Interoperabilidade

A ausência de integração traduz um problema nuclear em qualquer organização humana, não escapando as organizações públicas a esse desígnio.

A Administração Pública é composta por múltiplas organizações com estruturas diferenciadas mas com necessidade de convivência mútua, em que a minimização da desagregação é condição para potenciar a eficiência.

Numa perspectiva estritamente informacional, uma das formas de resolver o problema decorrente da necessidade de integração passaria por ter todos os dados num mesmo sítio, situação que não é exequível (Gulledge, 2006). Esta inexequibilidade é o garante da importância da interoperabilidade.

A interoperabilidade é uma forma de se conseguir retirar algumas das vantagens da integração assegurando a capacidade de comunicação entre sistemas. No entanto, tal situação não é isenta de riscos. As vantagens decorrentes da interligação, nomeadamente as resultantes da maior rapidez de acesso e manipulação dos dados, com a sua expectável utilização nos contextos de tomada de decisão, comporta desvantagens ao nível da possibilidade de utilização imprópria dessa informação, relevando significativamente a importância da segurança. Por outro lado, só existe comunicação com uma linguagem comum, o que torna as ontologias e a normalização uma condição necessária, embora insuficiente (Gulledge, 2006).

O suporte electrónico, tal como se tem vindo a reforçar, não é dissociável de um conjunto de elementos que condicionam a segurança da informação, nomeadamente o ritmo acelerado de crescimento da quantidade de dados, a sua velocidade de circulação, a necessidade de agregação de dados com vista à sua integração e partilha, o tipo e condições de circulação de dados ocultos, ou seja, dados que são transmitidos sem que o utilizador tenha plena consciência desse facto, entre outros (Otjacques, Hitzelberger e Feltz, 2007).

O aumento da capacidade das TICs permite uma velocidade de processamento cada vez maior, tornando actualmente praticável o cruzamento de enormes quantidades de dados. O custo das TIC é insignificante quando comparado ao aumento da capacidade de processamento,

estando a tecnologia ao alcance de um número cada vez maior de pessoas, cujo acesso nem sempre envolve as melhores intenções. Também por isso é importante que a soma das partes faça sentido num todo que se quer coerente, reforçando-se assim a importância da interoperabilidade nas suas diferentes dimensões.

É também por isso que a interoperabilidade não pode ser reduzida a uma dimensão unicamente tecnológica. A este propósito Vidigal (2008, p. 8) afirma:

“(...) Quando falamos em interoperabilidade julgamos imediatamente que estamos a tratar de tecnologia, mas deveremos acima de tudo começar por nos sentarmos à mesma mesa e só sairmos de lá com uma visão, um propósito e um compromisso comum. É no plano organizacional que começa a interoperabilidade e é na partilha e na concertação de visões que deveremos à partida investir. Poderemos chamar-lhe People ware, pois é de pessoas e grupos que estamos a tratar neste nível e começamos aqui a lutar contra a incerteza em relação ao futuro e a ganhar níveis mais elevados de sustentabilidade partilhada.

Ninguém pode interoperar se não falar a mesma língua e aqui estamos a tratar de um segundo nível relacionado com a interoperabilidade semântica. Ninguém poderá protocolar acordos e trocar informação se não dispuser de uma língua franca. Aqui estamos no plano das convenções e normas (ontologias, metadados, formatos, etc.) e constitui um plano fértil à regulamentação e ao exercício da autoridade. A incerteza é aqui reduzida ao mínimo.

Por fim chegamos à interoperabilidade tecnológica onde acautelamos acima de tudo os graus de conformidade (compliance) entre as soluções disponíveis e os problemas identificados e partilhados nos níveis anteriores.

As arquitecturas para o e-Gov também são quase sempre olhadas apenas na perspectiva tecnológica e deste modo confundem-se à partida as suas quatro dimensões básicas, Pessoas, Processos, Informação e Tecnologias (...)”.

Assim, a interoperabilidade traduz a capacidade de um sistema comunicar de forma transparente com outro sistema, independentemente das diferenças entre sistemas. Consiste na capacidade de dois sistemas trabalharem em conjunto (Janssen e Scholl, 2007; Panetto, 2007). Condiciona o desempenho e requer um especial cuidado na gestão dos interesses divergentes. Impõe ainda padrões mutuamente reconhecidos (Baird, 2007), situação que já implica redução de divergências. Também não se pode dissociar dos padrões de comunicação e do nível de segurança que os envolve (Nikkhahan et al., 2009).

Dessa forma o conceito de interoperabilidade acarreta uma relação bilateral. Soares (2009, p. 52) ao enfatizar a “(...) necessidade de que exista uma troca e a necessidade de que quem

recebe utilize aquilo que é trocado para fazer algo (...)”, enquanto premissa fundamental do

conceito, reforça a complexidade da temática e fortifica a necessidade de um olhar atento aos pressupostos que tal condição impõe, bem como a importância a dar às forças actuantes no processo de implementação de interoperabilidade entre sistemas de informação na Administração Pública.

Dos três tipos de interoperabilidade que se referiram, a interoperabilidade técnica poderá

ser a mais fácil de resolver. A World Wide Web Consortium (W3C)28 é um exemplo de uma

organização alicerçada nessa preocupação, entre muitas outras.

W3C é um consórcio internacional centrado no desenvolvimento de padrões para a criação e a interpretação de conteúdos para a World Wide Web (WWW). Fundado por Tim Berners-Lee, em 1994, para estimular o desenvolvimento da WWW ao seu potencial máximo, tem a interoperabilidade técnica enquanto preocupação fulcral, no sentido de permitir que os sites sejam desenvolvidos segundo padrões que possibilitem o acesso e utilização por qualquer pessoa ou tecnologia, independente dos hardware ou software utilizados e de forma rápida. Os padrões de acessibilidade do W3C são uma forma de limitar a existência de barreiras tecnológicas a pessoas, situação verificada sempre que o acesso a páginas na Internet é constrangido.

No que respeita à interoperabilidade organizacional, o problema começa logo no facto de diferentes interesses em competição nem sempre resultarem em situações com múltiplos ganhadores, tal como se tem reforçado ao longo de todo texto anterior. Também, quem pede dados ou informação nem sempre acautela o pedido que faz. Poderá não acautelar as respostas que eventualmente podem já ter sido dadas e, no limite, poderá nem ter intenção de utilizar a resposta que obtiver. Poderá querer, simplesmente, afirmar o seu poder independentemente dos impactos que tal capricho possa acarretar na eficiência.

Independentemente do que se aludiu, a interoperação em e-government acontece sempre que dois ou mais SI independentes e/ou heterogéneos, controlados simultaneamente por mais que uma entidade governamental, conseguem um trabalho conjunto efectivo. A interoperação aponta à actividade coordenada entre sistemas e componentes, é o resultado da interoperabilidade (Janssen e Scholl, 2007). O termo interoperabilidade introduz um grau extremo de interoperação potencial, em que diferentes tipos de computadores, redes e aplicações trocam informação de maneira útil (Scholl e Klischewski, 2007).

A interoperabilidade não é dissociável do compromisso de uma padronização efectiva a múltiplos níveis e obriga a uma predisposição real para a interoperação, para partilhar e a um estado de consciência permanente das implicações dessa partilha.

É neste âmbito que Soares (2009, p. 53) enumera os atributos nucleares do conceito de interoperabilidade, nomeadamente “(...) duas ou mais entidades; operação em conjunto;

entendimento partilhado; operação sem esforço; operação com um objectivo comum; autonomia; heterogeneidade (...)”. A investigadora, ao definir o seu problema de investigação,

centra-se na passagem de uma Administração Pública fragmentada para uma Administração Pública integrada, com capacidades reforçadas para interoperar.

Já Scholl (2005) reforça a necessidade de alinhamento de interesses que permitam a partilha de informação e alerta para a enorme importância da escalabilidade, enquanto ausência de bloqueio para uma progressão, catalisador do crescimento, da utilização de padrões, de elementos normalizados, do recurso a sistemas abertos, não proprietários e da independência de fornecedores.

Em qualquer situação a ideia de um desenvolvimento efectivo do e-government não poderá ser dissociável da interoperabilidade, esta última, condição indispensável para potenciar a integração (Janssen e Scholl, 2007; Corradini, Polzonetti, e Riganelli, 2009).

Já para Scholl e Klischewski (2007) o desenvolvimento do e-government deve ter em conta três grandes grupos de factores:

 Focalização e propósito – na medida em que o ponto de partida deverá ser sempre

a identificação das áreas relativamente às quais a interoperação deve ser conseguida;

 Limitações e constrangimentos – consequência da concretização da

interoperabilidade obrigar à identificação das limitações específicas e constrangimentos, bem como dos elementos que podem incrementar ou esbater os constrangimentos resultantes de interesses divergentes;

 Processo e resultados – considerando a necessidade de medidas de sucesso e

fracasso, objectivas e divulgadas em tempo útil, que não estimulem a retórica em detrimento das acções, medidas essas não só orientadas para os processos como para os resultados.

Segundo Scholl e Klischewski (2007) no domínio do e-government o conceito de integração traduz a criação de uma unidade agregada de entes governamentais, temporária ou permanente, com a finalidade de uniformizar processos e partilhar informação. Os autores enunciam três configurações de integração, a federativa, a cooperativa e a afiliação pontual.

Figura 29 – Níveis de integração e interoperabilidade de e-government

Federação Grupo de projecto Grupo de interesse, afiliação

Fonte: Scholl e Klischewski (2007).

Os três níveis definem diferentes graus de integração, o que não significa que as diversas entidades governamentais não possam, em simultâneo, desenvolver actividades em vários níveis.

Numa configuração federativa o e-government é entendido como uma federação formada por entidades governamentais independentes que, a partir de um acordo contratual

objectivamente formalizado, uniformizam processos, de acordo com métodos e formatos adequados à partilha de informação. Nesta perspectiva, cada entidade governamental é responsável pela informação que disponibiliza, sendo-lhe reconhecida a competência de único proprietário, com a responsabilização que tal situação acarreta. Tal situação reforça a necessidade de uma clara e inequívoca delimitação de competências das várias entidades governamentais, na medida em que existirão entidades que terão a responsabilidade de disponibilizar um volume de informação muito maior que aquele que recebem, podendo comportar um volume e complexidade de processos muito superior, comparativamente a outras, com possíveis reflexos orçamentais face a um mais elevado consumo de recursos (Scholl e Klischewski, 2007).

O e-government, perspectivado face a uma dimensão cooperativa, traduz a situação em que um conjunto restrito de entidades governamentais independentes acorda, face a um projecto, consequentemente com um enquadramento temporal delimitado, a partilha de informação sem assegurar mutuamente a qualidade dessa informação. Esta perspectiva centra-se na disponibilização da informação disponível sem correr o risco de existir a obrigação de uma nova recolha e tratamento com vista a uma nova formatação.

A integração de e-government, perspectivada face a um grupo de interesse ou de afiliação pontual, traduz a situação em que entidades governamentais independentes concordam na concessão de acesso a uma dada informação sem assegurar a qualidade dessa informação. Aqui, não existindo uma delimitação temporal tão vincada como na dimensão cooperativa, tipicamente associada a projectos, também a disponibilização da informação tem por base aquilo que existe e não aquilo que seria necessário existir.

A interoperabilidade é decisiva para a integração e partilha de informação mas depara-se com várias barreiras, nomeadamente (Scholl e Klischewski, 2007):

 Constrangimentos Constitucionais – na medida em que a integração pode ser

simplesmente inconstitucional, dado que a constituição democrática requer a separação de poderes;

 Constrangimentos jurisdicionais – consequência do facto de, ao abrigo de uma

dada Constituição, existirem órgãos com competências próprias e com a necessidade de operar de forma independente dos demais;

 Constrangimentos de colaboração – consequência da percepção da perda de poder

e estilos de liderança dos decisores, situação que determina um maior ou menor nível de propensão para conseguir sentar as diferentes partes a uma mesma mesa e lhes atribui um nível de potencial para gerar consensos;

 Constrangimentos organizacionais – resultantes da heterogeneidade de processos organizacionais e da existência de uma quantidade de recursos suficientemente ampla para dificultar o alcance da interoperabilidade;

 Constrangimentos de informação – atendendo ao facto que existirá uma maior

propensão para partilhar informação transaccional comparativamente a informação estratégica, tendo em conta o diferencial de ameaça presente nestes dois tipos de informação. Por outro lado a qualidade da informação é também assumida como variável crítica;

 Constrangimentos administrativos – na medida em que a interoperabilidade impõe

um nível de sincronização elevado, expõe as situações de incoerência, requer disciplina e organização na disponibilização dos dados, situação que nem sempre se coaduna com os recursos humanos disponíveis num dado momento;

 Constrangimentos de custo – a eventual tendência para limitar a

interoperabilidade ao mais baixo denominador comum, no que respeita à disponibilidade de fundos, impondo fortes restrições orçamentais neste domínio, particularmente nos primeiros anos em que é requerida uma elevada actividade de investimento, pode desincentivar esta prática, acrescentando mais um motivo para bloqueio;

 Constrangimentos de desempenho – atendendo ao facto que a interoperabilidade

coloca em evidência um maior número de intervenientes, impondo-lhe mais sincronização, comparativamente àquela que é necessária em contextos de ausência de interoperabilidade. Tal situação pode limitar o desempenho se não existir um controlo cibernético efectivo, competente para verificar, em tempo útil, os pontos de estrangulamento e permitir actuar sobre eles. Esta situação é determinante para evitar respostas, como por exemplo, “não podemos fazer agora, volte cá amanhã, porque a entidade x ainda não nos disponibilizou os dados z”. A UE tem vindo a desenvolver esforços no sentido de reforçar a interoperabilidade. É disso exemplo, a European Public Administration Network – EPAN.

A EPAN teve o seu início em 2005, durante a presidência do Luxemburgo, reforçando alguns dos trabalhos já feitos em 2001, pela presidência Belga, entre outros, centrando-se na interoperabilidade como condição fundamental para a partilha de dados e relevando a importância da segurança desses mesmos dados (Otjacques et al., 2007). A EPAN centra os seus trabalhos na salvaguarda da identidade, procurando que, quer numa perspectiva física, quer digital, a segurança seja uma realidade.

Ainda na sequência dos trabalhos desenvolvidos na UE, tem sido reforçado o conceito de ecossistema de interoperabilidade (Baird, 2007; IDABC, 2004), relevando 5 dimensões essências

do conceito: interoperabilidade técnica; interoperabilidade organizacional; interoperabilidade política e legal; interoperabilidade semântica; divergência de paradigmas culturais, económicos e políticos.

No cerne da primeira dimensão – interoperabilidade técnica –, é colocada a tónica no grau de capacidade que um sistema tem de trabalhar com outro sem que seja necessário um esforço significativo por parte do sistema cliente. Já a interoperabilidade organizacional centra-se no grau de alinhamento de processos entre organizações. A dimensão política e legal centra-se no papel regulador do estado e na necessidade de garantir equilíbrios em situações de conflito, latente ou manifesto, face à sensibilidade de determinados dados, entre os quais os que se relacionam com direitos de propriedade. A dimensão semântica assume particular relevo no estudo dos significados, dos diferentes sentidos de um dado termo. Esta dimensão não pode ser dissociada da sintaxe, ou seja, das estruturas ou padrões formais como algo é expresso. Esta dimensão tem ainda uma preocupação ontológica, com a necessidade de conhecer uma dada realidade de forma única, inconfundível.

Baird (2007) reforça o papel dos governos enquanto âncoras para a interoperabilidade, na medida em que são, por excelência, as entidades com maior capacidade para esbater ou reforçar divergências de paradigmas culturais, económicos e políticos.

A interoperabilidade semântica será tanto maior quanto maior for a partilha dos mesmos significados e não é alheia à cultura. A semântica traduz um termo para designar o estudo do significado enquanto a semiótica, além do estudo do significado, centra a sua análise nos fenómenos culturais enquanto sistemas de signos, nos quais a linguagem pode ser entendida como um sistema semiótico (Lyons, 1977).

A linguagem e a comunicação são dois conceitos dificilmente separáveis, na medida em que a primeira é um instrumento da segunda. Por outro lado não é possível dissociar a comunicação da transmissão de informação. Será ainda difícil não considerar a importância dos sinais, linguísticos, ou não, na comunicação e os sentidos e significados desses sinais (Palmer, 1976; Lyons, 1977; Belo, 1991).

Naturalmente que a pretensão de acautelar os significados num processo de interacção humana é complexo e por isso será sempre limitado. Independentemente disso a forma e os instrumentos usados com o propósito de minimizar interpretações incorrectas de sinais reduzirá erros e aumentará a coesão, reforçando alguns elementos da integração.

A significação, num processo de comunicação humana, não tem uma representação universal de um objecto ou situação. A comunicação acarreta sempre a emissão de sinais, intencionais ou não, de proposições, que são reflectidos num desempenho organizacional e num contexto.

No domínio da comunicação um sinal representa aquilo que pode ser interpretado por um receptor e que codifica uma mensagem. A dicotomia significante versus significado transporta a capacidade de estabelecer uma relação directa entre as palavras, as situações e as coisas (Palmer, 1976; Lyons, 1977; Belo, 1991).

A partilha de significados pode potenciar um reforço da identidade organizacional, propício ao aproveitamento do e-government. A explicitação de dados, momentos de recolha, registo, formas de tratamento, momentos e formatos de comunicação, pode recorrer a várias técnicas, entre as quais dicionários, manuais de sistemas, entre outros.

O conceito de interoperabilidade pressupõe assim a existência de uma hierarquia e não pode ser perspectivado como um problema estritamente técnico, conforme se enuncia na figura seguinte.

Figura 30 – Arquitectura organizacional e interoperabilidade

Nível pragmático: enfoque organizacional e processos de negócio Nível semântico: significados

Nível de sintaxe: estruturas Nível técnico: rede de infra-estruturas

Fonte: Janssen e Scholl (2007).

É no primeiro nível que as dificuldades começam, não sendo espectável conseguir-se resolução para os níveis subsequentes, sem atenuar impactos de possíveis interesses divergentes que, naturalmente, podem ser reflectidos em todos os níveis.

A interoperabilidade é um dos problemas mais críticos que as organizações públicas enfrentam sempre que precisam ter acesso a informação de múltiplos SI (Park, 2004). A interoperabilidade não se pode dissociar da existência de alinhamento a múltiplos níveis.

Por tudo o que se referiu o e-government não pode descurar a interoperabilidade enquanto realidade preponderante do seu desenvolvimento.