Estrutura funcional

A estrutura funcional consubstancia o modelo predominante da Administração Pública tradicional.

Durante décadas as organizações públicas basearam-se num modelo de governação formal, mecanizado, enfatizando os princípios da divisão do trabalho, da hierarquia e da especialização.

No último século, no ocidente, a gestão das organizações públicas foi marcada pela teoria da burocracia, traduzindo este paradigma, também denominado de Administração Pública tradicional, uma representação de uma estrutura assente na hierarquia e nas normas, tipicamente verticalizada e ancorada à estrutura funcional. O desenvolvimento e aceitação deste modelo decorrem de, entre outros factores, ele ter como elementos centrais, além da racionalidade que anteriormente já foi indicada, o controlo e a neutralidade (Pereira, 2005).

Mesmo se tivermos em conta que a degeneração da burocracia pode criar situações caricatas e mesmo irracionais, a racionalidade continua a traduzir o principal pilar que suportou a burocracia e a Administração Pública tradicional (Homburg, 2004).

A estrutura funcional desenvolveu-se a partir de uma abordagem normativa, já presente na teoria da administração científica, teoria clássica, teoria da burocracia, entre outras, sendo

também fundeada no direito administrativo, elemento basilar do ordenamento das organizações públicas.

O direito administrativo representa a afirmação e reforço reiterado da formalização e da afirmação da estrutura funcional. A regulação que lhe está inerente traduz um instrumento privilegiado para reduzir a possibilidade de variabilidade humana, constituindo-se enquanto instrumento capaz de predizer comportamentos e, dessa forma, permitir algum controlo (Chiavenato, 1995).

Numa perspectiva jurídica toda a organização administrativa, entendida enquanto um modo de estruturação concreta que num dado momento a lei atribui à Administração Pública, suporta- se fundamentalmente em dois elementos basilares: as pessoas colectivas públicas e os serviços públicos (Freitas do Amaral, 1987).

No que concerne ao conceito de serviços públicos, na perspectiva do direito administrativo, a sua análise é feita a partir de uma decomposição funcional e de uma decomposição em unidades de trabalho. Em todo o caso, independentemente da forma de decomposição, os serviços públicos não são dissociados da hierarquia administrativa, na medida em que é essa hierarquia a garantia privilegiada do exercício do poder (Freitas do Amaral, 1987). A limitação do poder, mantendo-o dentro de um intervalo, limitado inferior e superiormente, traduz uma preocupação não só do direito administrativo como da teoria da burocracia, entre outras.

A não existência de hierarquia quebraria o elo entre eleitos e eleitores, tornando impossível a obrigação de resposta dos primeiros perante os segundos (Freitas do Amaral, 1987).

Ainda segundo Freitas do Amaral (1987, p. 638) a hierarquia pode ser definida como “(...)

o modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo jurídico, que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência (...)”. A hierarquia, tal

como enunciada, impõe um modelo verticalizado.

Como resultado da hierarquia, o superior, é o responsável da função, sendo-lhe atribuídos três poderes fundamentais para garantir a existência dessa responsabilidade, o poder de direcção, traduzido na capacidade dar ordens, o poder supervisão, ou seja, a capacidade de revogar ou suspender os actos do subalterno e, finalmente, o poder disciplinar, elemento que traduz a possibilidade de punir, de penalizar, de acordo com a lei, as infracções cometidas. Para além dos três poderes fundamentais, três outros poderes são também consequência da hierarquia, nomeadamente o poder de inspecção, ou seja, a capacidade de fiscalizar e controlar continuamente o comportamento dos subalternos, o poder de decisão de recurso, que mais não é que a capacidade que o superior possui de reapreciar e/ou revogar actos praticados pelos subalternos e o poder de decisão de conflitos de competência, que resulta da possibilidade de determinação de competências, caso sobre elas exista divergência (Freitas do Amaral, 1987).

Refira-se que, de acordo com as funções da gestão presentes na teoria clássica, planear, organizar, dirigir e controlar, consubstanciam o papel nuclear de um gestor (Chiavenato, 1995; Teixeira, 2005). Por essa razão o poder de inspecção traduz, acima de tudo, o dever de controlo por parte do superior hierárquico.

No caso português, a subordinação à lei, por parte das organizações públicas, inicia-se logo na própria Constituição da República, documento primordial do ordenamento jurídico nacional, realidade que é depois consolidada através do direito administrativo.

A Constituição da República Portuguesa, no Título IX, denominado Administração Pública, artigo 266.º, enuncia os seus princípios fundamentais. No ponto um é referido que “(...)

a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. No ponto dois é determinado que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (...)”.

Em todo o caso, existisse a possibilidade da legislação cobrir a totalidade dos procedimentos, sem omissões, sem ambiguidade, sem contradições, essa legislação fosse emitida nos prazos cuja aplicação potenciasse a eficiência, e ainda assim colocar-se-ia o problema da interpretação das normas por parte dos destinatários.

Em primeiro lugar coloca-se imediatamente um problema que resulta do entendimento do conceito de serviço público, situação já anteriormente reforçada.

Numa sociedade as necessidades são ilimitadas e diferenciadas, logo o conceito de serviço público tende a ser amplo e subjectivo. A sua concretização é condição indispensável para minimizar as situações de conflito. Este facto releva a necessidade da formalização enquanto pilar determinante do exercício do direito, enquanto fulcro da legitimação dos processos de tomada de decisão.

O conceito jurídico de legitimidade pode assumir uma ou várias dimensões diferentes daquela que a presente investigação avoca. É exemplo dessa situação o exposto no artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, ao definir que têm legitimidade para iniciar um procedimento administrativo e para intervir nele "(...) os titulares de direitos subjectivos ou

interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas, bem como as associações sem carácter político ou sindical que tenham por fim a defesa desses interesses (…)“. O diploma legal considera ainda que são dotados de legitimidade para a

protecção de interesses difusos “(…) os cidadãos a quem a actuação administrativa provoque ou

possa previsivelmente provocar prejuízos relevantes em bens fundamentais (…)”, bem como “(…) os residentes na circunscrição em que se localize algum bem do domínio público afectado pela acção da Administração (…)“.

O que se referiu permite constatar que, numa dimensão jurídica o conceito de legitimidade tem um carácter não unicamente cultural, está associado à determinação de quem tem o direito

de poder intervir, de impugnar um acto.27

Já no que respeita ao poder, enquanto capacidade de impor a vontade a outrem independentemente da resistência que for encontrada, traduz também um elemento que encontra reforço na dimensão jurídica, desde que a legalidade dos actos não seja colocada em causa, logo desde que o interesse seja legalmente legítimo.

O poder e a responsabilidade devem caminhar no mesmo sentido. Este elemento é reforçado no ponto dois do artigo 271.º da Constituição da Republica Portuguesa onde se refere que “(...) é excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue no cumprimento de

ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito (...).” Por outro lado, no ponto 3º do mesmo artigo é explicitado que “(...) cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime (...)”.

Os conceitos enumerados nos parágrafos precedentes são determinantes para compreender a estrutura formal e legalizada de exercício do poder nas organizações públicas, situação que adiante se afigurará ser decisiva para o enquadramento dos stakeholders e também para permitir compreender diferenças entre organizações públicas e organizações privadas.

Também pelo que se referiu a Administração Pública tradicional é indissociável do procedimento escrito, elemento determinante no reforço da formalização. Essa situação é fundamental para que, numa esfera jurídica, possa ser aferido quem tem poder para fazer o quê e quem tem o dever de fazer o quê. Estes elementos estão intimamente ligados ao princípio da divisão do trabalho (Chiavenato, 1995; Teixeira, 2005).

Independentemente do que se referiu, tenha-se em conta que a própria Constituição da Republica Portuguesa induz à confusão entre os conceitos de burocracia, no seu sentido puro, Weberiano, e as disfunções da burocracia. Assim, no seu artigo 267.º, ponto um, é referido que a

“(...) Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas,... e outras formas de representação democrática (...)”. A clarificação deste ponto surge quando o legislador refere que “(...) uma lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes (...)”. Face ao exposto, o legislador

perspectiva a descentralização e desconcentração como formas de redução das disfunções da burocracia.

Em qualquer caso a necessidade de controlo e a proximidade ao cidadão materializam, desde há muito, uma compatibilização problemática. A burocracia representou na Administração Pública tradicional um meio de minimizar os problemas resultantes da corrupção e da centralização do poder, consubstanciando uma forma de validação dos processos de tomada de decisão nas organizações públicas. Para tal, seis princípios afiguram-se essenciais (Homburg, 2004):

 Um serviço público uniforme, não directamente ancorado a uma dada corrente

política, um serviço que não permita discriminar situações iguais na sua essência;

 Estabilidade e continuidade, elementos passíveis de gerar rotinas e procedimentos

padronizados, bem como constância nas decisões;

 Uma administração pública institucionalizada, baseada na impessoalidade das

relações e na profissionalização dos seus participantes;

 Regulamentação interna, com vista à padronização e definição de funções;

 Igualdade, factor decisivo de equidade e justiça;

 Existência de hierarquia e autoridade, necessária para assegurar cumprimento das

normas.

Face ao que foi referido, na Administração Pública tradicional, a circulação de informação tem um carácter eminentemente cerimonioso, funcionando cada nível hierárquico enquanto filtro, seleccionando os dados entendidos relevantes e, logo, que devem ser reportados, muitas vezes definindo também em que momento e sob que formato, daqueles que, não o sendo, devem ser ignorados. Já no novo arquétipo de gestão pública assume-se que a circulação de informação pode trespassar os níveis hierárquicos, fluindo em múltiplas direcções, não só dentro da Administração Pública, como entre esta e os cidadãos em geral (Homburg, 2004).

O e-government pode balizar as actividades dos níveis intermédios ao potenciar a circulação de dados da base para o topo com uma intervenção perfeitamente delimitada. Por essa via poderá também potenciar um maior nível de responsabilização dos diferentes intervenientes nos diferentes processos de comunicação.

O facto de se afirmar que, na Administração Pública tradicional, a circulação de informação tem um carácter eminentemente formal, não significa que a organização informal deva ser descurada, pelo contrário. Como mais à frente será reforçado, a organização política sempre se justapôs, e se continuará a justapor, a qualquer outro modelo. E a organização política é eminentemente informal.

O relevo da formalização centra-se também na necessidade de reforçar, numa dimensão legal, as decisões emanadas da organização política, incutindo a essas decisões um carácter de racionalidade colectiva.

Também na Administração Pública tradicional, a informação trespassava um menor número de níveis hierárquicos, comparativamente com a realidade que poderá estar associada à NGP, que pretende reduzir a verticalidade, nomeadamente, através da redução dos níveis hierárquicos intermédios. Os níveis intermédios, característicos da estrutura funcional, desempenhavam ainda o papel de tensores entre as diferentes camadas da Administração Pública, tal como antes se referiu, adaptando dados, justificando atrasos. A esses níveis intermédios está associado um papel de catalizador organizacional.

A estrutura funcional pode ser representada conforme a figura seguinte.

Figura 21 – Estrutura funcional simples

A 0 B 0

A 1 A 2 B 1 B 2

Administração

Fonte: Adaptado de Teixeira (2005).

A hierarquia e a necessidade de convergência do poder dão a esta estrutura um aspecto piramidal.

Neste modelo cada subalterno responde não só perante o seu superior hierárquico directo como também perante os demais superiores hierárquicos. Esta situação representa uma evidente violação do princípio de unidade de comando, presente na estrutura linear, herdado da organização militar e eclesiástica (Caupers, 1994; Chiavenato, 1995).

Aliás, ao se considerar o organograma anterior e ao se ter em conta a ausência da linha que

liga A2 a B1, assinalada com um círculo, o desenho seria perfeitamente adequado para

representar uma estrutura linear. Na estrutura linear, o poder do superior hierárquico perante o subordinado surge como algo bem objectivo e delimitado, sem intermediação funcional na comunicação, situação que não se verifica na estrutura funcional, dado que a autoridade funcional está dividida, um subordinado pode ter vários superiores hierárquicos. Além disso é colocado particular relevo na especialização. Um funcionário executa uma dada tarefa, porque é conhecida e existe indicação formal que lhe está afecta.

A complexidade organizacional entendida como o aumento da pressão para fazer mais actividades, de forma mais eficiente e eficaz, em menores espaços de tempo, pode acarretar o

aumento da dimensão da organização, a adopção de novas tecnologias e/ou desenvolvimento de novos produtos ou serviços. Quanto mais situações destas acontecerem maior propensão para o conflito e maior a possibilidade de aparecimento de disfunções, tornando esta estrutura desadequada (Teixeira, 2005).

Uma das formas de minimizar os problemas decorrentes da complexidade organizacional da estrutura funcional passa pela criação de órgãos de apoio – staff. Nas organizações públicas esses órgãos, para além do apoio que proporcionam, podem ainda configurar um instrumento de repartição do poder.

A Administração Pública, enquanto macro organização pública que suporta o Estado, foi habituada a usar essencialmente a hierarquia administrativa, iterada no direito administrativo, a departamentalização, enquanto agregado funcional baseado na divisão do trabalho, a assessoria e as comissões, como instrumentos conducentes à integração. O e-government possibilita acrescentar uma nova forma de integração, com um potencial não comparável a nenhuma das outras situações.

O e-government pode permitir um nível de responsabilização incomparavelmente maior que o decorrente da aplicação do modelo funcional, sem obrigar a refutar todos os seus princípios e eliminar uma parte significativa das disfunções da burocracia.

Vidigal (2000) refere que o desenvolvimento e implementação de uma reforma da Administração Pública obrigam a uma reengenharia de processos sob pena de se usarem as TICs enquanto mero amplificador da burocracia, ou melhor, das suas disfunções.

Importa agora aclarar essas disfunções. Tais disfunções desenvolvem-se, essencialmente, como resultado da necessidade de disciplina e de delimitação, elementos perspectivados como capazes para estabelecer alguma ordem. Quanto maior for a insegurança dos recursos humanos acerca da sua intervenção num dado procedimento e/ou quanto mais ambíguo for o seu papel, mais facilmente se poderão desenvolver as disfunções da burocracia, permitindo por essa via diluir responsabilidades e transmitir assim alguma segurança aos envolvidos.

A burocracia, independentemente do seu nível de disfunções, permite uma abordagem cartesiana dos problemas, decompondo situações complexas em formas de resolução simples, independentemente de existir, ou não, uma preocupação com a probabilidade do somatório dessas formas de resolução chegar alguma vez a ser solução para o problema complexo inicial. Tal situação permite perceber que em organizações complexas, com forte nível de autoridade dividida, a burocracia e as suas disfunções encontrem condições de excelência para o seu desenvolvimento.

As disfunções da burocracia, por vezes presentes nas organizações públicas, são o resultado de um excesso de especialização, tentativa de frustração de responsabilidade, muitas vezes são ainda o resultado de equívocos na distribuição da autoridade, tentativas de imposição e

autocracia por parte de alguns trabalhadores públicos, sentimento permanente da necessidade de ordem e disciplina para delimitar responsabilidade, excesso de papéis ou atribuições, redundância e formalismo nos procedimentos, inexistência de mecanismos de monitorização e controlo capacitados para a exposição de situações decorrentes dessas disfunções da burocracia, entre outros elementos (Silveira e Trindade, 1992; Chiavenato, 1995; Teixeira, 2005).

As disfunções da burocracia podem ainda ser resultantes daquilo que Silveira e Trindade, 1992: p. 129 e 130) definem como “intoxicação informativa”, ou seja, “(...) sabendo que a

informação é a base da inteligência colectiva, as organizações preocupam-se em colocar a maior quantidade possível de informação à disposição de todos. Passado pouco tempo, verificam que a maior parte dos seus recursos humanos deixa de querer receber essa informação, já não a consulta e desiste até de a levar em consideração (...)“. O efeito desta

situação pode passar pela apresentação de procedimentos sem a mínima preocupação de alinhamento com os requisitos organizacionais associados à instrução dos pedidos, pela redundância na apresentação de questões aos serviços, o que naturalmente se reflecte na perda de eficiência, entre muitas outras situações possíveis. Tal cenário poderá ser tão mais agravado quanto maior for a predisposição para colocar informação à disposição, associada à ausência de competência para manter actualizada a informação que é disponibilizada através de múltiplos canais e à incapacidade para limitar a disseminação de informação contraditória.

Estas disfunções levam a um excesso de exigências ao nível da formalização dos procedimentos e à recusa em aceitar a responsabilidade por resultados em procedimentos que são considerados uma ameaça, face à forma como são desencadeados ou estruturados e ao possível choque com normativos legais, ou com a repartição de autoridade percebida. Podem mesmo gerar situações grotescas, absurdas.

Assim, o diagrama seguinte enuncia três dos principais problemas da degeneração da estrutura funcional, associados à teoria da burocracia e ao modelo tradicional da Administração Pública.

Figura 22 – Disfunções da estrutura funcional com Staff

B 1 B ₂ B 0 Vaz io , es pa ço em br an co Vaz io , es pa ço em br an co Vaz io , es pa ço em br an co S 1 S 2 Administração A 0 B 0 A 1 A 2

O primeiro problema decorre da não existência de unidade de comando, presente na estrutura linear. Numa análise extrema, a unidade de comando que garantia que as tropas não paravam quando estavam num campo de batalha, pois não eram esperadas ordens contraditórias e, provavelmente, se parassem seriam mortas, não é bem vista nas organizações públicas (Chiavenato, 1995). Tal situação, a ocorrer, consubstancia uma elevada concentração de poder no superior hierárquico, à qual poderá estar associada uma concentração de responsabilidade superior à exequível e/ou uma utilização indevida desse poder.

A não existência de unidade de comando torna possível a presença de solicitações, efectuadas por parte de múltiplos superiores hierárquicos, num mesmo espaço temporal, muitas das vezes sem que uns saibam quais as solicitações dos outros, sem que exista uma visão do conjunto, a não ser a que o subordinado possui (Caupers, 1994).

Esta possibilidade pode consubstanciar serviços em sobrecarga, em eminência de ruptura face à incapacidade de responder a todas as solicitações que lhe são apresentadas, paralelamente a outros serviços com enormes folgas, com todo o subaproveitamento de recursos que tal circunstância concretiza.

O que se descreveu traduz ainda uma dificuldade ao nível da formatação de informação. Múltiplas, solicitações, por vezes aleatórias, efectuadas por níveis hierárquicos distintos, podem limitar a estruturação e automatização de processos, obrigando ao desenvolvimento de lógicas de resposta casuística, por vezes de difícil compatibilização com a uniformidade e a igualdade de tratamento, enunciada nos princípios legais.

Um segundo problema resulta da inconsistência funcional, nomeadamente a decorrente da desvirtuação da utilização dos órgãos de staff. Esses órgãos podem ser usados como instrumentos políticos de repartição do poder, ou mesmo como garantes da manutenção desse poder, criando solicitações não planeadas, até mesmo totalmente desenquadradas, e contribuindo para o reforço do problema enunciado no parágrafo precedente. Em última análise, as solicitações são também uma forma de afirmação da existência desses órgãos.

O terceiro problema acontece como reflexo dos espaços em branco entre os diferentes grupos funcionais, consequência de uma não orientação a processos. O enfoque mecanicista associado à estrutura funcional determina uma perspectiva verticalizada. Ao surgir uma solicitação nova, ou se não for nova, for potencialmente geradora de conflito, dentro ou fora da organização, o processo de resolução natural é a transferência para outro grupo funcional. Na perspectiva do funcionário ou agente público, a transferência defende-o, pois uma não resposta, em princípio, irá acarretar-lhe menos problemas que uma “má resposta”. Uma “má resposta” é