diversos países tornaram importantes os assuntos relacionados à governança, tanto que, foram publicados vários códigos a respeito do assunto.

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O COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), organização privada criada no ano de 2004 nos Estados Unidos para prevenir fraudes, publicou um documento utilizado e considerado até os dias atuais, como referência na questão de gestão de riscos, o Enterprise risk management – integrated framework (TCU, 2014).

Essa tendência de tornar o setor público mais eficiente e ético foi reforçada pela publicação, em 2004, do Guia de padrões de boa governança para serviços públicos, ação conjunta do CIPFA e do OPM (Office for Public Management Ltda), organização de interesse público, de Londres, que oferece treinamento para ampliar resultados sociais.

O guia alinha-se aos princípios da transparência, integridade, prestação de contas, liderança, compromisso e integração, com ênfase na eficiência e na eficácia dos órgãos públicos (TCU, 2014).

Como reforça o TCU (2014), “no Brasil, o crescente interesse pelo tema não é diferente. Tanto no setor privado quanto no público, existem iniciativas de melhoria da governança, as quais se relacionam e se complementam”.

Um exemplo é o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC, que vem lançando versões do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa. Este documento define os quatro princípios básicos de governança, a saber: transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade corporativa. O IBGC esclarece que apesar de o código ter sido desenvolvido, originalmente, com foco em organizações empresariais, ao utilizar o termo “organizações”, buscou-se tornar o documento o mais abrangente possível e adaptável a outros tipos de organizações, como ao Terceiro Setor, às estatais, entre outros. (TCU, 2014).

Não se deve considerar a gestão pública apenas por meio de critérios da esfera privada. Essa hipótese poderia comprometer a capacidade de gestão e conjuntura democrática do Estado. Da mesma forma, Pereira (2010) observa que:

Os princípios na governança pública não são distintos dos aplicados na governança corporativa. A diferença básica é que na governança pública os gestores têm sob sua responsabilidade bens que pertencem à sociedade e cuja gestão deve ser feita com elevado nível de compromisso, responsabilidade, transparência, ética e senso de justiça (MATIAS-PEREIRA, 2010a).

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Diante do exposto, nota-se que, apesar dos constantes esforços e avanços, uma situação ideológica em termos de modelo de governança pública consistente ainda está longe de se vivenciar.

De acordo com Nardes et al. (2016), “No âmbito da iniciativa privada, já há maior maturidade na discussão do aludido conceito. Porém, no setor público, o debate ainda é recente e merece maior aprofundamento do estudo”.

3.2 Conceitos de Governança Pública

A seguir serão abordados conceitos de governança corporativa aplicada ao setor público, descrevendo as melhores práticas de governança que são aplicáveis à administração pública.

A apresentação dos conceitos será de suma importância ao trabalho, pois possibilitará que as conclusões sobre o modelo de governança adotado pelos Órgãos de Controle Externo, sejam feitas com base nos padrões de governança pública, indicados a partir do estudo 13 da IFAC.

A importância da boa governança no sucesso das organizações é crescente, assim como a quantidade de trabalhos sobre esse assunto no setor privado, enquanto a literatura sobre esse tema no setor público é bem menos frequente.

Ao contextualizar o setor público, a IFAC (2001) destaca que é um setor complexo, suas entidades não operam dentro de uma estrutura legislativa comum nem possuem forma e tamanho organizacional padrão.

O conceito de Governança Pública surgiu do conceito de Governança Corporativa, considera-se este, para o IBGC (2015), como sendo “o sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas”.

O contexto de crise fiscal dos anos 1980 exigiu novo arranjo econômico e político internacional, com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. Desta forma, a conjuntura oportunizou a discussão de governança na esfera pública. Neste sentido, o Instituto Brasileiro de Governança Pública (IBGP, 2015) define a Governança Pública como sendo o “sistema que compreende os mecanismos

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institucionais para o desenvolvimento de políticas públicas que garantam que os resultados desejados pelos Cidadãos e demais entes da vida pública, sejam definidos e alcançados”. (IBGP, 2015)

Pereira (2010) apresenta a abordagem de TIMMERS (2000), na qual a governança corporativa no setor público é compreendida como:

A proteção ao inter-relacionamento entre a administração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental, pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, visando relacionar os objetivos políticos eficiente e eficazmente, como também, comunicar publicamente e providenciar uma prestação de conta para o benefício da sociedade. Dessa forma, a governança do setor público é constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a sociedade; supervisão; controle e assistência social.

O TCU (2014) evidencia que para a IFAC (International Federation of Accountants, 2013), a Governança Corporativa no Setor Público envolve os diversos sistemas e processos organizacionais que organizam os papéis e as responsabilidades dos gestores alinhando-os com os relacionamentos internos e externos da entidade para produzir soluções estratégicas, mensuráveis e responsáveis.

Ela concentra-se na governança das organizações, considerando suas relações e interações com demais pessoas e corporações.

Pereira (2010) também traz a concepção adotada pelo Banco Mundial a respeito da Governança, a qual “pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento”.

Ainda, Pereira (2010), retrata que Governança é a capacidade que o governo tem para desenvolver e implementar as suas políticas públicas; incluindo nestas políticas a gestão das finanças públicas, a gestão gerencial e a técnica. Estas são as mais significativas para o atendimento das demandas da coletividade.

Pereira (2013) evidencia que:

A boa governança no setor público requer, entre outras ações, uma gestão estratégica, gestão política e gestão da eficiência, da eficácia e da efetividade. É por meio de uma gestão estratégica que se torna viável criar valor público. Isso diz respeito à capacidade da administração pública de atender de forma efetiva e tempestiva as demandas ou as carências da população (...).

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Já para Nardes et al. (2016, p.153), a Governança Pública pode ser compreendida como “a capacidade que os governos têm de avaliar, direcionar e monitorar a gestão das políticas e serviços públicos para atender de forma efetiva as necessidades e demandas da população”. Esta visão traz ainda mais, a necessidade da melhoria contínua deste aspecto dentro das entidades. Além disso, fica nítido o aspecto de que os dados e relatórios extraídos a respeito da governança de uma instituição são fontes imprescindíveis de informações que auxiliam o processo de decisão dos gestores públicos.

Neste contexto, cabe ressaltar o apontamento realizado pelo TCU (2014) dispondo que, conforme compilação realizada pela IFAC (2013), uma boa governança no setor público possibilita o alcance de diversos benefícios:

a) garantir a entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para os cidadãos;

b) garantir que a organização pareça e seja responsável para com os cidadãos;

c) ter clareza acerca de quais são os produtos e serviços efetivamente prestados para cidadãos e usuários, e manter o foco nesse propósito; d) ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos riscos envolvidos;

e) possuir e utilizar informações de qualidade e mecanismos robustos de apoio às tomadas de decisão;

f)dialogar com e prestar contas à sociedade;

g) garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos cidadãos; h) promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores; i) definir claramente processos, papéis, responsabilidades e limites de poder e de autoridade;

j) institucionalizar estruturas adequadas de governança;

k) selecionar a liderança tendo por base aspectos como conhecimento, habilidades e atitudes (competências individuais);

l) avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança, mantendo um balanceamento adequado entre eles;

m) garantir a existência de um sistema efetivo de gestão de riscos;

n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em níveis adequados e aceitáveis;

o) controlar as finanças de forma atenta, robusta e responsável; e

p) prover aos cidadãos dados e informações de qualidade (confiáveis, tempestivas, relevantes e compreensíveis).

Segundo a IFAC (2013), governança compreende a estrutura (administrativa, política, econômica, social, ambiental, legal e outras) posta em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados.

Portanto, Governança no setor público refere-se aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento; e às interações entre estruturas, processos e

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tradições, as quais determinam como cidadãos e outras partes interessadas são ouvidos, como as decisões são tomadas e como o poder e as responsabilidades são exercidos. (GRAHN; AMOS; PLUMPTRE, 2003).

Preocupa-se, por conseguinte, com a capacidade dos sistemas políticos e administrativos de agir efetiva e decisivamente para resolver problemas públicos (PETERS, 2012).

3.3 PERSPECTIVAS DE OBSERVAÇÃO

A governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas de observação: (a) sociedade e Estado; (b) entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; (c) órgãos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais.

Figura 1. Perspectivas de observação da governança no setor público

Fonte: TCU-2014

A Sociedade e Estado, definem as regras e os princípios que orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as condições estruturais de administração e controle do Estado; os Entes Federativos, esferas de poder e políticas públicas, se preocupam com as políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada; os órgãos e entidades garantem que cada órgão ou entidade cumpra seu papel; e as atividades intraorganizacionais reduzem os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos órgãos ou entidades. (TCU, 2014).

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3.4 Sistema de Governança no Setor Público

O sistema de governança reflete a maneira como diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governança.

Envolve, portanto, as estruturas administrativas (instâncias), os processos de trabalho, os instrumentos (ferramentas, documentos, etc), o fluxo de informações e o comportamento de pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliação, no direcionamento e no monitoramento da organização. (TCU, 2014)

De forma simplificada, esse sistema pode ser assim representado (Figura 2):

Figura 2. Sistema de Governança em órgãos e entidades da Administração Pública

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Segundo o TCU (2014), no sistema de governança na Administração Pública, algumas instâncias foram destacadas: as instâncias externas de governança, as externas de apoio à governança; as internas de governança e as instâncias internas de apoio à governança.

a) As instâncias externas de governança são responsáveis pela fiscalização, pelo controle e pela regulação, desempenhando importante papel para promoção da governança das organizações públicas. São autônomas e independentes, não estando vinculadas apenas a uma organização. Exemplos típicos dessas estruturas são o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União.

b) As instâncias externas de apoio à governança são responsáveis pela avaliação, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunções são identificadas, pela comunicação dos fatos às instâncias superiores de governança. Exemplos típicos dessas estruturas as auditorias independentes e o controle social organizado.

c) As instâncias internas de governança são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. São, também, responsáveis por garantir que a estratégia e as políticas formuladas atendam ao interesse público servindo de elo entre principal e agente. Exemplos típicos dessas estruturas são os conselhos de administração ou equivalentes e, na falta desses, a alta administração. d) As instâncias internas de apoio à governança realizam a comunicação entre partes interessadas internas e externas à administração, bem como auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos., comunicando quaisquer disfunções identificadas à alta administração. Exemplos típicos dessas estruturas são a ouvidoria, a auditoria interna (Secretaria da Fazenda), o conselho fiscal, as comissões e os comitês.(TCU, 2014)

3.5 Funções de Governança e Gestão Pública

A governança dos órgãos e das entidades da administração pública abrangem três funções básicas, ordenadas às tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008:

a) avaliar o ambiente, os cenários, o desempenho e os resultados atuais e futuros;

b) direcionar e orientar a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos, alinhando as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas (usuários dos serviços, cidadãos e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e

c) monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes interessadas.

De acordo com o Banco Mundial, governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações