Stakeholders
Carlos Manuel Lopes Borralho
Tese apresentada à Universidade de Évora para obtenção do Grau de Doutor em GestãoORIENTAÇÃO: Prof. Doutor António Manuel Soares Serrano
Contactos:
Universidade de Évora
Instituto de Investigação e Formação Avançada - IIFA
Palácio do Vimioso | Largo Marquês de Marialva, Apart. 94 7002-554 Évora | Portugal Tel: (+351) 266 706 581
"(...) Pode e deve definir-se a filosofia e a ciência em função de dois pólos opostos do pensamento: a reflexão e a especulação para a filosofia, a observação e a experiência para a ciência. Mas seria uma loucura crer que não há reflexão nem especulação na actividade científica, ou que a filosofia desdenha por princípio a observação e a experimentação. Os caracteres dominantes numa são dominados na outra e vice-versa. É por isso que não há fronteira «natural» entre uma e outra (...)"
À Leonor e ao Jaime, meus filhos, por serem a razão da serenidade em
cada dia frenético e como testemunho que sem trabalho nunca
consegui alguma coisa.
À Fátima pelo constante e incansável apoio na partilha da vida.
Ao meu pai Eliseu e à minha mãe Maria por me terem proporcionado
A G R A D E C I M E N T O S
O desenvolvimento de um processo de investigação científica não se dissocia da capacidade de abstracção do mundo, na expectativa de o compreender melhor e sobre ele actuar.
No entanto também não dispensa um enorme cuidado para nunca se ter a demência de acreditar conhece-lo na totalidade.
Tal situação obriga a dosear trabalho, curiosidade, leitura, escrita, avanços e recuos, em partes desiguais e em sequências variáveis. É um processo extremamente difícil, só conseguido através do apoio daqueles que, de forma directa ou indirecta, insistiram, e insistem, em suavizar a inquietação que envolve um caminho extremamente árduo.
Muitos foram os que auxiliaram este percurso e fortaleceram este desafio pessoal. A todos os que o fizeram expresso o meu enorme agradecimento.
Em primeiro lugar agradeço ao Professor Doutor António Manuel Soares Serrano, orientador desta investigação, por todo o apoio demonstrado. Em todos os momentos, mesmo naqueles em que as suas elevadas funções e os seus múltiplos afazeres o sobrecarregavam, sempre apontou os caminhos para ultrapassar as dificuldades. Manifesto assim o meu reconhecimento e gratidão pelos seus ensinamentos, pela sua disponibilidade, pelo seu enorme profissionalismo e pelo seu elevado pragmatismo com que abordou todos os problemas que lhe foram colocados ao longo do percurso.
Ao Centro Distrital de Segurança Social de Beja, na pessoa do seu Director, Dr. José Valente Rocha Guerra, ao Instituto Politécnico de Beja, na pessoa do seu Presidente, Doutor Vito José de Jesus Carioca e à EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva S.A., na pessoa do seu Presidente do Conselho de Administração, Dr. Henrique Troncho, fica o meu muito obrigado por terem aceitado o desafio de se constituírem enquanto estudos de caso desta investigação e por toda a insuperável colaboração que sempre fizeram questão em reforçar.
À Dra. Maria José Janeiro Ramalho qualquer agradecimento que possa fazer pecará sempre por insuficiente. A sua motivação no alcance deste objectivo foi permanente. Os seus ensinamentos também estão aqui reflectidos e foram de utilidade extrema. Por tudo, o meu muito obrigado.
À Doutora Sandra Isabel Gonçalves da Saúde expresso a minha enorme gratidão pelo aconselhamento no desenho do questionário e na análise de dados, concretamente na discussão dos modelos estatísticos potencialmente aplicáveis ao presente estudo. Agradeço-lhe ainda a amizade e o estímulo no alcance deste objectivo.
À Dra. Gabriela Freitas e ao Dr. João Cruz pelo elevado profissionalismo e empenho na operacionalização dos instrumentos, quer das entrevistas, quer dos questionários, manifesto o meu enorme reconhecimento.
À professora Maria José Castilho, pela revisão do resumo em inglês e pela amizade, o meu muito obrigado.
Ao Eng. Eduardo Borralho André e à Dra. Gertrudes Patrício agradeço por, em tempo útil, terem acreditado que com trabalho os objectivos são alcançados. Além da amizade, ao primeiro agradeço ainda o seu utilitarismo e sentido crítico que também estão aqui reflectidos.
À Carolina Machado Lima pelos seus comentários sempre oportunos, pela disponibilidade, amizade e enorme sentido de oportunidade, qualquer agradecimento pecará também por escasso. Agradeço-lhe por nunca ter deixado de me “puxar as orelhas” para que continuasse.
Aos entrevistados que prontamente se dispuseram a colaborar na realização do presente estudo e a todos os que responderam ao questionário, expresso o meu enorme apreço.
Finalmente, à família e a todos os meus amigos agradeço as palavras de incentivo, sem deixar passar a oportunidade para lhes pedir desculpa pelos longos momentos de clausura que este trabalho acarretou e sem os quais a realização teria sido impossível.
Carlos Manuel Lopes Borralho
R E S U M O
A presente investigação avoca um posicionamento instrumental do e-government, perspectivando-o como um meio, não um fim, e efectua a sua análise a partir de uma abordagem pragmática da teoria dos stakeholders, tal como defendida por Freeman (2008).
Foi adoptado um posicionamento ontológico relativista, epistemológico interpretativista e metodológico baseado no recurso à utilização da estratégia de estudos de caso. O trabalho envolveu 3 organizações públicas, com características díspares e com recolha de dados maioritariamente ancorada a 2 instrumentos, questionário e entrevista, ambos semi-estruturados.
Partindo dos atributos poder, legitimidade e urgência, enunciados por Mitchell, Agle e Wood (1997), fundamentos da “stakeholders salience”, bem como das variáveis utilidade e facilidade de uso, presentes nos modelos de aceitação da tecnologia, variáveis transparência e segurança, reforçadas pela governança, bem como as variáveis interoperabilidade, eficiência e inclusão, é desenvolvido o modelo MEGOV, modelo fundeado em cinco proposições.
Os resultados da investigação sustentam 3 conclusões principais e suportam o modelo MEGOV.
A primeira consiste no facto do e-government condicionar a prioritização de stakeholders. Tal situação é consequência do e-government alterar a percepção de urgência das solicitações, reduzir o poder discricionário e modificar a forma como a legitimidade é exposta, embora se considere que, directamente, a legitimidade das solicitações efectuadas pelos diversos
stakeholders não é alterada. As eventuais alterações na prioritização de stakeholders podem
acarretar a consideração que o e-government é uma ameaça aos interesses instalados, situação que leva a que sejam desencadeados comportamentos hostis ao seu recurso, comportamentos esses que podem comprometer o sucesso da sua implementação e efectivo aproveitamento.
A segunda conclusão é a que o e-government é um instrumento capaz de redesenhar as organizações públicas ao obrigar a modificar processos, ao permitir compilar um vasto conjunto de indicadores que, de outra forma, seriam muito mais difíceis de obter e ao atribuir uma maior visibilidade aos procedimentos. Contudo esse redesenho não implica uma mudança no organograma, pelo menos no curto prazo. Essencialmente, modifica processos mas não funções. Independentemente do nível de maturidade do e-government, por si só, também não acarreta
downsizing. Prevalece a tentativa de manutenção dos conteúdos funcionais, independentemente
de ajustamentos pontuais que possam ocorrer.
A terceira conclusão é que o e-government altera significativamente a eficiência, principalmente ao incrementar a velocidade das respostas, ao estimular o reaproveitamento de dados e ao aumentar bastante as possibilidades de exercício da função de controlo. Se ao nível da inclusão não foram encontradas evidências que possibilitem afirmar que um maior recurso ao
e-government tenha permitido envolver um maior número de stakeholders nos processos de
tomada de decisão, já ao nível da eficiência verifica-se crescimento. A inclusão é maioritariamente perspectivada enquanto mero aumento da possibilidade de acesso.
Finalmente, não se encontraram evidências que a gestão das relações com os stakeholders não siga, exclusivamente, um panorama instrumental. As inquietações posicionadas no domínio da responsabilidade social são apenas aquelas que a lei consagra. E ainda assim tendem a ser geridas estrategicamente, a partir de um enfoque instrumental.
Palavras-chave: e-government, stakeholders, transparência, utilidade, segurança, interoperabilidade, facilidade de uso, poder, legitimidade, urgência, gestão pública, eficiência e inclusão.
A B S T R A C T
E-government in Stakeholders Management
The present research is based in an instrumental perspective of e-government. Its analysis is made from a pragmatic approach of the stakeholder theory, as defended by Freeman (2008).
This study involved three public organizations, with different characteristics and it assumed a relativist ontological positioning.
At the epistemological level it is an interpretive research. At the methodological level it uses the strategy of case studies. The data collection was supported by two semi-structured instruments, questionnaires and interviews.
From the attributes power, legitimacy and urgency, cited by Mitchell, Agle, and Wood (1997), foundations of stakeholder salience, as well as utility and easiness of use, variables presents in technology acceptance models, variables transparency and safety from governance, interoperability, efficiency and inclusion, it is developed the MEGOV model.
The results of this study support three main conclusions and sustain the MEGOV model. The first conclusion is that e-government changes the stakeholders’ prioritization, by changing the perception of urgency of requests and the way that legitimacy is exposed, although it doesn’t consider, directly, the change of legitimacy of requests made by the various stakeholders. E-government also reduces discretionary power. Moreover any changes in the prioritization of stakeholders may lead to the consideration that it is a threat to vested interests. This situation can trigger hostile behaviour and frustrate the implementation of e-government.
The second conclusion is that e-government is an instrument capable of redesign public organizations by requiring the change of processes. It also gives greater visibility to them as well as a large set of indicators, that otherwise would be much more difficult to obtain. However, this redesign does not imply a change in the organizational structure, at least in short term. It essentially modifies processes but not functions. Alone, e-government does not entail downsizing, regardless of its maturity level. The attempt to maintain the functional contents prevails, regardless of specific adjustments that may occur.
The third conclusion is that e-government improves, significantly, efficiency. It also increases the speed of responses and encourages the reuse of data. Moreover, it greatly increases the possibilities of control function exercises. At the level of inclusion, there were not found evidences (that showed) that a greater use of e-government had allowed engaging a greater number of stakeholders in the making of decision procedures. Yet at the efficiency level there was growth. The inclusion is mostly viewed as a mere possibility of increase the access.
Finally, there were not found evidences that the management of stakeholders’ relationships does not follow just an instrumental landscape. The concerns positioned in the social responsibility field are only those established by the law and still they tend to be strategically managed from an instrumental approach.
Keywords: e-government, stakeholders, transparency, utility, security,
interoperability, easiness of use, power, legitimacy, urgency, public management, efficiency and inclusiveness.
Í N D I C E G E R A L
AGRADECIMENTOS ... I RESUMO ... III ABSTRACT .. ... IV ÍNDICE GERAL... ... V ÍNDICE DE FIGURAS ... VIII ÍNDICE DE TABELAS ... X ACRÓNIMOS ... XI
1 INTRODUÇÃO ... 1
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ... 1
1.2 MOTIVAÇÕES ... 6
1.3 QUESTÕES E OBJECTIVOS DE INVESTIGAÇÃO ... 9
1.4 ORGANIZAÇÃO ... 10
2 E-GOVERNMENT E GESTÃO PÚBLICA... 12
2.1 GESTÃO PÚBLICA: EVOLUÇÃO, LIMITES E DESAFIOS ... 15
2.1.1 Pressões para a mudança ... 21
2.1.2 Qualidade e inovação... 24
2.1.3 O onde e o como: duas perspectivas e um só problema ... 30
2.2 E-GOVERNMENT: OPORTUNIDADE PARA REDESENHAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS ... 32
2.2.1 Conceito de e-government ... 33
2.2.2 Benefícios e limites: entre o ter e o poder ter... 38
2.2.3 Classificação e níveis de maturidade ... 42
2.2.4 E-government versus e-business ... 48
2.2.5 Aceitação da tecnologia: requisito de e-government ... 53
2.2.6 Transparência, acesso, privacidade e segurança ... 62
2.2.7 Do governo à governança: o papel catalisador do e-government ... 72
2.3 DESENHO ORGANIZACIONAL ... 80
2.3.1 Estrutura funcional ... 83
2.3.2 Estrutura em rede ... 93
2.3.3 Estrutura política ... 104
2.3.5 Níveis de desenho, arquitectura e alinhamento... 116
2.4 SÍNTESE CONCLUSIVA ... 124
3 E-GOVERNMENT E STAKEHOLDERS ... 130
3.1 TEORIA DOS STAKEHOLDERS ... 130
3.2 ANÁLISE DE STAKEHOLDERS ... 139 3.3 SÍNTESE CONCLUSIVA ... 144 4 QUADRO CONCEPTUAL ... 147 4.1 MODELO MEGOV ... 148 4.2 SÍNTESE CONCLUSIVA ... 152 5 MÉTODO ... 153 5.1 PARADIGMA DE INVESTIGAÇÃO ... 155 5.2 DESENHO DE INVESTIGAÇÃO ... 160
5.3 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGAÇÃO ... 164
5.3.1 Entrevistas semi-estruturadas ... 165 5.3.2 Análise de conteúdo ... 167 5.3.3 Questionários semi-estruturados ... 169 5.4 SÍNTESE CONCLUSIVA ... 174 6 RESULTADOS ... 176 6.1 CASO A ... 176 6.1.1 Caracterização ... 179
6.1.2 Identificação, relevância e prioritização de stakeholders ... 186
6.1.3 E-government e desempenho ... 193
6.1.4 Impactes entre atributos de e-government ... 198
6.1.5 Estudo piloto: ajustamentos às questões de investigação e ao quadro conceptual ... 199
6.1.6 Síntese conclusiva ... 201
6.2 CASO B ... 201
6.2.1 Caracterização ... 204
6.2.2 Identificação, relevância e prioritização de stakeholders ... 210
6.2.3 E-government e desempenho ... 214
6.2.4 Impactes entre atributos de e-government ... 219
6.2.5 Síntese conclusiva ... 221
6.3 CASO C ... 222
6.3.1 Caracterização ... 224
6.3.2 Identificação, relevância e prioritização de stakeholders ... 229
6.3.5 Síntese conclusiva ... 243
7 CONCLUSÕES... 245
7.1 PRINCIPAIS ELEMENTOS DISCREPANTES E CONSONANTES DOS CASOS ESTUDADOS ... 246
7.2 PRIMEIRA QUESTÃO DE INVESTIGAÇÃO ... 248
7.3 SEGUNDA QUESTÃO DE INVESTIGAÇÃO ... 249
7.4 TERCEIRA QUESTÃO DE INVESTIGAÇÃO ... 250
7.5 CONTRIBUTOS ... 252
7.6 LIMITAÇÕES ... 253
7.7 INVESTIGAÇÃO FUTURA ... 254
8 BIBLIOGRAFIA ... 255
9 APÊNDICES ... 276
9.1 ANÁLISE CATEGORIAL DE CONTEÚDO ... 276
9.1.1 Caso A ... 276
9.1.2 Caso B ... 304
9.1.3 Caso C ... 328
9.2 ANÁLISE DE DADOS COM RECURSO AO STATISTIC PAKADGE FOR SOCIAL CIENCES ... 352
9.2.1 Itens ... 352
9.2.2 Caso A ... 353
9.2.3 Caso B ... 359
9.2.4 Caso C ... 364
9.3 CARTA DIRIGIDA ÀS ORGANIZAÇÕES ... 370
9.4 GUIÃO DE ENTREVISTA ... 371
Í N D I C E D E F I G U R A S
Figura 1 – Dimensões da Administração Pública ... 14
Figura 2 – Common Assessment Framework – CAF ... 26
Figura 3 – Modelos de e-government ... 43
Figura 4 – Modelo de quatro estádios de maturidade de Nolan ... 44
Figura 5 – Modelos de estádios de maturidade com descontinuidade ... 45
Figura 6 – Modelos de estádios de maturidade de e-government propostos pela ONU e Banco Mundial ... 46
Figura 7 – Centralização nos clientes versus centralização na complexidade tecnológica ... 47
Figura 8 – Estádios de Maturidade e características enunciadas pela Accenture ... 47
Figura 9 – Espiral de desenvolvimento ... 49
Figura 10 – Theory of Reasoned Action (TRA) ... 54
Figura 11 – Theory of Planned Behavior (TBP) ... 55
Figura 12 – Technology Acceptance Model (TAM) ... 56
Figura 13 – Innovation Diffusion Theory (IDT) ... 57
Figura 14 – Unified Theory of Acceptance and Use of Technology (UTAUT) ... 57
Figura 15 – Bases da UTAUT ... 58
Figura 16 – Modelo de Adopção de Inovação Online (MAIO) ... 59
Figura 17 – Information Technology Infrastructure Library (ITIL) ... 69
Figura 18 – Control Objectives for Information and Technology (COBIT) ... 70
Figura 19 – Centralização e poder ... 81
Figura 20 – Enfoques do desenho organizacional ... 83
Figura 21 – Estrutura funcional simples ... 88
Figura 22 – Disfunções da estrutura funcional com Staff ... 90
Figura 23 – Estrutura matricial com Staff ... 92
Figura 24 – Estrutura em rede ... 101
Figura 25 – Trajectórias de cruzamento entre a NGP e o e-government ... 102
Figura 27 – Organização política segundo Mintzberg ... 105
Figura 28 – Elementos centrais da organização política ... 105
Figura 29 – Níveis de integração e interoperabilidade de e-government ... 112
Figura 30 – Arquitectura organizacional e interoperabilidade ... 116
Figura 31 – Dimensões da arquitectura ... 117
Figura 32 – Zachman-Sowa framework ... 118
Figura 33 – Impactos potenciais do e-government no desenho organizacional ... 123
Figura 34 – Formulação do processo de tomada de decisão ... 129
Figura 35 – Evolução do constructo de stakeholders ... 135
Figura 36 – Tipologia de stakeholders ... 140
Figura 37 – Equação do poder ... 141
Figura 38 – Identificação de stakeholders e técnicas de análise orientadas para o apoio à gestão estratégica ... 143
Figura 39 – Modelo MEGOV ... 148
Figura 40 – O papel da teoria ... 154
Figura 41 – Hierarquia dimensional e grandes dicotomias na investigação em SI ... 156
Figura 42 – Desenho da investigação ... 161
Figura 43 – Questionário – Maturidade percebida – Caso A ... 180
Figura 44 – Questionário – Distribuição relativa de atitudes – Caso A ... 183
Figura 45 – Questionário – Principais variáveis de discriminação – Caso A ... 184
Figura 46 – Questionário – Configuração do espaço de respostas – Caso A ... 185
Figura 47 – Modelo MEGOV ajustado após realização do Estudo Piloto ... 200
Figura 48 – Questionário – Maturidade percebida – Caso B ... 204
Figura 49 – Questionário – Distribuição relativa de atitudes – Caso B ... 207
Figura 50 – Questionário – Principais variáveis de discriminação – Caso B ... 208
Figura 51 – Questionário – Configuração do espaço de respostas – Caso B ... 209
Figura 52 – Questionário – Maturidade percebida – Caso C ... 225
Figura 53 – Questionário – Distribuição relativa de atitudes – Caso C ... 227
Figura 54 – Questionário – Principais variáveis de discriminação – Caso C ... 228
Í N D I C E D E T A B E L A S
Tabela 1 – Estado: problemas, meios e bases de poder ... 16
Tabela 2 – Categorias de e-government em função dos intervenientes ... 44
Tabela 3 – Segurança das Tecnologias e da Informação: normas ISO ... 68
Tabela 4 – Dimensões circunstanciais do sector público e e-government ... 94
Tabela 5 – Elementos fulcrais da NGP ... 99
Tabela 6 – Perspectiva da Arquitectura Orientada a Serviços ... 120
Tabela 7 – Utilização da teoria dos stakeholders no domínio dos SI ... 137
Tabela 8 – Comportamento dos stakeholders ... 138
Tabela 9 – Dicotomia método/técnica ... 158
Tabela 10 – Questionário – Estabilidade temporal – Caso A ... 181
Tabela 11 – Questionário – Frequências de resposta – Caso A ... 182
Tabela 12 – α de Cronbach estandardizado – Caso A ... 184
Tabela 13 – Distribuição de participações – Caso B ... 202
Tabela 14 – Questionário – Estabilidade temporal – Caso B ... 205
Tabela 15 – Questionário – Frequências de resposta – Caso B ... 206
Tabela 16 – α de Cronbach estandardizado – Caso B ... 208
Tabela 17 – Questionário – Estabilidade temporal – Caso C ... 225
Tabela 18 – Questionário – Frequências de resposta – Caso C ... 226
A C R Ó N I M O S
A utilização de siglas de designações é efectuada como resultado do seu recurso frequente, concretamente em duas ou mais páginas, e por serem usuais na literatura. Excluem-se aqui as siglas e designações associadas às organizações que suportaram o estudo empírico. Apenas são utilizadas siglas relativas a expressões com duas ou mais palavras e a partir da segunda vez em que forem usadas.
ACM ... Análise de Correspondências Múltiplas BPM ... Business Process Management
BPMN ... Business Process Management Nomenclature
CAF ...Common Assessment Framework
COBIT ... Control Objectives for Information and Technology
EUA ... Estados Unidos da América G2Ci ... Relacionamento entre Organizações Governamentais e Cidadãos G2E ... Relacionamento entre Organizações Governamentais e Empresas G2G ... Relacionamento entre Organizações Governamentais IDT ... Teoria da Difusão da Inovação
ISACA ... International Information Systems Audit Control Association
ITIL ... Information Technology Infrastructure Library
LADA ... Lei de Acesso a Documentos Administrativos LPDP ... Lei de Protecção de Dados Pessoais MAIO ... Modelo de Adopção de Inovação Online NGP ... Nova Gestão Pública SI ... Sistema (s) de Informação SOA ... Arquitectura Orientada a Serviços TAM ... Modelo de Aceitação da Tecnologia TICs ... Tecnologias de Informação e Comunicação TOGAF ... The Open Group Architecture Framework TRA ... Teoria da Acção Racional UE ... União Europeia UMIC ... Agência Para a Sociedade do Conhecimento UTAUT ... Teoria Unificada da Aceitação da Tecnologia W3C ... World Wide Web Consortium WWW ... World Wide Web
1 Introdução
“ (…) Uma organização de trabalho é primeiro informação e só depois energia (…)”
Silveira e Trindade (1992).
O e-government pode afectar o desempenho organizacional e ter um papel determinante na dinâmica de stakeholders.
Os stakeholders exercem uma forte pressão nos moldes como as iniciativas de
e-government são conduzidas e em última análise acabam por determinar o seu sucesso ou o seu
fracasso.
O presente capítulo enquadra a problemática de investigação, contextualiza a temática a abordar e enfatiza o papel do e-government enquanto possível catalisador da mudança na Administração Pública.
Enunciam-se aqui as principais contribuições esperadas como resultado da presente investigação, quer para o domínio da gestão, particularmente no âmbito dos Sistemas de Informação – SI –, quer para a sociedade em geral.
Enumeram-se também os objectivos do trabalho e apresentam-se as questões prévias de investigação.
Finalmente expressa-se a organização do trabalho, aclarando a ordem das diferentes fases de investigação e fundamenta-se a pertinência da estruturação dos capítulos que compõem a presente dissertação.
1.1 Contextualização
A modernização da Administração Pública assume especial relevo em qualquer país do mundo e traduz, simultaneamente, o reflexo do nível de desenvolvimento de cada país.
O desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação – TICs – é actualmente visto como uma ferramenta fundamental nas relações entre organizações públicas, bem como entre organizações públicas e cidadãos, empresas, organizações não governamentais, entre outras.
É neste contexto que se desenvolveu exponencialmente o conceito de e-government, particularmente na última década.
Uma das alavancas para esse desenvolvimento resultou do facto dos cidadãos passarem a ser mais exigentes com as organizações públicas, ao reclamarem melhores serviços, menores prazos, mais acesso e mais transparência nas actividades públicas desenvolvidas.
Paradoxalmente avançamos para uma sociedade com uma quantidade de membros a quem “tudo interessa”, contrariamente a outros a quem “nada interessa”. Argumento que eleva a necessidade de existir o envolvimento do maior número possível de cidadãos nos processos de tomada de decisão nas organizações públicas, factor fundamental para esbater posições estremadas, tendentes ao desenvolvimento de uma sociedade fragmentada e assimétrica.
Esta investigação não pode, por isso, dissociar-se de questões amplas que, pela sua pertinência, colocam em causa a contribuição do e-government. Até que ponto a sociedade está disposta a aceitar a horizontalização das fracturas, exposta por Zorrinho (2001, p. 44), em que
“(...) uma pequena minoria de pessoas e organizações, ligada em rede, constitui uma enorme maioria da decisão (...)”, paradoxalmente, “(...) enormes maiorias demográficas, porque segmentadas, se tornam irrelevantes para processos de decisão de matriz planetária (...)”?
Se queremos que o e-government seja um efectivo instrumento de cidadania não nos podemos repelir à sua sistemática avaliação, nem perspectivar tal prática como um entrave ao seu desenvolvimento.
Como refere Ian Angell, citado por Zorrinho (2001, p. 45), o desenho da denominada sociedade 20 | 30 | 50, com um quinto da população dentro da sociedade da informação e do conhecimento, metade “(...) mantida a nível de subsistência como reserva biológica (...)” e os restantes destinados a servir as necessidades de “(...) sobrevivência e de lazer dos dominantes
(...)”, independentemente de poder funcionar, consubstancia um enorme desequilíbrio social.
O e-government, ao ser perspectivado enquanto uma das principais alavancas para a informatização de um país e uma âncora para as demais organizações que não as do Estado, pode evitar contribuir para a sociedade 20 | 30 | 50, se potenciar a inclusão.
Por outro lado, na Europa, as organizações que compõem a Administração Pública têm sido progressivamente confrontadas com a necessidade de apresentarem uma produtividade cada vez maior, impelidas a melhorar a sua performance. Tudo de forma mais visível e sem ignorar a coesão social.
As relações entre as organizações públicas e os seus utentes passaram assim a ser um alvo de atenção permanente, ganharam visibilidade. Como tal, o entendimento que o utente é simplesmente um cliente e por conseguinte, o cerne da criação de valor de uma organização, deixou de ser uma visão estrita das organizações privadas e passou a ser um conceito alargado às organizações públicas, independentemente da natureza da sua actividade.
Uma grande quantidade de cidadãos, mais esclarecidos e exigentes, apelam a mais controlo na forma como os recursos públicos são gastos e praticam um benchmarking sistemático entre organizações públicas e organizações privadas.
As noções de tempo e de espaço passaram a ter uma nova conotação. O valor do tempo, enquanto recurso escasso, aumentou. Intensificámos as comunicações numa escala planetária. A distância passou a ser perspectivada como mais curta, resultado do desenvolvimento da logística.
Além disso, actualmente, a sociedade quer um maior e melhor consumo comparativamente àquele que as gerações anteriores almejaram. Os impostos e taxas concorrem na limitação desse consumo, na medida em que condicionam o rendimento disponível.
É neste contexto que o desempenho organizacional se tornou um elemento nuclear no discurso acerca das organizações públicas, discurso progressivamente reforçado no tempo e que se pretende concretizado na acção.
Em resultado do que se referiu a sociedade não quer só um bom desempenho para as organizações públicas. Quer o melhor.
Associado ao entendimento daquilo que é o “melhor desempenho” emerge um conceito fundamental, o conceito de avaliação, bem como tudo aquilo que ele acarreta, nomeadamente a enorme dificuldade em estabelecer indicadores consensuais.
Independentemente disso, se o desempenho organizacional é a chave para uma Administração Pública adaptada às exigências da sociedade que a suporta, torna-se indispensável a sua avaliação para permitir perceber onde existe e onde não existe mérito. O mérito, ou a ausência dele, passaram a ser perspectivados como factor determinante da recompensa ou da penalização. A renovação, ou não renovação, de um contrato quer-se dependente do nível de mérito associado a um dado desempenho.
Por tudo o que se referiu a actuação dos governos pretende-se que vá além da mera governação, pretende-se uma governança efectiva, conceito que actualmente representa mais que o acto de governar, implica um envolvimento efectivo dos cidadãos, tornando-os fortemente participativos, capaz de reforçar o seu papel de cidadania.
Ao longo do tempo as organizações públicas foram confrontadas com um número cada vez maior de actores, uma maior quantidade de informação e interesses divergentes em maior número e, por vezes, com maior dispersão e/ou mutuamente exclusivos.
Tradicionalmente as organizações públicas actuavam de forma relativamente estável no tempo, dedicavam mais atenção às orientações emanadas do governo, de acordo com uma estrutura fortemente hierarquizada, comparativamente àquela que dedicavam aos seus utentes. A mudança não era uma exigência sistematicamente reiterada. O tratamento de dados era parcelar, independentemente da duplicação dos esforços e da quantidade de informação que era razoavelmente delimitada, face a uma forte especialização funcional e a uma maior estabilidade ambiental (Nikkhahan, Aghdam e Sohrabi, 2009).
Actualmente a quantidade de informação continua a crescer numa lógica exponencial, levando ao surgimento de enormes preocupações com a forma como a informação é manuseada e atribui mais relevo à sua segurança (Nikkhahan et al., 2009).
Neste contexto os stakeholders e os interesses que lhe estão associados, passaram a ser mais difíceis de gerir, dado o maior acesso a informação heterogénea, num menor espaço de
tempo, situação que desenvolve uma dinâmica de relacionamento entre actores mais difícil e torna a gestão das audiências um processo cada vez mais complexo. É neste contexto que se assume o e-government como um meio para modernizar a Administração Pública, potenciando uma maior compatibilização de interesses divergentes. Assim, refere-se:
“(...) a necessidade urgente e consensual de modernizar a Administração Pública Portuguesa depara-se com a resistência decorrente da inércia, da sedimentação de processos e da multiplicação de barreiras organizacionais e culturais, que resultam da matriz verticalizada e balcanizada sobre a qual se desenham os modelos de funcionamento dos Serviços Públicos em Portugal.
Essa resistência reiterada à aceitação da mudança conduz a posicionamentos dicotómicos e extremados, em que de um lado se colocam aqueles que propõem mudanças cosméticas sem alterar processos nem afrontar interesses instalados, e do outro lado se situam os que contrapõem a progressiva supressão de ofertas públicas essenciais, deixando a sua satisfação ao livre arbítrio do mercado (...)”.
Neves, Zorrinho e Matos (2003, p. 11). O e-government, na linha de pensamento de Neves et al. (2003), representa o by-pass para a mudança, o instrumento privilegiado para redesenhar a Administração Pública, sem nunca descurar o facto que fazer e ter poder para fazer, não são sinónimos.
O e-government pode configurar um novo desenho organizacional, centrado num urbanismo consolidado na partilha de informação entre organizações públicas, em detrimento da clausura.
“(...) Quando se identificam estrangulamentos e necessidades de alteração de procedimentos na Administração Pública e se procuram soluções viáveis para a sua resolução, os gestores da mudança deparam-se normalmente com as dificuldades decorrentes da fragmentação da oferta, das «capelinhas» e das paredes físicas, normativas ou psicológicas que separam agentes determinantes para processos e qualidade das respostas. As plataformas tecnológicas hoje disponíveis constituem, se municiadas de programas e conteúdos adequados, um potencial dinamite, que bem utilizado, pode forçar a implosão de muitas dessas barreiras (...)”.
Neves et al. (2003, p. 11). Num panorama estritamente instrumental as tecnologias de informação traduzem o elemento central do e-government. Assume-se poderem ter potencial para ultrapassar algumas barreiras ligadas aos processos desenvolvidos nas organizações públicas, mas também se assume serem insuficientes para ultrapassar todas as limitações que podem ser apontadas a essas organizações. Enquanto um meio serão aquilo que a sua utilização potenciar.
Como refere Zorrinho (1991, p. 39), a introdução de TICs “(...) na exacta medida em que
tende a colidir com a rotina e com o sistema de poder instalado, gera «conflitos» endógenos conjunturais, que o sistema de gestão deve procurar ultrapassar (...)“. As TICs não têm apenas
um papel amplificador ao nível da informação, têm-no também ao nível da dinâmica de interesses das várias partes interessadas.
Em qualquer caso não existe e-government sem SI. De igual modo também não existem SI sem pessoas, quando muito existirão TICs. Este elemento reforça o facto que as ferramentas de SI são aplicáveis à esmagadora maioria das iniciativas na área do e-government (Eddowes, 2004).
Se tivermos em conta que o conceito de SI tem como elementos centrais as tecnologias, as pessoas e os processos, o e-government consistirá no macro SI de um governo.
Em última análise, como refere Xu (2000), um SI pode ser definido a partir de duas perspectivas: a primeira atende às suas funções e a segunda atende à sua estrutura. Numa perspectiva funcional um SI traduz um conjunto de elementos dinamicamente relacionados, que recebem e emitem fluxos, face a objectivos, suportado em TICs, com a finalidade de armazenar, transformar e disseminar dados, potenciando a conversão desses dados em informação. Numa perspectiva estrutural um SI traduz um conjunto de dados, modelos, processos, tecnologia e pessoas, cuja actividade procura ser desenvolvida face a um propósito organizacional, de acordo com um referencial sócio-técnico.
Pelo motivo apresentado as iniciativas de e-government ultrapassam uma dimensão estritamente tecnológica, obrigam a reequacionar processos, alteram tarefas e funções, modificam as estruturas de poder e permitem novas formas de comunicação.
O e-government altera a forma de relacionamento duma organização, quer numa perspectiva interna, quer externa, afecta e é afectado pelos interesses de indivíduos e/ou grupos.
A presente investigação é desenvolvida no domínio da gestão sem descurar o facto que
“(...) e-government can be seen as sitting at the cross-roads between a number of other research domains, particularly computer science, information systems, public administration, and political science. (...)” (Heeks e Bailur, 2007, p. 252).
Em qualquer caso, as pessoas são um elemento indissociável da gestão, dos SI e, consequentemente, de qualquer iniciativa de e-government. Logo a consideração dos
stakeholders, e a análise dos seus interesses, afigura-se determinante na investigação
desenvolvida nesta área do saber (Arenas et al., 2004; Barbour, 2006; Rowley, 2010).
Também por isso as expectativas dos stakeholders são entendidas como parte integrante do sucesso de projectos na área de SI e de e-government (Pan e Flynn, 2006).
Por outro lado a investigação no domínio dos SI tem tido um contributo decisivo na tentativa de compreensão dos factores que motivam o abandono e fracasso de projectos, entre os quais os de e-government.
Embora se trate de um campo de investigação recente, muitos estudos apontam causas, políticas, técnicas, estratégicas, entre outras, para justificar o insucesso, por vezes identificando também os stakeholders (Pan, 2005; Pan e Flynn, 2006; Pan, Hackneyb e Panc, 2008).
1.2 Motivações
A presente investigação parte do pressuposto empírico que as iniciativas de e-government são irreversíveis, têm tido um crescimento exponencial, são um elemento decisivo na informatização de um país e envolvem um elevado consumo de recursos.
Contudo, muitas das iniciativas de e-government ficam aquém dos objectivos propostos, centram-se em resultados sem dar a devida atenção aos processos e não são aceites por alguns dos stakeholders.
Ao considerar unicamente como universo de estudo os Estados Unidos da América – EUA –, Hu, Xiao, Pang e Xie (2004) indicam que, em 2000, apenas 28% das iniciativas de
e-government alcançaram sucesso, 23% foram simplesmente abandonadas e 49% obtiveram
resultados parciais. Em suma, a esmagadora maioria das iniciativas falhou total ou parcialmente. Já no que respeita ao Banco Mundial, assume-se que em todo o mundo, 35% dos projectos falham completamente, enquanto 50% falham parcialmente. Assim, apenas 15% dos projectos conducentes à implementação de iniciativas de e-government alcançam os objectivos planeados (Hu et al., 2004).
Na União Europeia – UE – o e-government é definitivamente parte integrante da agenda
política. A iniciativa European eGovernment Awards1 é um claro exemplo disso. No domínio
desta distinção, em 2007, Portugal contou com o reconhecimento de 3 projectos, numa lista de 53 finalistas, entre 311 candidaturas.
São também exemplos de uma acentuada preocupação da UE com a problemática do
e-government as iniciativas i2010, lançadas em 2003 e o Plano de Acção de eGovernment i2010,
datado de 2006.
Na tentativa de fazer um balanço destas iniciativas o National Progress Report on
eGovernment in the EU27+ (2007) conclui que foram alcançados progressos substanciais
relativamente ao i2010 eGovernment Action Plan, relacionados com a cooperação e alcance de interesses comuns. No entanto também reforça o facto da tarefa se encontrar longe de estar concluída.
Em Portugal a importância atribuída ao e-government ganhou especial relevo, nomeadamente com a organização da 4th Ministerial eGovernment Conference, realizada em Lisboa, entre 19 e 21 de Setembro de 2007. Dessa conferência resultou um relatório subscrito por 22 ministros responsáveis pelas estratégias de e-government na UE, aprovado por unanimidade a 19 de Setembro de 2007, com vista a avaliar os progressos alcançados e a enunciar as prioridades políticas enquadradas no National Progress Report on eGovernment in
the EU27+ (2007). Neste documento foram relevadas as seguintes prioridades políticas:
1
Reforço e cruzamento da interoperabilidade, com especial atenção para o
e-procurement e para a definição de standards abertos, com especificações
conhecidas, públicas;
Redução da carga administrativa, situação orientada para a maximização da
reutilização da informação;
E-government centrado na inclusão, de forma a facilitar a entrega combinada de
serviços e uma melhor coordenação entre stakeholders, comprometido com a entrega do serviço a múltiplos níveis;
Transparência e compromisso democrático, face à necessidade de um efectivo
envolvimento dos cidadãos.
A Directiva Europeia 2003/98/EC, de 17 de Novembro 2003, é outro documento que não pode ser dissociado do e-government, na medida em que se centra na reutilização de informação no sector público, constituindo-se enquanto factor central do projecto MEPSIR – Measuring
European Public Sector Information Resources, projecto destinado a avaliar o aproveitamento de
informação no sector público2.
O e-government foi revigorado ao longo do tempo, com o aumento do reconhecimento acerca do seu potencial papel na diminuição dos custos públicos de contexto e com o reforço da necessidade da sua avaliação sistemática.
Em 2007, no 5.º Congresso Nacional da Administração Pública, realizado em Lisboa sob a égide do Instituto Nacional da Administração – INA –, foi conferida particular ênfase aos resultados do estudo denominado Serviço Público: Imagens e Percepções Públicas, conduzido sob o auspício de Roberto Carneiro, dando relevo ao descontentamento, face ao desempenho das organizações públicas tradicionais.
Além disso, ainda em Portugal e no domínio político, a administração electrónica é entendida como um factor decisivo na modernização da Administração Pública, existindo organismos cujas atribuições se suportam nesta necessidade.
A Agência para a Modernização Administrativa, I.P. – AMA – é o instituto público do Estado que “(...) tem a missão de operacionalizar as iniciativas de modernização e impulsionar
a participação e o envolvimento dos diferentes actores, instituições e responsáveis (...)”. Esta
Agência foi criada a partir da Portaria n.º 498/2007, de 30 de Abril, tem a sua organização estruturada a partir de centros de competências, concretamente: Administração Electrónica; Simplificação Administrativa e Regulatória; Planeamento e Gestão de Conhecimento.
A AMA agregou parte das atribuições afectas inicialmente à Agência para a Sociedade do Conhecimento, I.P. – UMIC, concretamente as enquadradas no domínio da administração
2
pública electrónica. Transitaram ainda para esta Agência outras competências, dispersas por diferentes organismos e serviços, entre as quais as atribuições do Instituto para a Gestão das Lojas do Cidadão e dos Centros de Formalidades de Empresas, até aí dependentes do Instituto de
Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento – IAPMEI.3
A UMIC foi criada com base no Decreto-Lei n.º 16/2005, de 18 de Janeiro, teve a sua génese na Unidade de Missão Inovação e Conhecimento que acabou por dar origem a um Instituto Público. Esse instituto público apresenta a missão de “(...) coordenar as políticas para
a sociedade da informação e mobilizá-la através da promoção de actividades de divulgação, qualificação e investigação (...)”.4
Já no âmbito do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade (2007, p. 14), inserido no Quadro de Referência Estratégica Nacional – QREN –, é reconhecida a forte aposta do governo de Portugal no e-government e na simplificação administrativa e é assumido que “(...) em Portugal, todos os níveis da administração pública (...) têm vindo a informatizar os
seus serviços e a investir na reengenharia de processos, com o claro sentido de desmaterializar, agilizar e simplificar o relacionamento entre os organismos e, principalmente, entre o Estado e o cidadão, bem como entre o Estado e o sector empresarial (...)”.
O Programa Operacional Temático Factores de Competitividade (2007, p. 15) atribui ainda especial atenção a alguns esforços já iniciados, nomeadamente os que respeitam à “(...) adopção
de um modelo de governação que concentra numa entidade única a definição de políticas transversais e regras, com carácter vinculativo (...)”, na “(...) definição de normas e mecanismos de interoperabilidade na comunicação entre os vários sistemas e aplicações (...)” e
na “(...) implementação da primeira fase da Plataforma de Interoperabilidade para a
Administração Pública (...)”.
O programa supra identificado reconhece ainda que “(...) continua, no entanto, a ser
necessário garantir a continuidade do investimento nesta área de forma a poder desenvolver projectos complexos, assegurando a existência de redes eficientes e seguras que suportem serviços públicos interactivos, criação e manutenção de mecanismos de autenticação, arquitecturas tecnológicas comuns de suporte a serviços partilhados, entre outros, tanto ao nível nacional como internacional (...)”.
Face ao que se referiu, uma das principais contribuições que se espera obter do presente trabalho de investigação resulta da importância atribuída ao e-government no contexto actual, conforme se deixou presente nos parágrafos anteriores e da necessidade de um melhor entendimento acerca do papel do e-government num novo desenho organizacional.
3 Disponível em www.ama.pt, a 12-09-2009.
4
Nesta linha de pensamento seguem-se as palavras do ministro da Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior, Mariano Gago5, proferidas durante o encerramento da 4th Ministerial
eGovernment Conference, em Lisboa, reforçando a necessidade de rever a forma como são
apresentados os indicadores que dizem respeito às questões ligadas ao e-government, frisando que “(...) se quisermos que as novas formas de relacionamento multicanal sejam visíveis é
necessário arranjar novos indicadores, novas formas de medir o progresso (...)“.
Tal situação reforça o facto da avaliação do e-government, tal como do e-commerce, traduzir uma área em que se reconhece a necessidade de investigação (Fink, 2006; Rowley, 2010).
Também Heeks e Bailur (2007), ao efectuarem uma análise à investigação relativa ao
e-government, referem que embora seja colocada especial atenção na investigação aplicada, face a
uma natureza eminentemente prática do conceito, as recomendações para um comportamento efectivamente centrado na acção ficam muito abaixo das expectativas, na medida em que entre 84 artigos objecto de análise, mais de 50% não se limitam a efectuar qualquer recomendação prática. Entre a extensão de críticas apontadas e que enunciam a pertinência da necessidade de investigação nesta temática, encontram-se as limitações decorrentes da ligação entre o trabalho empírico e o constructo à luz do qual ele é apreendido, a enorme quantidade de trabalhos de natureza promocional e não científica, naquilo que referem ser publicidade mascarada de investigação, falta de clareza metodológica, projecção de resultados inválida, grande compromisso com as ferramentas que emergem na literatura, entre outras.
Já para Bovaird (2005) os mecanismos específicos que alteram os papéis do governo e
stakeholders continuam a ser uma área de investigação subdesenvolvida, se for tida em conta a
emergência da sociedade em rede. Este mapa de influências é ainda decisivo para se perceber o papel da governança pública.
No domínio científico da gestão e dos SI a aplicação da teoria dos stakeholders ao
e-government pode acarretar uma melhor compreensão dos fenómenos organizacionais, validando
ou refutando premissas enunciadas por outros investigadores.
1.3 Questões e objectivos de investigação
O e-government pode permitir aos stakeholders aceder a mais informação num menor espaço de tempo.
O aumento da quantidade de informação reforça as preocupações relativamente à forma como a informação é tratada, acedida e utilizada.
5
Neste cenário os stakeholders e os interesses que lhe estão associados poderão ser geridos de outra forma, facto que determina as seguintes interrogações preliminares:
Porque é que o e-government pode ser um instrumento capaz de redesenhar as
organizações públicas?
Como pode o e-government condicionar a prioritização de stakeholders e a
prioritização de stakeholders condicionar o e-government?
Como são tidos em conta os interesses dos diferentes stakeholders nos objectivos
da gestão pública?
Face às questões levantadas a investigação partiu dos objectivos a seguir enunciados:
Estabelecer um modelo que permita apreender a forma como as iniciativas de
e-government são afectadas pelos diferentes stakeholders;
Compreender o papel do e-government enquanto instrumento capaz de redesenhar
as organizações públicas;
Caracterizar factores decisivos na implementação de e-government e na gestão de
stakeholders;
Caracterizar os impactos do e-government na prioritização de stakeholders.
A presente investigação recorre à teoria dos stakeholders para relevar a gestão das audiências como factor decisivo do sucesso das iniciativas de e-government. Aliás, nas palavras de Vidigal (2008, p. 3) “(...) as pessoas estão presentes no sujeito e no objecto dos sistemas de
informação e são quase sempre esquecidas na amálgama e na promiscuidade tecnológica em que ao mesmo tempo confundimos os processos, a informação e as plataformas (...)”. Nesta
linha de pensamento, reforça-se não ser possível dissociar o e-government das pessoas e dos seus interesses.
A teoria dos stakeholders representa, no contexto da presente investigação, um recurso através do qual se pretende perspectivar o e-government. Não é objecto do presente trabalho incrementar esse constructo.
1.4 Organização
A presente dissertação está estruturada em sete capítulos, excluindo a bibliografia e os apêndices.
No primeiro capítulo, denominado INTRODUÇÃO, efectua-se a contextualização da
problemática a abordar, enunciam-se as contribuições esperadas como resultado da presente investigação, traçam-se as questões preliminares e os objectivos de investigação. Apresenta-se ainda a organização da dissertação.
No segundo capítulo, intitulado E-GOVERNMENT E GESTÃO PÚBLICA, é feita a caracterização da evolução da gestão pública em Portugal, colocando particular ênfase nas pressões para a mudança, na qualidade e inovação, enquanto impulsores da modernização, bem como na relação entre a gestão pública, o Estado e o poder político.
No segundo capítulo é ainda enquadrado o conceito de e-government, bem como vários modelos de maturidade que o pretendem posicionar. Diferencia-se o e-government do e-business e expressam-se os princípios nucleares da governança pública. Posteriormente, releva-se o
e-government enquanto potencial instrumento conducente a um novo desenho organizacional e
descrevem-se as principais características das estruturas, funcionais, em rede e políticas. Finalmente, neste capítulo, realça-se a interoperabilidade enquanto determinante da comunicação, colocando em segundo plano eventuais diferenças entre sistemas.
No terceiro capítulo, apelidado E-GOVERNMENT E STAKEHOLDERS, atribui-se particular
relevo à teoria dos stakeholders, enquanto arquétipo potencialmente explicativo do desempenho organizacional. A partir do conceito de stakeholders relevam-se alguns dos principais atributos, fundamentais na capacidade de influência do desempenho, entre os quais o poder, a legitimidade e a urgência, enunciados pela “Stakeholders Salience”.
No contexto da presente dissertação o conceito de desempenho organizacional é entendido enquanto comportamento esperado pela gestão pública. Traduz assim uma sequência de acções orientadas para eficiência e/ou inclusão, elemento condicionado pela dinâmica de stakeholders.
No quarto capítulo, intitulado QUADRO CONCEPTUAL, elabora-se um modelo de
investigação baseado num conjunto de proposições desenvolvidas a partir da revisão bibliográfica dos capítulos segundo e terceiro.
No capítulo quinto, denominado MÉTODO, enuncia-se o posicionamento ontológico e
epistemológico da investigação. Expressa-se ainda a sequência de procedimentos reflectidos no desenho da investigação. É, finalmente, feita a caracterização das técnicas de investigação utilizadas.
No capítulo sexto, intitulado RESULTADOS, são apresentados os resultados dos estudos de
caso e discutidas as evidências empíricas recolhidas. No final do primeiro caso, que traduziu o estudo piloto, é efectuado o ajustamento do modelo enunciado no capítulo quarto, modelo MEGOV.
No capítulo sétimo, CONCLUSÕES,sistematizam-se os resultados e limites da investigação,
enunciando ainda as perspectivas de investigação futura.
Os capítulos segundo, terceiro, quarto, quinto e sexto, contêm também uma breve síntese conclusiva de cada capítulo.
2 E-government e gestão pública
“(...) A desburocratização exige que se valorizem e acelerem os processos horizontais e se destruam barreiras de protagonismo e de poder em favor da cidadania... Quando se pedem informações a outros serviços nem sempre se faz da melhor maneira nem se acautela o que já existe em formato digital... Exige-se re-trabalho a centenas ou milhares de funcionários para introduzirem de novo informações já existentes algures, sem qualquer garantia de actualização futura, porque se trata de sistemas não sincronizados e desfasados de um quotidiano capaz de garantir a sua manutenção atempada e contínua... Se não sincronizarmos as diversas fases que compõem um processo de trabalho, quer sejam informatizados ou não, poderemos tornar quase inúteis os investimentos em informática podendo nunca se chegar a quebrar o ciclo vicioso da acumulação das cargas de trabalho nem evitar a triste figura das prescrições (...)”
Vidigal (2000, p. 344). Este capítulo apresenta a revisão da literatura, centra-se nos conceitos de e-government e de gestão pública, enfatiza a sua multidimensionalidade e enumera as principais definições associadas ao tema.
Pretende-se enunciar os limites e potencial associados ao e-government, sem deixar de ter presente a afirmação de Garson (2004, p. 6), “(...) perhaps the greatest enemies of the
e-government at the moment are its own proponents, by claiming more it than realistically can be delivered (...)”.
Numa perspectiva empírica o desenvolvimento do e-government está intimamente dependente da gestão pública, na medida em que traduzirá um dos seus suportes por excelência, trata-se de um meio.
No entanto, enquanto meio, a sua análise não pode imiscuir-se com a avaliação da política ou da própria gestão pública, mas sim centrar-se na sua capacidade em auxiliar a execução e avaliação dessa política e dessa gestão, sob pena de ser usado como um mero escape num processo de desresponsabilização de actores.
O presente capítulo começa por enunciar os conceitos de Administração Pública e de gestão pública, enquadrando-os no tempo e na sociedade.
Posteriormente reforçam-se os conceitos de reforma, modernização, qualidade e inovação, na medida em que são muitas vezes usados para demonstrar a necessidade de mudança, mas nem sempre acautelam a complexidade que os envolve e podem mesmo projectar uma ideia de facilidade e simplicidade que pode não se concretizar, atendendo a múltiplos bloqueios.
É a partir desses bloqueios e constrangimentos que o e-government é posicionado, equacionando-se o seu potencial e limitações.
O enquadramento do e-government obriga a vincar similaridades e diferenças relativamente a outros conceitos, nomeadamente o e-business.
Além disso, são enunciados modelos de maturidade que propõem medir e posicionar o nível de desenvolvimento do e-government. Tais modelos apresentam elementos nucleares de uma progressão que nem sempre apresentará as mesmas características.
Seguidamente entra-se no desenho organizacional, enuncia-se o potencial e limitações associados a diferentes tipos de desenho. Com isto torna-se possível a reflexão acerca da definição do papel do e-government num processo conducente a um novo desenho organizacional, com potencial para reduzir algumas das disfunções apontadas ao longo do tempo às organizações púbicas.
A Administração Publica é o “(...) produto de um meio social que a gera, reflectindo,
necessariamente, as condições de vida reinantes em tal meio (...)”. Inevitavelmente, reflecte a
complexidade de tradições históricas, culturais, convicções filosóficas e ideológicas, é multifacetada, fruto de uma época, reflexo da sociedade onde se integra (Caupers, 1994, p. 119).
No contexto do presente trabalho a Administração Pública é entendida enquanto um conjunto de organizações ligadas ao Governo através de controlo hierárquico, directo ou indirecto, entendendo-se por controlo indirecto o que resulta da esfera dos poderes de superintendência. A gestão pública é perspectivada enquanto um conjunto de actividades de planeamento, organização, direcção e controle, exercidas nessas organizações.
Assume-se como ponto de partida um panorama clássico, ancorado a uma esfera eminentemente jurídica, em que a Administração Pública é perspectivada enquanto possuidora de um sentido orgânico e de um sentido material.
Enquanto no primeiro caso a Administração Pública é entendida como o sistema de órgãos, serviços, agentes do Estado e demais entidades públicas que visam a satisfação das necessidades colectivas, no segundo caso a Administração Pública é entendida como a actividade desenvolvida pelos órgãos, serviços e agentes que consubstanciam o sentido orgânico.
Independentemente disso, estabelecer fronteiras na Administração Pública é cada vez mais uma tarefa complexa, na medida em que essas fronteiras tendem a ser cada vez mais ténues. Por exemplo, o âmbito de aplicação territorial, a subordinação hierárquica, a autonomia ou qualquer outro critério, revelam-se circunscritos a uma parcela diminuta das dinâmicas de reorganização da Administração Pública, nas sociedades actuais.
A subordinação hierárquica constitui o elemento fulcral de diferenciação entre Administração Directa e Indirecta. No entanto a subordinação hierárquica ao Governo,
característica da Administração Directa, e o poder de superintendência e tutela, característico da Administração Indirecta, tendem a esbater-se e a imiscuir-se.
Por outro lado o desenvolvimento da logística e das TICs estreitam as fronteiras baseadas na competência territorial, factor nuclear na diferenciação entre serviços centrais e serviços periféricos, os primeiros com competência em todo o território nacional, contrariamente aos segundos.
Já no que respeita às entidades públicas detentoras e personalidade jurídica e autonomia, entidades que consubstanciam a Administração Indirecta do Estado, tendem cada vez mais a ser obrigadas a um rígido padrão de resposta. Factor que, associado a essa mesma autonomia, tem como principal propósito permitir uma maior responsabilização dos seus dirigentes.
Tal realidade encobre um propósito nem sempre indubitável, dado ser, por excelência, uma forma de controlar as organizações a partir do exterior. Situação que em última análise torna a autonomia falaciosa (Mintzberg, 1995).
A Administração Autónoma, distinta dos institutos que compõem a Administração Indirecta, independentemente do seu nível de autonomia, concretamente, a Administração Regional (autónoma), a Administração Local (autónoma) e as Associações Públicas, tendem a seguir uma matriz organizacional similar à Administração Directa, embora aqui a natureza territorial continue a ser um factor de diferenciação, principalmente nos dois primeiros casos.
A figura seguinte enuncia a divisão tradicional da Administração Pública.
Figura 1 – Dimensões da Administração Pública
Estado
do Estado
Administração Pública Administração Regional (autónoma)
Administração Local (autónoma) Associações Públicas
Sentido orgânico
"(...) actividade desenvolvida pelos órgãos, serviços e agentes (...)"
Sentido material
"(...) sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas (...)"
Administração Autónoma
Serviços Centrais
Fundos Personalizados Entidades Públicas Empresariais Administração Directa do
Administração Indirecta
Serviços Personalizados Serviços Periféricos
Fonte: Adaptado de www.dgaep.pt (05-04-2008).
O que se referiu não esgota o facto que, em última análise, a Administração Regional e a Administração Local continuarão a ter sempre a proximidade física dos seus cidadãos enquanto premissa fundamental do seu funcionamento.
Em qualquer situação e independentemente do enquadramento de qualquer organização pública no esquema anterior, a sociedade em geral parece relativamente unânime em reclamar mais e melhores serviços, menor consumo de recursos, mais transparência e, em ultima análise, mais eficiência e mais inclusão, situação que adiante se verificará poder ser de difícil compatibilização.
No que respeita a muitos dos serviços que compõem a Administração directa, começa a ser difícil encontrar fundamentos para a sua não centralização, a não ser os decorrentes do emprego público criado localmente e os decorrentes das limitações na utilização das TICs.
No domínio do emprego criado localmente, tal situação poderá reflectir um problema de desequilíbrios territoriais que a utilização do e-government pode até acentuar. No entanto nada obriga a que a centralização seja feita num mesmo local e para todos os serviços, a não ser uma decisão de âmbito estritamente político.
Em qualquer caso o enquadramento que acabou de se fazer é relevante para permitir perceber a amplitude da Administração Pública, situação que condicionará a complexidade da sua gestão, bem como de todos os instrumentos que a suportem, nomeadamente o e-government.
2.1 Gestão Pública: evolução, limites e desafios
A gestão pública surge como reflexo da indissociável relação entre a Administração Pública e Estado. Qualquer modificação num dos elementos terá repercussões no outro.
Segundo Canotilho (2000) a tragédia do Estado resulta do paradoxo desse mesmo Estado ser vítima do seu próprio sucesso. Até mesmo a passagem do Estado Providência para o Estado Regulador está intimamente ligada à ideia de mudança de um modelo burocrático para um modelo de Nova Gestão Pública – NGP –, este último de carácter gestionário, atracado aos modelos de gestão privados, perspectivado enquanto instrumento capaz de esbater situações de ineficiência das organizações públicas, assumido como capaz de forçar o Estado a produzir mais e/ou melhores serviços.
Tal situação não pode esbater o facto das preocupações do Estado possuírem um valor relativo, circunstancial, reflexo da interacção de um conjunto de variáveis num dado enquadramento temporal.
Ao longo da história, a definição daquilo que deve ser o nível de intervenção do Estado e a resposta acerca de qual deve ser o seu papel na sociedade está bastante distante de consensos.
Entre o “mais Estado”, “menos Estado” ou, numa posição extremada, “nenhum Estado”, será difícil não reconhecer o que o Estado de Direito contribuiu para a redução da violência, assegurando direitos, liberdades e garantias, num nível bastante superior ao de qualquer outro modelo (Canotilho, 2000).
O Estado Providência, além de representar um Estado de Direito, é mais amplo, na medida em que não tem como adversária apenas a violência física, tem também como adversária a violência que decorre da pobreza e da ignorância (Canotilho, 2000).
A dinâmica do Estado modificou-se no tempo, criando novos problemas e impondo novos meios e bases de poder. No entanto, tal também não significa a impossibilidade de convivência mútua entre itens, num mesmo momento.
Tabela 1 – Estado: problemas, meios e bases de poder
Séculos Problemas nucleares Meios Bases de Poder
15-17 Violência Poder/força Exército
18-19 Pobreza Direito Sanções e recompensas
19-20 Pobreza Dinheiro Receitas
20-21 Ignorância Informação Conhecimento
Fonte: Adaptado de Canotilho (2000).
A abordagem da gestão pública reflecte o entendimento acerca do papel do Estado numa dada sociedade e não pode ser feita sem ter em conta o papel desempenhado, em particular, pelo direito administrativo.
A afirmação do Estado de Direito, nomeadamente após a revolução francesa, marca a orientação para a intervenção mínima do Estado e, na Europa, reforça a análise jurídica da Administração Pública, em detrimento da gestionária. Tal situação foi diferente no EUA, em que as preocupações gestionárias se manifestaram muito mais cedo. Aponta-se o ano de 1887, nomeadamente, com a publicação do artigo denominado The Study of Public Administration, elaborado por W. Wilson, enquanto marco do nascimento daquilo que actualmente se designa por gestão pública (Rocha, 1991).
Em Portugal, apenas em 1960 Marcelo Caetano dá um impulso significativo na autonomia das ciências administrativas face ao direito administrativo e em 1978 é criada da Revista de
Administração Pública (Rocha, 1991).
Em qualquer caso, Rocha (1991) refere que não existe em Portugal uma história sistemática da Administração Pública. Refere ainda que, numa perspectiva histórica, a sociedade e o país estruturaram-se a partir da acção da Administração Central, com base num sistema em que o estatuto social, a hierarquia e favor real se constituíam como matriz de sustentação de toda a vida colectiva.
Já Araújo (2002) refere que, em Portugal, o sistema administrativo foi extremamente constrangido pela ditadura e, por isso, quase exclusivamente fundeado numa abordagem legalista. Por exemplo, numa situação de despotismo, qualquer crítica, independentemente da sua
