UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento Regional Políticas Públicas e Gestão Social
Marco Aurélio Marques Oliveski
REPERCUSSÕES DO PARCELAMENTO E USO DO SOLO NO DESENVOLVIMENTO URBANO EM MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE: o caso de Ijuí (RS)
IJUÍ - RS 2018
MARCO AURÉLIO MARQUES OLIVESKI
REPERCUSSÕES DO PARCELAMENTO E USO DO SOLO NO DESENVOLVIMENTO URBANO EM MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE: o caso de Ijuí (RS)
Dissertação para apresentação no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, na linha de pesquisa Políticas Públicas e Gestão Social, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ), como requisito do Título de Mestre em Desenvolvimento Regional.
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt Co-orientador: Prof. Dr. Airton Adelar Mueller
IJUÍ - RS 2018
O48r Oliveski, Marco Aurélio Marques.
Repercussões do parcelamento e uso do solo no desenvolvimento urbano em municípios de médio porte: o caso de Ijuí (RS) / Marco Aurélio Marques Oliveski. – Ijuí, 2018.
174 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento Regional.
“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”. “Coorientador: Airton Adelar Mueller”.
1. Parcelamento do solo. 2. Políticas públicas. 3. Regularização fundiária. 4. Condomínio de lotes. 5. Planejamento urbano. 6. Diferenciação socioespacial. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Mueller, Airton Adelar. III. Título. CDU: 349.44(816.5) Catalogação na Publicação
Eunice Passos Flores Schwaste CRB 10/2276
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
REPERCUSSÕES DO PARCELAMENTO E USO DO SOLO NO
DESENVOLVIMENTO URBANO EM MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE: O CASO DE IJUÍ (RS)
elaborada por
MARCO AURÉLIO MARQUES OLIVESKI
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento Regional
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt (UNIJUÍ): ________________________________________
Prof.ª Dr. ª Heleniza Ávila Campos (UFRGS): _____________________________________
Prof. Dr. Airton Adelar Mueller (UNIJUÍ): ________________________________________
Prof. Dr. Romualdo Kohler (UNIJUÍ): ____________________________________________
“Planejamento urbano não garante a felicidade.
Mas mau planejamento urbano definitivamente impede a felicidade”
Dedico esta dissertação
A meus pais, Antônio, em memória, e Lourdes, pelo apoio incondicional que me deram em todos os momentos da minha vida, especialmente em relação à minha formação acadêmica e profissional.
AGRADECIMENTOS
Primeiro de tudo, a Deus pelo ar que respiro e pela vida que pulsa em minhas veias;
À minha mãe, Lourdes que, com muito sacrifício, me deu toda a base para meu futuro acadêmico;
Ao meu pai, Antonio em memória, pela luta e esforço em manter-me dedicado aos estudos;
À minha amada Taísa que suportou toda a pressão com paciência e compreensão da ausência devido aos estudos do mestrado;
À minha irmã Patrícia que sempre me apoiou em todas minhas jornadas;
Aos meus filhos, Helena e Henrique pela inspiração em minha vida;
Aos professores do Programa, pela dedicação e disposição em ensinar e auxiliar sempre que solicitados;
Ao meu orientador Sérgio e co-orientador Airton pelo grande aprendizado, disponibilidade, auxílio e parceria que me propiciaram neste desafio;
Aos colegas do curso pelo companheirismo, força e compartilhamento da luta pela vitória;
Aos entrevistados que contribuíram de forma única e fundamental para a conclusão deste trabalho.
RESUMO
Esta pesquisa estuda as repercussões do parcelamento e uso do solo no desenvolvimento urbano, tendo o caso de Ijuí, no estado do Rio Grande do Sul, como exemplo de cidades de médio porte. O espaço socioambiental torna-se objeto de constantes alterações e adaptações e o espaço urbano pode se configurar como um lócus de desigualdades, resultantes das dinâmicas socioespaciais e econômicas, bem como das ações emanadas dos diversos agentes envolvidos, tanto públicos quanto privados, em sua produção e reprodução, o que justifica a escolha do tema. Para tanto, objetivou-se descrever e analisar os movimentos contemporâneos do parcelamento e uso do solo urbano, diagnosticar o planejamento urbano e a diferenciação socioespacial urbana nas cidades brasileiras, analisar os marcos legais e as políticas públicas aplicáveis ao tema para demonstrar que na correlação entre a teoria e a prática, a realidade é diversa. Assim, o estudo acerca das novas formas de regularização fundiárias e a instituição do condomínio de lotes no Brasil ganham ênfase ao advento da lei federal nº 13.465/17, também objeto de análise. Faticamente, verificou-se a existência de parcelamentos e uso do solo urbano à margem da regularidade. Por isso, centralizou-se o estudo nas ocupações urbanas caracterizadas pelo condomínio de lotes e pelo loteamento clandestino, eis que promotoras de periferizações e diferenciações socioespaciais. A metodologia utilizada foi do tipo exploratória com ênfase qualitativa, utilizando-se em seu delineamento a coleta de dados em documentos e fontes bibliográficas, análise de entrevistas semiestruturadas e de situações que possibilitaram a compreensão do estudo de campo. Pode-se afirmar que nos objetos de estudo não foi verificada efetividade na atuação das políticas públicas. A contenção da segregação socioespacial e a promoção do uso socialmente justo do território carecem de ações políticas e técnicas previamente planejadas. É necessário se reestruturar o padrão de oferta de espaço urbano e a provisão de infraestrutura que busque a qualificação e homogeneização social.
Palavras-Chave: parcelamento do solo, políticas públicas, regularização fundiária, condomínio de lotes, planejamento urbano, diferenciação socioespacial.
ABSTRACT
This research studies the repercussions of land use and land subdivisions in urban development, with the case of Ijuí in the state of Rio Grande do Sul, as the archetype of medium-sized cities. The socio-environmental space becomes an object of constant changes and adaptations and urban space can be configured as a locus of inequalities, resulting from the socio-spatial and economic dynamics, as well as from the actions emanating from the various agents involved, both public and private, in their production and reproduction, which justifies the choice of theme. The purpose of this study was to describe and analyze the contemporary movements of urban land use and land subdivisions, to diagnose urban planning and urban socio-spatial differentiation in Brazilian cities, to analyze the legal frameworks and public policies applicable to the theme to demonstrate that in the correlation between theory and practice, the reality is diverse. Thus, the study of new forms of land regularization and the institution of lots condominiums in Brazil are emphasized with the advent of Federal Law No. 13.465 / 17, which is also the object of analysis. In fact, it was verified the existence of parceling and use of the urban land to the margin of the regularity. For this reason, the study was centered in the urban occupations characterized by the condominium of lots and by the clandestine subdivision, hence they promote peripheralization and socio-spatial differentiation. The methodology used was of the exploratory type with qualitative emphasis, using in its outline the collection of data in documents and bibliographic sources, analysis of semi-structured interviews and situations that made possible the understanding of the field study. It can be affirmed that in the objects of study no effectiveness of public policies was verified. The containment of socio-spatial segregation and the promotion of the socially just use of the territory, requires previously planned political and technical actions. It is necessary to restructure the pattern of urban space supply and the provision of infrastructure that seeks social qualification and homogenization.
Keywords: land subdivision, public policies, land regularization, lots condominium, urban planning, socio-spatial differentiation.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Proporção da população urbana e rural por áreas ... 28
Figura 2 - Modelo de desmembramento ... 37
Figura 3 - Modelo de loteamento ... 38
Figura 4 - Modelo de fusão ou remembramento ... 39
Figura 5 - Modelo de fracionamento ou desdobro ... 39
Figura 6 - Modelo de condomínio de lotes ... 41
Figura 7 - Termos utilizados para descrever a análise dos perfis de distribuição populacional segundo os tipos intraurbanos... 43
Figura 8 - Tipos intraurbanos ... 44
Figura 9 - Características dos tipos intraurbanos... 45
Figura 10 - Condomínio de lotes e Loteamento Clandestino ... 76
Figura 11 - Croqui loteamento clandestino ... 78
Figura 12 - Mapa do condomínio de lotes ... 79
Figura 13 – Obras no condomínio de lotes ... 80
Figura 14 - Obras no loteamento clandestino ... 80
Figura 15 - Lotes a venda no loteamento clandestino ... 81
Figura 16 - Lotes a venda no condomínio de lotes ... 81
Figura 17 - Infraestrutura loteamento clandestino ... 84
Figura 18 - Infraestrutura loteamento clandestino ... 85
Figura 19 - Infraestrutura condomínio de lotes ... 85
Figura 20 – Espaço de uso comum (Área Verde) ... 88
Figura 21 - Residências em loteamento clandestino ... 90
Figura 22 – Fechamento com muros condomínio de lotes ... 90
Figura 23 - Muro externo condomínio de lotes ... 91
Figura 24 – Fachadas internas condomínio de lotes ... 92
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Sujeitos da pesquisa ... 24 Quadro 2 - Categorias e critérios de análise ... 75
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Sustentabilidade dos sistemas urbanos ... 30
Tabela 2 - Avaliação das características dos sistemas urbanos sustentáveis ... 32
Tabela 3 - Infraestruturas dos locais pesquisados ... 84
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES
ABNT: Associação Brasileira de Normas Técnicas CEF: Caixa Econômica Federal
CF: Constituição Federal Brasileira
CORSAN: Companhia Riograndense de Saneamento IAB: Instituto dos Arquitetos do Brasil
IAB-BA: Instituto dos Arquitetos do Brasil – Departamento Bahia
IAB-DF: Instituto dos Arquitetos do Brasil – Departamento Distrito Federal IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ONU: Organização das Nações Unidas
PDPMI: Plano Diretor Participativo do Município de Ijuí PMCMV: Programa Minha Casa Minha Vida
Reurb: Regularização Fundiária Urbana
Reurb-E: Regularização Fundiária Urbana Especial Reurb-S: Regularização Fundiária Urbana Social RMRJ: Região Metropolitana do Rio de Janeiro RS: Estado do Rio Grande do Sul
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS ... 10
LISTA DE QUADROS ... 11
LISTA DE TABELAS ... 12
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES ... 13
1 INTRODUÇÃO ... 16
2 DESENVOLVIMENTO URBANO E DIFERENCIAÇÃO SOCIOESPACIAL ... 27
2.1 O MOVIMENTO DE DESENVOLVIMENTO URBANO NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA ... 29
2.2 PARCELAMENTO E USO DO SOLO: CONCEITOS E DIFERENCIAÇÕES ... 35
2.3 A DIFERENCIAÇÃO SOCIOESPACIAL NO BRASIL ... 42
3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE PARCELAMENTO E USO DO SOLO URBANO ... 50
3.1 A REGULAÇÃO DO PARCELAMENTO E USO DO SOLO URBANO E OS PLANOS DIRETORES ... 51
3.1.1 Políticas de nível local ... 57
3.2 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO BRASIL E OS CONDOMÍNIOS DE LOTES .. 59
4 REPERCUSSÕES DO PARCELAMENTO E USO DO SOLO URBANO EM IJUÍ .. 72
4.1 ELABORAÇÃO E SELEÇÃO DOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DO ESTUDO DE CASO ... 72
4.2.1 Planejamento Urbano ... 76
4.2.2 Diferenciação socioespacial ... 86
4.3 ANÁLISE A PARTIR DA PERCEPÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS E PRIVADOS ... 93
4.3.1 Planejamento urbano ... 94
4.3.2 Diferenciação socioespacial ... 98
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 102
7 APÊNDICES ... 114 7.1 ENTREVISTA AGENTE – 1... 114 7.2 ENTREVISTA AGENTE – 2... 121 7.3 ENTREVISTA AGENTE – 3... 128 7.4 ENTREVISTA AGENTE – 4... 132 7.5 ENTREVISTA AGENTE – 5... 138 7.6 ENTREVISTA AGENTE – 6... 143 7.7 ENTREVISTA AGENTE – 7... 151 7.8 ENTREVISTA AGENTE – 8... 153 8 ANEXOS ... 157
8.1 ANEXO 1 – LEI MUNICIPAL Nº 5.339/10 ... 157
8.2 ANEXO 2 – MATRÍCULA LOTEAMENTO CLANDESTINO ... 159
1 INTRODUÇÃO
O contexto da sociedade atual caracteriza-se como um mundo dinâmico em que a constância é a transformação e a mudança contínua. No “mundo moderno, notoriamente instável é constante apenas em sua hostilidade a qualquer coisa constante” (BAUMAN, 1998, p.21). O espaço socioambiental torna-se objeto de constantes alterações e adaptações às necessidades dos ocupantes destes ambientes. Neste sentido, pode-se dizer que o planeta como um todo, está em um processo contínuo e acelerado de transformações de suas características socioespaciais.
Atualmente mais da metade da população mundial vive em áreas urbanas, segundo a ONU, em 2014, 54% da população mundial vivia em cidades, estimando-se que até 2.050 esse percentual possa chegar a 66%. Isto representa um desafio para as estruturas urbanas, especialmente em regiões mais pobres, África e Ásia, as quais terão o maior incremento populacional dos centros urbanizados. Cabe destacar que esses dados são relativos aos níveis mundiais, de acordo com os critérios de zoneamentos urbanos estabelecidos pela ONU. (2014).
No caso brasileiro, considerando os critérios de definição entre urbano e rural, estes índices são até superiores. De acordo com o último censo do IBGE (2010), no Brasil a urbanização, entendida aqui como a ocupação do espaço urbanizado, chega a 84,4%, no Rio Grande do Sul 85,1% e no caso do município de Ijuí, objeto deste estudo de caso, este índice atingia 90,6% no ano de 2010.
Assim, mediante o incessante processo de urbanização da sociedade contemporânea, busca-se pesquisar a situação fática local, confrontando-a com o discurso promovido pelas políticas públicas e normativas, especialmente com o Plano Diretor Participativo do Município de Ijuí (PDPMI), como exemplo de cidade de porte médio aqui entendida como aquelas com população entre 50 mil e 100 mil habitantes.
A promoção do desenvolvimento sustentável de forma a garantir a qualidade ambiental e da vida urbana, a adequada ocupação do solo às condições físico-naturais, contendo a segregação socioespacial e promovendo o uso socialmente justo do território municipal com a adequação
do adensamento populacional à capacidade de suporte do meio físico, potencializando a utilização de áreas providas de infraestrutura adequada, são objetivos gerais da Política Municipal Participativa de Desenvolvimento de Ijuí constante em seu PDPMI. Desta forma trata-se nesta pesquisa, de dois aspectos de grande relevância na ocupação urbana das cidades brasileiras: o condomínio de lotes e o loteamento clandestino.
A abordagem do novo marco legal a respeito destas políticas públicas, atual lei federal nº 13.465/17, também chamada de Lei Federal de Regularização Fundiária, se tornou fundamental, eis que é um dos mais importantes instrumentos para a possibilidade jurídica do condomínio de lotes e das regularizações fundiárias dos loteamentos clandestinos. Dentre os diversos instrumentos previstos na nova lei, o foco deste trabalho junto à análise do novo marco legal, será a regularização fundiária, possível nos loteamentos clandestinos e o condomínio de lotes. O estudo abordará as necessidades oriundas do desenvolvimento urbano local em termos de infraestrutura e serviços públicos, bem como das políticas públicas que regulamentam o parcelamento e uso do solo urbano em um cenário de expansão do perímetro urbano local.
A partir do estudo das repercussões do desenvolvimento urbano, poder-se-á levantar dados analíticos concretos acerca dos movimentos de urbanização que se desenvolvem a margem da administração pública, sob forma de ocupações em áreas não edificáveis, áreas de preservação permanente, faixas de rodovias, lotes irregulares ou clandestinos, incluindo as formas clandestinas de parcelamento do solo e os condomínios de lotes. Com tais constatações buscar-se-á verificar qual o tratamento político e normativo na resolução destas questões urbanísticas.
Inegável que tais questões influenciam diretamente no estabelecimento e aplicabilidade das mencionadas políticas públicas, razão pela qual a proposição desta pesquisa é fazer a confrontação teoria versus prática, para demonstrar como repercute estas influências no campo pesquisado, através de entrevistas, com levantamento de campo e documental. O crescente avanço do setor imobiliário ocorrido no Brasil nos últimos anos, em decorrência dos projetos governamentais (especialmente o Programa Minha Casa Minha Vida) levou ao aumento da demanda por habitações e consequentemente por terrenos e lotes para estas edificações residenciais unifamiliares.
No relatório “Rio +20 – O futuro que queremos”, já se estimava que nas próximas décadas 95% do crescimento da população urbana mundial se daria nos países em desenvolvimento. Nestas regiões, os serviços públicos essenciais como saúde, transporte, educação, lazer, além de emprego e qualidade do ambiente natural merecem grande atenção por parte dos governos em todas as esferas, uma vez que os movimentos de urbanização têm grandes reflexos nos recursos naturais, redução da pobreza e mudanças climáticas (ONU, 2012).
O mesmo relatório apontou que os moradores das cidades usam 75% dos recursos naturais do planeta e que, embora ocupem 2% da superfície de terra no mundo, elas produzem 70% da emissão de dióxido de carbono. Depreende-se do referido relatório que grandes são os desafios para gerenciar cidades para propiciar que estas continuem produzindo desenvolvimento, emprego e progresso sem comprometer os recursos naturais e o meio-ambiente. (ONU, 2012).
Em relação ao espaço urbano, Mascarenhas (2012) assinala que no Brasil este espaço se configura como lócus de desigualdades, sendo ao mesmo tempo resultado e palco das dinâmicas socioambientais e econômicas e da expressão política que assume a correlação de forças emanadas dos diversos agentes envolvidos, tanto públicos como privados, em sua produção e reprodução.
Importante observar que nos movimentos de urbanização que ocorrem com planejamento prévio da administração pública, sob a forma de parcelamentos licenciados e projetados de forma ortodoxa (loteamentos regulares), tem-se como parâmetro a adequação de resultados às expectativas e vocações socioespaciais do ambiente urbano municipal, promovendo uma expansão da ocupação urbana de forma sustentável e integrada. Da mesma forma ocorre com o ato de projetar o futuro das cidades, identificando-se fatores determinantes de sustentabilidade, planejamento e infraestrutura urbana.
Dentro da realidade local, conforme os dados do IBGE (2010), com relação ao índice de população urbana levantado pelo censo demográfico de 2010, com o grande incremento da população urbana no país, o município de Ijuí detinha 90,6% da população residente em zona urbana. Importante lembrar que os critérios do IBGE incluem os moradores das vilas dos distritos municipais, em seus aglomerados urbanos, o que pode levar a questionamentos,
embora não se adentrará na discussão acerca do mérito ou não do método do IBGE neste estudo.
Assim, em termos de políticas públicas, no nível local, destaca-se nos aspectos que contemplam o tema desta pesquisa o Plano Diretor Participativo do Município de Ijuí, (PDPMI), definido por meio da lei municipal nº 5.630, de 24 de maio de 2012. Logo em seu primeiro artigo a referida lei afirma que “consolida o Plano Diretor Participativo do Município de Ijuí, estabelecendo diretrizes básicas de orientação e controle do desenvolvimento municipal”. Mais adiante, no art. 4º da lei municipal nº 5.630/12, apresenta os fundamentos da política municipal participativa de desenvolvimento: a cidadania, a gestão democrática e participativa, a função socioambiental da propriedade e do espaço público e a sustentabilidade.
Nesse contexto, percebe-se que existe previsão legal no sentido de contemplar políticas públicas pautadas na função social do espaço público sob fortes fundamentos jurídicos e sociais. Assim, o presente trabalho propõe a análise destas questões no que diz respeito à sua aplicação prática, tendo como norte o estudo do planejamento urbano e as diferenciações socioespaciais no que diz respeito à expansão das zonas urbanas e do parcelamento e uso do solo urbano. Para tanto se tomará como parâmetro o processo de urbanização do Município de Ijuí na segunda década do século XXI, buscando avaliar o panorama atual e verificar quais projeções poderão ser feitas para os próximos anos em termos de planejamento urbano e suas expansões.
A verificação da suficiência e efetividade destas políticas públicas será feita por meio da análise de critérios de infraestruturas urbanas, nos locais que serão objeto de estudo e que refletem a qualidade de vida dos cidadãos tendo por base as informações documentais e bibliográficas bem como as entrevistas dos agentes formadores destes espaços e observações do lócus de estudo.
Portanto, este trabalho propôs a seguinte questão de estudo: como as políticas públicas de parcelamento do solo repercutiram na prática em relação ao desenvolvimento urbano do Município de Ijuí a partir da segunda década do século XXI, notadamente em relação à existência de condomínio de lotes e de loteamentos clandestinos?
O Objetivo Geral desta pesquisa foi descrever e analisar as políticas públicas de parcelamento e uso do solo e suas repercussões no desenvolvimento urbano de municípios de médio porte, notadamente em relação o condomínio de lotes e o loteamento clandestino, a partir de estudo de caso no município de Ijuí.
Já os objetivos específicos podem ser assim definidos:
a) Descrever e caracterizar os movimentos contemporâneos de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano;
b) Diagnosticar a diferenciação socioespacial urbana nas cidades brasileiras;
c) Analisar os marcos legais (federal, estadual e municipal) que regulamentam o parcelamento, uso e ocupação do solo urbano.
d) Diagnosticar e analisar o movimento de parcelamento e uso do solo e suas repercussões no desenvolvimento urbano em dois casos concretos, no município de Ijuí (RS), caracterizado como loteamento clandestino e condomínio de lotes;
Na última década houve uma grande ampliação dos zoneamentos urbanos nos municípios. Um dos fatores que influenciam a expansão do perímetro urbano tem sido a grande demanda por novas áreas para instalação de loteamentos urbanos, em especial a partir da implantação do PMCMV. No entanto, muitas vezes esses loteamentos são instalados sem observar a regulamentação legal e a despeito de uma clareza de como planejar e desenvolver esta urbanização de forma sustentável, com correspondente maximização dos serviços públicos e infraestruturas pré-existentes na zona urbana.
As políticas públicas existentes no que diz respeito ao parcelamento e uso do solo urbano serão confrontadas com a realidade local no município de Ijuí. Visa-se diagnosticar se as mesmas são suficientes para dar conta da relação teoria e prática, bem como das novas demandas de desenvolvimento urbano em municípios de médio porte. Desta forma pretende-se descrever e analisar as repercussões deste movimento de urbanização contemporâneo no município de Ijuí, ocorrido a partir da segunda década do século XXI.
Com um diagnóstico mais específico da realidade local, é possível replanejar os espaços socioespaciais urbanos, viabilizando um planejamento ordenado de novas ocupações, bem como readequar as ocupações que se encontram em situação desfavorável, irregular ou clandestina.
Sobre a expansão urbana desregulada, Silva (1997) destaca que a moradia ilegal não se constitui apenas de uma flexibilização da propriedade privada ou de regras urbanísticas supostamente estritas, uma vez que, na grande maioria dos casos, os bairros são produzidos sem as menores condições urbanísticas, gerando risco de desastres e problemas de saneamento, de transporte e de violência, reiterando ainda, que a questão ambiental urbana está ligada intrinsecamente à carência habitacional.
Tais problemas são agravados diante das condições que se têm permitido a expansão urbana, visto que a facilidade de financiamentos para construção e aquisição de casas unifamiliares, oferecidas pelo projeto social governamental, mediante a prática de juros baixos e/ou subsidiados, aumentou a demanda por novas habitações. Outrossim, as boas condições de crédito, emprego, aumento da renda e juros, em contrapartida, propiciaram que uma parcela maior da sociedade obtivesse condições de adquirir imóveis, o que até então não era tão acessível no Brasil.
No entanto, uma das consequências desta nova realidade foi a escassez dos imóveis suscetíveis de aquisição e ocupação, gerando a necessidade da expansão urbana por meio do parcelamento do solo para atender a crescente demanda imobiliária. Essa expansão, na maior parte das vezes deu-se ocupando espaços nas periferias das cidades, sob a forma de urbanizações fechadas e voluntárias (como nos casos dos condomínios de lotes), ou periferizações forçadas (como nas ocupações clandestinas). Tem-se, portanto, dois extratos da população, socioeconômicos antagônicos, motivo pelo qual o presente estudo justifica-se pela necessidade de se diagnosticar este movimento de urbanização nos municípios de médio porte, através do estudo do caso de Ijuí. A escolha destes critérios não foi para motivos de comparação, que certamente saltam aos olhos, mas sim para demonstração e análise da diferenciação socioespacial que ocorre na urbanização das cidades, bem como a peculiaridade da situação destes dois casos que até então se encontravam fora do ordenamento legal urbanístico.
Dentro deste contexto, a pesquisa buscará identificar como essas questões vêm repercutindo no planejamento e controle deste adensamento urbanístico, bem como na produção dos espaços urbanos e quais as coerências entre o discurso decorrente do marco legal e a prática, mediante pesquisa da realidade local em confrontação com o atual ordenamento jurídico-normativo.
Para a pesquisa de campo junto à área urbana do município de Ijuí, localizado na região noroeste do Rio Grande do Sul, foi utilizada a técnica de análise documental, observação do lócus e entrevista semiestruturada. A pesquisa sobre a realidade local virá ao encontro deste estudo para uma avaliação das repercussões do parcelamento e uso do solo urbano em municípios de médio porte, tendo como pano de fundo a adequação das normas e regramentos existentes na esfera jurídica do urbanismo federal, estadual e municipal.
Parte da coleta de dados foi realizada no lócus da pesquisa, mediante observação e levantamento fotográfico e das infraestruturas existentes nas regiões do município de Ijuí, em que houve o parcelamento do solo urbano sob as formas de condomínio de lotes e loteamento clandestino, de modo a identificar neles os parâmetros das categorias de análise desta pesquisa.
Por consequência, este estudo promoverá um melhor entendimento acerca da necessidade de planejamento e controle do parcelamento e uso do solo em todos os estágios do desenvolvimento sustentável urbano. Esta é a justificativa que norteia a pesquisa aqui proposta.
A metodologia utilizada nesta pesquisa foi do tipo exploratória com ênfase qualitativa. Conforme Gil, “este tipo de pesquisa têm como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a constituir hipóteses.” (1991, p. 41). Neste aspecto, vale citar Damaceno (2012):
Na pesquisa documental, parte-se de um amplo e complexo conjunto de dados para se chegar a elementos manipuláveis em que as relações são estabelecidas e obtidas as conclusões. Os procedimentos e posturas mencionadas exigem a sensibilidade, a intencionalidade e a competência teórica do pesquisador, pois desde o acesso e a seleção do acervo documental, a análise dos dados até a comunicação dos resultados constitui-se em um processo sistemático, exaustivo, coerente, sensível e criativo. (p. 4561).
Utilizou-se em seu delineamento, a coleta de dados em documentos e fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e na rede de computadores, a análise das entrevistas semi-estruturadas com pessoas que tiveram experiência prática com o problema pesquisado e análise de exemplos que possibilitem a compreensão com o levantamento de campo do lócus de estudo. Para a realização desta pesquisa foi utilizado o método de abordagem hipotético-dedutivo.
Para o estudo de caso, foram realizadas entrevistas com as pessoas que tiveram durante o período estudado, atuação e experiência nas questões de parcelamento e uso do solo urbano no município de Ijuí, nas áreas públicas e privadas. Foram feitas no período de outubro a dezembro de 2017, gravadas e depois transcritas para, então, proceder-se à análise desses dados. Os entrevistados assinaram o “termo de consentimento”, no qual declararam a concordância em participar de forma voluntária da pesquisa, bem como a autorização para divulgação do seu conteúdo nesta dissertação e a manutenção da confidencialidade de sua identidade. As entrevistas objetivaram identificar as percepções destes profissionais quanto às repercussões do parcelamento e uso do solo urbano no município de Ijuí.
As entrevistas foram feitas dividindo-se os agentes em dois grupos: agentes públicos e agentes privados. As perguntas foram direcionadas aos agentes de forma a permitir a ampla manifestação, e foram elaboradas buscando uma aproximação com questionamentos mais específicos a respeito do tema da pesquisa. Visando uma coleta de informações maior, decidiu-se por não concentrar o foco somente nas questões do loteamento clandestino e do condomínio de lotes. Assim distribuíram-se as perguntas em assuntos pertinentes ao urbanismo contemporâneo, que complementarão a análise das informações, desenvolvidas na pesquisa.
Esta pesquisa é de natureza descritiva e exploratória aplicada, aliada a uma abordagem qualitativa. Quanto aos objetivos, ela é demonstrativa e explicativa, visto que possibilita uma aproximação conceitual sobre o tema, com o intuito de analisar os fatos do ponto de vista empírico e confrontar a visão teórica com os dados da realidade.
Para escolha dos sujeitos das entrevistas, levaram-se em consideração as colocações de Lefebvre (2006), segundo o qual, pode-se distinguir: “o urbanismo dos homens de boa vontade (arquitetos, escritores). Suas reflexões e seus projetos implicam certa filosofia.
Geralmente ligam-se ao humanismo: o antigo humanismo clássico e liberal.” (p. 30); “o urbanismo dos administradores ligados ao setor público (estatal). Este urbanismo pretende-se científico, tendendo a negligenciar o fator humano.” (p. 31) e “o urbanismo dos promotores de vendas. Eles o concebem e realizam, sem nada ocultar, para o mercado, visando o lucro.” (p. 32). Dessa forma, os sujeitos desta pesquisa são:
a) gestores públicos e agentes públicos, selecionados conforme disponibilidade e aceitação para participar, das últimas duas décadas que atuam ou atuaram no âmbito do planejamento urbano e projetos de urbanismo e/ou que interajam na gestão do processo de desenvolvimento urbano;
b) agentes técnicos privados que atuam de forma direta ou indireta na área de projetos de parcelamento do solo urbano;
c) empreendedores privados e/ou corretores de imóveis que atuam na comercialização de imóveis em loteamentos ou condomínios de lotes.
Num primeiro momento, pensou-se em entrevistar os chefes do poder executivo, os prefeitos, bem como os vice-prefeitos. Porém, após contato com um desses representantes, o mesmo alegou que esses assuntos são tratados especificamente pelas secretarias correspondentes que possuem tais atribuições de planejamento e controle urbano. Assim, aperfeiçoando a idéia inicial a fim de buscar uma maior efetividade nas entrevistas, optou-se para entrevistar os agentes públicos titulares e ex-titulares das seguintes secretarias municipais: Planejamento e Regulação Urbana, Desenvolvimento Urbano, Obras e Trânsito e Habitação. Os agentes ex-titulares, representam as gestões municipais dos anos de 2009 a 2016 e os agentes titulares da atual administração de 2017 a 2020.
A escolha dos sujeitos se deu através da técnica de amostragem não probabilística por acessibilidade. Os sujeitos são demonstrados por grupo, funções e quantidades no Quadro 1, divididos conforme a proposição de Lefebvre.
Quadro 1 - Sujeitos da pesquisa
A
PRIVADO
Corpo Técnico Arquiteto (a) e Urbanista / (2)
Empreendedores Empresário e Corretor de Imóveis / (1)
B
PÚBLICO
Gestores Públicos
Planejamento e Regulação Urbana / (2)
Desenvolvimento Urbano, Obras e Trânsito / (2)
Habitação / (1) Fonte: Elaborado pelo autor.
Posteriormente, a coleta de dados se estenderá para a análise de legislações, documentos, mapeamento físico-espacial das regiões ocupadas, relatórios, planos de desenvolvimento, indicadores socioambientais e outros documentos relativos ao urbanismo municipal que, conforme Alves-Mazzotti (2004), permitem tratar temas mais complexos.
Para viabilizar a análise dos dados, definiram-se unidades de registro e de contexto. As unidades de registro são elementos obtidos pela decomposição do conjunto de documentos e as unidades de contexto são vinculadas à compreensão do contexto de que faz parte a mensagem que está sendo analisada. (DAMACENO, et al, 2009). Assim, neste trabalho, as unidades de registro são a parte documental e bibliográfica e as unidades de contexto são os casos empíricos pesquisados.
A tabulação dos dados foi feita de modo cíclico de modo a propiciar uma organização e coerência dos dados coletados tanto para fontes escritas como para entrevistas gravadas facilitando a identificação das relações entre as diversas fontes de dados. A análise e a interpretação dos dados foi um processo que envolveu um trabalho de organização, interpretação e análise de forma a se obter, o resultado interpretativo que melhor corresponda ao contexto dos dados e estudo da pesquisa.
Desta forma, foi feita a transcrição das entrevistas, técnica da análise de conteúdo e verificação/análise da presença das categorias e critérios de análise.
Para se atingir os objetivos da pesquisa, o estudo se desenvolveu em três momentos distintos. Num primeiro momento, representado pelo primeiro capítulo desta dissertação, se estudou a questão do desenvolvimento urbano contemporâneo e suas implicações em termos de diferenciação socioespacial, qualidade e sustentabilidade do espaço urbano. No segundo capítulo, foi feita a análise das políticas públicas até então vigentes concomitantemente com o marco legal de parcelamento do solo, observando a nova Lei Federal de Regularização Fundiária, no que diz respeito à regularização fundiária urbana (Reurb) e aos instrumentos que viabilizam o tão almejado direito à moradia e ao condomínio de lotes, uma novidade trazida pela nova lei. Finalmente, num terceiro momento, último capítulo desta dissertação, analisou-se, através de categorias predefinidas, as repercussões do parcelamento e uso do solo urbano em loteamento clandestino e sob a forma de condomínio de lotes no município de Ijuí, como exemplo de uma cidade de médio porte.
2 DESENVOLVIMENTO URBANO E DIFERENCIAÇÃO SOCIOESPACIAL
A contínua transformação do espaço socioambiental é objeto de constantes adaptações às necessidades dos ocupantes destes ambientes. Neste sentido, pode-se dizer que o planeta como um todo está em um processo constante de mudanças de suas características socioespaciais. O crescimento das cidades tem provocado a fragmentação do espaço público e, via de consequência, a exclusão social e territorial.
O projeto Urban Theory Lab, baseada na Harvard Graduate School of Design, aponta para novas formas de plataforma de pesquisa e ensaios, na qual os participantes estão envolvidos com a teoria urbana e o repensar das categorias básicas, métodos e cartografias, a fim de entender as influências emergentes e as formas de urbanização planetária. Um dos responsáveis por esta pesquisa, no Laboratório de Teoria Urbana, Neil Brenner1, foca sua escrita e ensino na teoria urbana, conceito e método das questões urbanas procurando estender seus estudos aos campos urbanos e regionais, nas questões referentes à economia, geopolítica comparativa e teoria socioespacial radical.
Segundo Brenner (2016) a urbanização ultrapassou as fronteiras socioespaciais, não somente entre cidade e interior, urbano e rural, centro e periferia, mas também entre escalas urbanas, regionais, nacionais e globais. Partindo da hipótese radical de Henri Lefebvre (2006), da urbanização completa da sociedade, o pensamento crítico de Neil Brenner tem buscado constituir um novo modelo de urbanização, orientado para a re-apropriação coletiva e autogestão democrática do espaço urbano como resultado do trabalho coletivo da espécie humana.
Neste sentido, os dados do relatório “Prospectos de Urbanização Mundial” das Nações Unidas demonstra que a América Latina, em 2014 contava com 79,5% da população morando em áreas urbanas, acima da Europa com 73,4% e atrás somente da América do Norte com 81,5% da população residente em áreas urbanas, conforme pode-se observar na Figura 1, incluindo as projeções até o ano de 2.050. (ONU, 2014).
Figura 1 - Proporção da população urbana e rural por áreas
Fonte: United Nations (2015). Adaptado.
A partir da análise deste quadro, pode-se concluir sobre a necessidade de se reestruturar o padrão de oferta de espaço urbano e a provisão de infraestrutura pública urbana que busque a qualificação e a homogeneização social, visando à oferta de infraestrutura, serviços e equipamentos públicos em consonância com a população do entorno destes espaços, em contraponto à segregação comumente encontrada nas cidades.
2.1 O MOVIMENTO DE DESENVOLVIMENTO URBANO NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA
A urbanização dos espaços e ambientes, antes naturais, tem marcado profundamente o mundo contemporâneo ao ponto de Jan Zalasiewicz2 e Will Steffen3, afirmarem que atualmente está se vivenciando a era do antropoceno4, ou seja, a era geológica na qual as atividades e manifestações humanas causam ou já causaram a irreversibilidade geológica de sua existência planetária.
Para Monte-Mor (2014 p. 92), o planejamento e a gestão eficiente, eficaz e efetiva de transformação dos espaços urbanos nos municípios se tornam de fundamental importância no atual contexto socioespacial mundial, nacional, regional e local, pois, de acordo com o referido autor, “as cidades e as regiões urbanizadas vêm se tornando cada vez mais o foco das preocupações humanas, e, assim, do próprio desenvolvimento”.
Neste sentido, em nível nacional, os estudos de Monte-Mór (2014) trazem uma crítica acerca dos estudos urbanos regionais que se limitam a considerar o desenvolvimento como sinônimo de simples crescimento econômico. Segundo ele, as problemáticas das questões sociais e ambientais se impõem de tal forma que não é mais possível tratar e identificar o desenvolvimento como simples crescimento econômico, sinalizando um repensar sobre o avanço da sociedade contemporânea, uma vez que o crescimento econômico não seria necessariamente sinônimo de qualidade de vida. A construção e o desenvolvimento de cidades, cada vez mais sustentáveis, constituem uma premissa para a qualidade de vida desta e das próximas gerações. Sobre a sustentabilidade urbana, Portes (2013), oportunamente, destaca que
a cidade sustentável também coexiste à economia urbana, pois numa cidade em que se adotem tais critérios de ocupação, controle e gestão, certamente a economia urbana é intensificada, a exemplo do que se verificou em outras cidades no Brasil e no mundo. A geração de “empregos verdes”, derivados de novas tecnologias ambientais e da gestão ecológica da cidade tende a atuar num ciclo virtuoso para a sustentabilidade urbana. (p.91).
2 Professor de paleobiologia na Universidade de Leicester, Reino Unido.
3 Professor da Universidade Nacional da Austrália e do Centro sobre Resiliência de Estocolmo, na Suécia.
4 Conceito difundido pelo químico holandês Paul Josef Crutzen, vencedor do Nobel de Química de 1995 e um
Portes (2013) destaca ainda que a relação entre planejamento urbano e regional existente entre o Estado e os municípios pode determinar uma lógica urbana que se mostra decisiva para a projeção futura de uma cidade, garantindo sustentabilidade ou, ao contrário, sedimentando espaços degradados e de decrescimento. A busca por cidades sustentáveis pode ter como ponto de partida o tripé proposto pelas áreas social, econômica (a nível local cada vez menos autossuficiente) e ambiental, conforme destacam Silva e Romero (2011, apud PORTES, 2013) na tabela 1.
Tabela 1 – Sustentabilidade dos sistemas urbanos
Fonte: Silva, Romero (2011, p. 9).
Portes (2013) segue dizendo que para um urbanismo sustentável é preciso primar pela diversidade de usos e funções urbanas, sobrepostos em um tecido denso e compacto, sem desconsiderar as condicionantes geográficas, topográficas e ambientais locais e regionais.
Para Silva e Romero (2011),
a cidade sustentável é democrática, volta-se ao regional, compreende a morfologia a partir da lógica evolutiva e estruturada para o crescimento orgânico. Os projetos urbanos sustentáveis obedecem à percepção das escalas, sustentando as funções vitais, restabelecendo o sentido e orientação no tempo-espaço, face à necessária adequação aos habitantes, seus usos e equipamentos. A acessibilidade, o controle (grau de acesso às atividades dos habitantes), a eficácia (otimização do custo-benefício e manutenção do projeto pela sociedade), e a justiça socioespacial (distribuição de custos e benefícios), são elementos de equidade e integração social nesse novo modelo de cidade. Enfim, a cidade sustentável propõe uma nova forma
de coesão social, na qual é privilegiado o acesso irrestrito do cidadão ao seu lugar, de forma igualitária e imparcial (p. 9-10).
Sachs (2012) destaca a atenção especial que deve ser despendida para a redução das desigualdades sociais, tendo em mente que “em um planeta com recursos finitos, não é possível o crescimento infinito da produção material, indicando que idealmente poderíamos passar de economia de crescimento contínuo para economia de estado constante”. (p 13).
É no espaço urbano que se colocam os maiores desafios para a convivência humana no presente e no futuro. A sociedade contemporânea está cada vez mais urbana e globalizada e novos desafios ao conhecimento estão postos para pesquisas e desenvolvimento intelectual.
Desta forma, os autores propõem parâmetros para categorias de análise, conforme constam na tabela 2, para avaliação das características de sistemas urbanos sustentáveis, com suas conexões urbanas e regionais, sistemas integrados conforme os temas, subtemas e principais parâmetros elencados.
Tabela 2 - Avaliação das características dos sistemas urbanos sustentáveis
Fonte: Silva, Romero (2011, p. 10)
Importante lembrar as palavras de Ban Ki-moon, Secretário Geral das Nações Unidas, sobre cidades mais sustentáveis:
a imagem que surge da cidade do século 21 se encaixa em muitas descrições. Algumas são centros de rápido crescimento industrial e criação de riqueza, com frequência acompanhados de problemas nocivos de lixo e poluição. Outras vezes têm como características a estagnação, a decadência urbana e a crescente exclusão social e intolerância. Os dois cenários mostram a urgente necessidade que existe por explorar abordagens novas e mais sustentáveis para fazer face ao desenvolvimento urbano. Os dois clamam por cidades mais verdes, mais resistentes e inclusivas que possam ajudar no combate às mudanças climáticas e na solução de antigas desigualdades urbanas. (UNITED NATIONS, 2010, p. 3).
O Secretário Geral das Nações Unidas, quando fala em abordagens mais sustentáveis para o desenvolvimento urbano, deixa transparecer que este desenvolvimento urbano a que se refere, não é o que se objetiva, aquele regular, ordenado, ou seja, as abordagens sustentáveis devem
fazer face ao desenvolvimento urbano desordenado, sem planejamento adequado e sustentável.
Assim sendo, a visão social sobre este fenômeno, mostra-se importante para se planejar, executar e controlar o desenvolvimento urbano contemporâneo, pois se trata da sustentabilidade da própria existência humana. Como já se mencionou, estudos de urbanismo contemporâneo nesta mesma linha têm sido desenvolvidos dentro das universidades brasileiras, em especial nas áreas de desenvolvimento e urbanismo.
Tais estudos se justificam em razão de que o crescimento das cidades tem provocado a fragmentação do espaço público e, via de consequência, a exclusão social e territorial, sendo notório que a maioria das cidades brasileiras abriga algum tipo de ocupação irregular ou clandestina, de regra desprovidas de infraestruturas mínimas. Portanto, o planejamento e a gestão eficiente, eficaz e efetiva de transformação dos espaços urbanos nos municípios se tornam de fundamental importância no atual contexto socioespacial, haja visto o incremento acelerado das populações urbanas.
Sobre o planejamento e controle urbano, cabe destacar o caráter participativo dos planos diretores, determinado pelo Estatuto das Cidades, lei federal número 10.257/ 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal (CF) e estabeleceu diretrizes gerais da política urbana. Neste sentido, sobre os espaços públicos, Allebrandt (2012) afirma que
a legitimidade das decisões deve ter origem em espaços de discussão orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Espaços nos quais se articulam diferentes atores que vocalizam suas pretensões com o propósito de planejar, executar e avaliar políticas públicas ou decisões de produção. (p. 159).
Aliás, deve-se lembrar que qualquer processo de planejamento não pode ser legítimo, nas palavras de Pesci (1995), se não houver a participação da sociedade. É a forma que a sociedade tem de mostrar suas necessidades às equipes técnicas que definem as diretrizes de planejamento urbano.
Silva (2017) fala que “é extremamente pertinente a discussão sobre planejamento e seus efeitos sobre a construção das cidades com o objetivo de estabelecer agendas positivas.” (p. 297). Quanto à esfera normativa, o autor observa que embora as construções de edificações
nas cidades sejam regidas por um conjunto relativamente claro e rigoroso, estas normas edilícias que fomentam a formação da cidade, não se aplicam a mesma, por frequentemente considerar apenas a edificação dentro do lote, numa clara defesa dos interesses particulares dos proprietários imobiliários em detrimento do conjunto de cidadãos.
Montezuma (2017) salienta que
as formas de ocupação urbana previstas na legislação não contempla as características territoriais, tampouco as condições socioambientais existentes. As formas previstas refletem uma aproximação aos interesses do mercado imobiliário e um distanciamento no que tange ao planejamento urbano adequado, negligenciando dinâmicas de subsistência com reduzido impacto ambiental, além de expor a população que habita a área a uma incerteza no que se refere aos seus futuros territórios e práticas espaciais. (p. 274).
Silva destaca ainda que as ocupações informais das cidades carecem de atenção dos governos para a resolução dos conflitos existentes, “é preciso iluminar com teoria para explicar o fenômeno, criticá-lo e transformá-lo”. (2017, p. 304). No mesmo sentido Kern observa que a “oferta de habitação para as pessoas menos favorecidas é um grande desafio, em termos quantitativos, tendo em vista a escala deste segmento, e em termos qualitativos, considerando a precariedade de infraestrutura e outros aspectos inerentes à habitação, geralmente ausentes na habitação informal” (KERN, et al, 2017, p. 239).
Segundo Maricato (2003, p. 157) “a maior tolerância e condescendência em relação à produção ilegal do espaço urbano vem dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competência constitucional de controlar a ocupação do solo”. A mesma autora segue dizendo que
se, de um lado, o crescimento urbano foi intenso durante décadas, e o Estado teve dificuldades de responder às dimensões da demanda, de outro, a tolerância para com essa ocupação anárquica do solo está coerente com a lógica do mercado fundiário capitalista, restrito, especulativo, discriminatório e com o investimento público concentrado. (MARICATO, 2003, p. 160).
No tocante à moradia para as classes menos favorecidas, a implementação do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) possibilita acesso à moradia a “uma parcela da população que historicamente teve poucas possibilidades de acessar o mercado formal.” Cardoso e Jaenisch (2017) ainda observam que
a adesão ao PMCMV é um elemento que deve ser considerado. Ela indica que um número significativo de famílias segue em busca de soluções para sua condição habitacional e ainda depende de incentivos estatais para efetivá-las, seja de forma direta (através de sorteios ou inscrições nos órgãos municipais responsáveis) ou indireta (através da obtenção de subsídios para compra dos imóveis junto às construtoras ou no mercado). (p. 222)
Em sua pesquisa sobre a implementação do PMCMV na região metropolitana do Rio de Janeiro, Cardoso e Jaenisch (2017) identificaram um movimento de expansão urbana para a instalação destes empreendimentos pelas construtoras, em locais em que os padrões de urbanização existentes ou a oferta de infraestrutura ou serviços públicos são precários ou incipientes. Este aspecto deve ser visto de forma associada com a limitação das administrações municipais em definir parâmetros que regulem estes projetos e com a forma de distribuição das unidades produzidas para a faixa de menor renda do programa.
Pelo procedimento do programa este tipo de empreendimento é vendido integralmente para a CEF que o repassa aos beneficiários selecionados conforme critérios estabelecidos pelas municipalidades. Os autores consideram ainda que “as dinâmicas que vêm sendo apresentadas na implantação do PMCMV na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) seguem promovendo a hierarquização do espaço metropolitano, criando novas frentes de expansão para as famílias de baixa renda ao invés de favorecer sua inserção nas áreas mais dinâmicas da cidade e que favorecem seu desenvolvimento econômico.” (CARDOSO; JAENISCH, 2017, p. 235).
A periferização se materializa no espaço das cidades, através da diferenciação socioespacial da população, nas formas urbanas próprias de cada município e de cada processo econômico e social desenvolvido. Estas formas urbanas resultam de um processo contínuo de urbanização originado da migração e do crescimento natural da população, assim como nas intervenções urbanísticas ou na não existência delas, por isso a importância de se entender a questão da diferenciação socioespacial urbana no Brasil.
2.2 PARCELAMENTO E USO DO SOLO: CONCEITOS E DIFERENCIAÇÕES
Não obstante se tenha apresentado um panorama geral, necessário que se esclareçam alguns conceitos cuja compreensão é indispensável para que se siga com este estudo e com a análise do caso do Município de Ijuí. Portanto, a partir deste momento vai-se colacionar a pesquisa conceitos legais e doutrinários pertinentes ao tema em comento, ou seja, sobre o parcelamento
e uso do solo urbano, e suas espécies e, especificamente, sobre loteamento clandestino e sobre o condomínio de lotes por serem estes o pano de fundo desta pesquisa como figuras representativas da diferenciação socioespacial que ocorre dentro dos ambientes urbanos muncipais.
O uso e ocupação do solo são mecanismos de planejamento urbano, motivo pelo qual se pode construir o conceito de uso do solo como sendo o rebatimento da reprodução social no plano do espaço urbano e a ocupação do solo, por sua vez, é a maneira pela qual a edificação pode ocupar terreno urbano, em função dos índices urbanísticos incidentes sobre o mesmo. Não obstante, de acordo com Takeda
sinteticamente, pode-se dizer que o termo “uso e ocupação do solo” é definido em função das normas relativas à densificação, regime de atividades, dispositivos de controle das edificações e parcelamento do solo, que configuram o regime urbanístico. Desta forma, o que pode ou não ser construído e o tamanho das construções (uso e ocupação) nos terrenos dos municípios são definidos pela relação entre o tamanho do terreno e a quantidade de pessoas; pelas atividades (comércio, moradias, serviços, indústrias), bem como pelo tipo dos prédios e tamanho dos lotes, dentre outros. (TAKEDA, 2013, p. 1)
Portanto, o uso e ocupação do solo têm por principais finalidades organizar o território potencializando as aptidões, as compatibilidades, as contiguidades, as complementaridades, de atividades urbanas e rurais; controlar a densidade populacional e a ocupação do solo pelas construções; otimizar os deslocamentos e melhorar a mobilidade urbana e rural; evitar as incompatibilidades entre funções urbanas e rurais; eliminar as possibilidades de desastres e catástrofes ambientais; e, preservar o meio-ambiente e a qualidade de vida. (TAKEDA, 2013).
Por ser mais didático e por atender melhor as proposições desta pesquisa, adota-se a seguinte classificação das formas de parcelamento e uso do solo urbano. Elenca-se desta forma, as duas grandes espécies, a saber: a) parcelamento do solo urbano; b) fração ideal e condomínios.
O parcelamento do solo urbano vem conceituado e regulado inicialmente pela lei federal nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, e estabelece no seu artigo 2º que o parcelamento do solo urbano é gênero, do qual são espécies o loteamento e o desmembramento. Somente será admitido o parcelamento do solo, de acordo com a lei, para fins urbanos em zonas urbanas, de
expansão urbana ou de urbanização específica, assim definida pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. Os lotes a serem gerados não poderão apresentar parâmetros de ocupação diferentes da lei de zoneamento (municipal ou estadual) que vigorar sobre a área onde se localiza o imóvel.
O desmembramento é caracterizado pela subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. Pode-se observar na figura 2 a ilustração simplificada desta modalidade de parcelamento.
Figura 2 - Modelo de desmembramento
Fonte: autor.
O loteamento é regulado primordialmente pelas leis federais nº 6.766/79, nº 9.785/98, nº 10.932/04 e pelos planos diretores municipais. A própria legislação também se preocupa em conceituar e diferenciar as duas espécies para esclarecer que o loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. O que diferencia o loteamento do desmembramento, portanto, é basicamente a abertura ou não de novas vias de circulação e acesso ao lote.
Importante esclarecer que quando ocorre o parcelamento do solo urbano via processo de loteamento, os lotes devem ser servidos de infraestrutura básica constituída por equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário,
abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação, cuja instalação deve ficar a cargo única e exclusivamente do empreendedor, evitando a oneração do erário público.
Portanto, o parcelamento do solo urbano tem como objetivo desenvolver as diferentes atividades urbanas, com a concentração equilibrada dessas atividades e de pessoas no Município, estimulando e orientando o desenvolvimento urbano, mediante o controle do uso e aproveitamento do solo. A figura 3 ilustra a situação de loteamento regular.
Figura 3 - Modelo de loteamento
Fonte: Cimento Itaimbé, 2016.
Outra espécie de parcelamento do solo é a fusão ou remembramento, seguido de fracionamento. Tal espécie consiste na união de dois ou mais lotes destinados à edificação para posterior subdivisão. Este procedimento é relativamente simples, necessitando, apenas a análise por parte dos órgãos municipais competentes quando o mesmo fizer parte de uma proposta de parcelamento, e o projeto pode demonstrar três situações: situação atual, situação remembrada e situação de novo fracionamento, que também pode ser chamada de fusão seguida de fracionamento. Esta espécie também não terá maiores detalhamentos neste estudo. Esta situação pode ser observada na figura 4.
Figura 4 - Modelo de fusão ou remembramento
Situação Atual
Situação Remembrada
Situação Fracionada
Fonte: autor.Ainda poderia ser falar na figura do fracionamento ou desdobro, que é a subdivisão do lote em uma ou mais partes, o qual já fora objeto de loteamento ou desmembramento, porém, este tipo não será detalhado neste estudo por ter pouca representatividade nos processos aqui em análise. Tal situação pode ser visualizada na figura 5, onde o projeto pode apresentar duas situações: situação atual e situação fracionada.
Fonte: Construporto, 2018.
No que diz respeito à segunda espécie de parcelamento do solo tem-se a fração ideal e o condomínio. A fração ideal ou parte ideal corresponde à percentagem que determinada pessoa ou empresa possui em conjunto com outrem, sobre um determinado imóvel urbano, não podendo esta parte ser individualizada. A fração ideal pode ocorrer de duas formas diferentes: uma quando a construção é vinculada ao terreno; e outra quando a venda do terreno em fração não vinculada a uma construção e sim, simplesmente, ao solo, caso do condomínio de lotes, figura jurídica recentemente instituída pela lei federal nº 13.465/17, como se verá mais adiante.
Assim, qualquer tipo de empreendimento que acarrete aumento da densidade populacional, ou que provoque a venda de terrenos ou glebas em frações ideais, sem vinculação da construção ao terreno, está sujeita à legislação que disciplina o parcelamento do solo urbano, deve ser aprovada pelas respectivas Prefeituras, antes da lavratura de escritura pública de sua instituição.
Quando a fração ideal é vinculada à construção surge a figura do condomínio edilício. Entende-se como condomínio edilício, o conjunto de duas ou mais unidades, com um ou mais pavimentos, construídos sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não, constituindo cada unidade, propriedade autônoma, sujeita às limitações da lei, podendo ter cada unidade uma matrícula da edificação autônoma e sua respectiva fração ideal no solo e nas coisas de uso comum. A figura 6 ilustra uma situação de condomínio de lotes.
Figura 6 - Modelo de condomínio de lotes
Fonte: Teofili Otoni Arquitetura.
Assim, a figura do condomínio edilício não é considerada parcelamento do solo, uma vez que não gera novas matrículas individualizando o solo, sendo todos os condôminos proprietários do solo, cabendo a cada um deles uma fração ou parte ideal do mesmo. O condomínio edilício pode contar ainda, com uma área comum e será responsável pela implantação e manutenção da infra-estrutura interna ao mesmo, como: pavimentações, iluminação, manutenções, entre outros serviços de interesse comum dos condôminos.
Nesta pesquisa, o condomínio de frações ideais não vinculadas à construção é o que interessa. Este é o chamando condomínio fechado ou condomínio de lotes, conforme a atual designação dada pela nova lei federal nº 13.465/17, que o equipara ao condomínio edilício, como será visto adiante.
Ultrapassadas as conceituações e esclarecimentos acerca das formas de parcelamento do solo urbano, convém ainda analisar-se os modelos de parcelamento do solo que se formam à margem da legalidade, dentre os quais se pode citar os loteamentos clandestinos e irregulares. Aqui não entraremos nos casos de invasões e posses de áreas públicas ou privadas.
Alguns loteamentos têm seus lotes vendidos à população, muitas vezes desinformada, antes da aprovação e registro do mesmo. Esta venda feita por meio de contratos particulares entre as partes, além de se constituir crime, de acordo com o Artigo 50, da lei federal n° 6.766/79,
desencadeia problemas referentes ao controle da ocupação do solo e principalmente aos consumidores, que passam a adquirir imóveis sem titulação e sem garantias de qualificações em termos urbanísticos, portanto, oficialmente clandestinos perante o Estado e os municípios onde se instalam.
São chamados de loteamentos clandestinos aqueles então que ocorrem sem que tenham sido feitos os devidos licenciamentos e as devidas aprovações dos projetos perante os órgãos públicos, notoriamente o poder público municipal. Já os loteamentos irregulares, são assim chamados pelo fato de que embora tenham obtido os devidos licenciamentos e aprovações perante os órgãos públicos, não estão sendo executados ou não foram registrados conforme preconiza todo o procedimento descrito nas legislações do parcelamento do solo urbano.
2.3 A DIFERENCIAÇÃO SOCIOESPACIAL NO BRASIL
Inicialmente faz-se necessário tecer algumas considerações a respeito de outro termo comumente usado nas questões de urbanização: segregação socioespacial. Percebeu-se que esse termo não seria o mais adequado para ser trabalhado nesta pesquisa. Entende-se que o conceito de segregação implica em um rompimento, uma separação espacial entre a região segregada e o restante do espaço urbano. Inclusive, é oportuno observar desde logo que os locais, objetos de estudo desta pesquisa, apresentam características de diferenciação, porém espacialmente, não seria possível afirmar que os mesmos classificam-se como segregados, tal como será demonstrado no capítulo 4.
O’Neill (1983) faz uma reflexão acerca da diferenciação socioespacial, apresentando elementos que podem servir de guia para a elaboração dos critérios de análise desta pesquisa, qual seja a possibilidade de explicar as diferenças existentes no espaço urbano.
Pode-se afirmar que a atuação das forças que diferenciam as classes sociais reforça uma maior diferenciação do espaço residencial via acesso diferenciado ao mercado habitacional que, leva cada classe social ou fração de classes a resolver diferentemente o problema de como e onde morar. Neste contexto a residência é um bem com características bastante específicas quanto à qualidade (conforto, duração, tipo de construção), à forma (individual, coletiva, integrada ou não ao conjunto das outras habitações e ao bairro, e estilo arquitetônico) e ao “estatuto institucional” (sem título, de aluguel, em propriedade, em co-propriedade). Caracteriza-se por ser uma mercadoria de produção lenta, cara e artesanal.
Para construção da habitação depende, ela ainda, da terra urbana, base de sua edificação, também mercadoria em nossa sociedade e, portanto, sujeita às mesmas leis de mercado. A destinação dos terrenos (seus diferentes usos) articula-se à complexidade da estrutura do setor imobiliário e à articulação, também complexa,
entre as formas de apropriação da propriedade da terra urbana e a produção da habitação. A habitação e sua localização definem o tipo de seus habitantes seja num contexto espontâneo, seja planejado. (O’Neill, 1983, p. 31-32).
Percebe-se desta forma que as regiões intraurbanas das cidades diferenciam-se entre si em relação à divisão do espaço, tanto no aspecto econômico quanto no social. A instalação em áreas urbanas de núcleos empresariais, condomínios fechados ou assentamentos informais, demonstram as diferenciações econômicas, enquanto que as características de infraestrutura, familiares, étnico-raciais, entre outras, demonstram as diferenciações sociais do espaço urbano. (IBGE, 2017). Desta forma,
em uma perspectiva urbanística a diferenciação no espaço urbano pode ser verificada a partir das formas dos objetos que o compõem e o definem. A organização/disposição de lotes, com as vias e logradouros que os articulam e os delimitam, resulta em texturas, tecidos e padrões dos mais diversos: malhas ortogonais e traçados orgânicos, sobreposições e dispersões, ambientes projetados ou improvisados, numa relação dialógica com a própria natureza. Sua forma, volumetria, aparência, uso, produção e sua relação com o terreno e com entorno imediato tanto podem reforçar a noção de conjunto quanto diluí-la ou rompê-la. [...] a diferenciação do espaço urbano é fruto, principalmente, de processos de construção/ formação de lugares, identidades, bairros, recintos, ambientes, trechos, partes que adquirem configurações morfológicas distintas numa relação complexa com os conteúdos sociais, econômicos e culturais: são mosaicos de diferentes padrões que se espalham pelo relevo, que ora se altera pela urbanização e ora a delimita. (IBGE, 2017, p.12)
Estudos recentes do IBGE (2017), sobre tipologias intraurbanas em 65 centros urbanos do Brasil, confirmam a periferização das classes mais baixas, caracterizados por meio de uma série de critérios a partir das informações do Censo de 2010, conforme figura 7.
Figura 7 - Termos utilizados para descrever a análise dos perfis de distribuição populacional segundo os tipos intraurbanos
