Estrutura em rede

O paradigma da Administração Pública tradicional começou por ser criticado durante os anos setenta, sendo-lhe apontada como principal censura o subaproveitamento de recursos públicos (Homburg, 2004).

O desenvolvimento educacional, económico e cultural das sociedades ocidentais, associado ao desenvolvimento tecnológico, constituíram elementos determinantes do aumento da extensão dos mercados, fenómeno basilar da globalização e elemento decisivo no estímulo dos cidadãos a um maior desempenho das suas funções de cidadania, tornando-os mais críticos e reflexivos, deslocando o seu comportamento de simples espectador passivo para cliente activo (Homburg, 2004).

Ao longo dos anos, particularmente em Portugal, foi acentuada a redução do apreço pelos funcionários públicos, situação já narrada e que perdura na década actual. O 25 de Abril de 1974 e as nacionalizações que lhe sucederam, bem como as privatizações da década de oitenta, influenciaram decisivamente o comportamento dos cidadãos perante as organizações públicas (Araújo, 2002).

Além disso, na década de oitenta iniciou-se, na Europa, uma tendência crescente para a adopção de práticas de gestão oriundas do sector privado, com vista à melhoria da eficiência e eficácia da Administração Pública. Entre outras características, a adopção desta corrente denominada na literatura como New Public Management – NGP –, impõe o aumento da autonomia, aumento da responsabilização e avaliação de objectivos e resultados (Sannarnes, Henriksen e Andersen, 2006).

A NGP não substituiu, nem se espera que substitua, muitos dos axiomas da estrutura funcional. No entanto, um dos principais dilemas entre a NGP e o modelo funcional resulta do confronto entre a visão assente na necessidade de um reforço da autonomia das organizações públicas, perspectivada essencialmente ao nível da descentralização, com as implicações que tal situação acarreta ao nível do poder discricionário, e a necessidade de integração, típica do enfoque tradicional (Christensen e Laegreid, 2001).

Neste choque de panoramas a autonomia pode ser perspectivada como uma forma de reduzir a legitimidade na intervenção dos decisores políticos na gestão, levando ao reforço da contratualização como instrumento primordial para legitimar a intervenção política (Christensen e Laegreid, 2001).

Em qualquer caso reforça-se que a NGP tem um carácter transformativo, não só ao nível do desenho organizacional, enfatizando uma abordagem horizontal em detrimento da vertical, como também ao nível das relações de poder e legitimidade, elementos centrais da teoria dos

stakeholders, conforme adiante se verificará.

A aproximação da gestão pública aos modelos de gestão privada está intimamente ligada à crença que essa transposição é fulcral para o aumento da eficiência das organizações públicas. Essa transposição impõe uma oratória centrada no desenvolvimento de modelos de governação orientados para a prosperidade, situação que acarreta a transformação do governo tradicional, ancorado à organização burocrática, para um modelo de governação ancorado ao cliente ou utente efectivo, centrado nas suas necessidades, independentemente desse cliente ou utente ser interno ou externo. Desta forma, esta corrente não tem dificuldade em se afirmar perante a opinião pública, pois defende organizações públicas mais abertas, voltadas para o cidadão, em detrimento de organizações públicas fechadas, centradas em si mesmas (Sannarnes et al., 2006).

O paradigma da NGP pretende marcar uma ruptura com o modelo tradicional de Administração Pública e lançar as bases para um modelo de organização em rede, aberto, mais flexível e adaptado à sociedade do seu tempo (Homburg, 2004; Pereira, 2005).

O quadro seguinte relaciona a NGP e o e-government a partir de três grandes dimensões circunstanciais do sector público.

Tabela 4 – Dimensões circunstanciais do sector público e e-government

Dimensão Descrição

Factores externos do sistema politico- administrativo

Conforme factores como, por exemplo, eleições, escandalos, politicas de modernização como NGP ou e-government , entre outros

Características do sistema administrativo

As reformas de sector público, como aquelas que o e-government e NGP acabam por traduzir, revelam uma dualidade. Por um lado, representam políticas específicas, por outro lado, reformam o próprio sistema político-administrativo. Influenciam o contexto do seu próprio aparecimento e difusão.

Características do sistema político

Conforme comportamento dos actores políticos face às multiplas pressões dos

stakeholders .

Fonte: Adaptado de Niehaves (2007).

Na linha de pensamento de Niehaves (2007) o e-government tem, tal como a NGP, um carácter transformativo e não deve ser dissociado das características do sistema político, face às múltiplas pressões dos stakeholders.

Ao nível da relação entre e-government e NGP, Barzilai-Nahon e Scholl (2007) assumem tratar-se de fenómenos independentes. No entanto referem que essa independência não invalida a

necessidade de convivência, na medida em que ambas as correntes assumem dimensão mundial. Por outro lado é questionável que a convivência não acarrete influência mútua.

Além disso, Araújo (2004) refere que algumas das reformas feitas com base na NGP levaram à fragmentação de serviços que anteriormente funcionavam de forma integrada. Esta situação reforça o papel do e-government como potencial aglutinador, como condição indispensável para limitar tal fragmentação.

De acordo com Lagzian (2007) o processo de desenvolvimento de e-government obriga a substituir o paradigma tradicional de governo. Dessa forma, quer a NGP, quer o e-government, enunciam a necessidade de romper com o modelo burocrático, ao dar relevo à valorização de processos em detrimento da valorização de funções. Ambos assumem a visão centrada em processos como elemento fundamental para focalizar o serviço no cliente.

O foco no serviço ao cliente também ficará limitado se a monitorização e a avaliação do desempenho não for reforçada e orientada para permitir perceber efectivamente a quantidade e qualidade dos processos desenvolvidos, sob pena dessa avaliação de desempenho ser transformada num mero instrumento de contenção salarial.

Como reforça Jansen (2008) a informação acerca do desempenho é um elemento indissociável da NGP. Neste contexto, o e-government é o meio, por excelência, através do qual essa informação é produzida, acedida ou modificada. O e-government pode ser um instrumento de pilotagem da Administração Pública. Poderá ser um aglutinador.

Em todo o caso importa considerar que a informação é condição necessária mas não suficiente para o controlo. Uma estrutura em rede precisará de muito mais informação do que uma estrutura verticalizada, funcional, independentemente da enorme importância que essa informação possa assumir em ambas as situações (Lagzian, 2007; Jansen, 2008).

O tipo de sistema de controlo de uma, ou várias organizações, pode ser caracterizado de acordo com a intensidade com que a informação relativa ao desempenho é usada. É neste contexto que Jansen (2008) classifica os sistemas de controlo de gestão em cibernéticos e não cibernéticos. O investigador enuncia o controlo cibernético com recurso à metáfora de um termóstato. Assim, o controlo cibernético tem um objectivo claro e uma escala uniforme e conhecida, situação que torna a visualização das divergências algo simples, fácil de monitorar e de intervir, se for o caso. Os objectivos, se forem claros, terão necessariamente que ser mensuráveis, logo serão passíveis de replicação, situação que garante a possibilidade de igualdade de tratamento ao nível da avaliação.

Facto é que algo que seja extemporâneo nunca será claro, pelo menos no momento em que deveria ser aplicado. De igual modo, algo só é mensurável se possuir uma escala sólida. A cibernética é indissociável da informação, da comunicação e do controlo, traduzindo uma dinâmica entre a acção e a reacção (Jansen, 2008).

Quando a avaliação de desempenho é feita a partir de controlo não cibernético Jansen (2008) refere que os gestores e os políticos utilizam a informação apenas como um ponto de partida para discussões adicionais. Neste caso a informação desempenha o papel de amplificador da divergência em detrimento do papel de instrumento de controlo que supostamente preconizava.

O controlo cibernético é indissociável da NGP e das estruturas em rede e impõe a consideração cumulativa de três requisitos (Jansen, 2008): clara definição de escalas; mecanismos de análise de controlo de desvios; enunciação de medidas a tomar face aos desvios identificados. A falta de um ou mais dos três elementos enumerados limita a possibilidade de controlo cibernético.

Face ao que se referiu, o controlo cibernético requer uma quantidade de informação incomparavelmente maior que o não cibernético, quer no que respeita ao volume de dados, quer à frequência. A dimensão da Administração Pública e a sua heterogeneidade torna esta necessidade dificilmente exequível sem o desenvolvimento do e-government.

Exigir aos trabalhadores públicos o volume de informação necessário ao controlo cibernético, sem o desenvolvimento do e-government devidamente orientado para o efeito, potencia a necessidade de um esforço de trabalho adicional que pode pôr em causa as actividades essenciais, entendendo-se como essenciais as que traduzem um serviço directo aos utentes.

De igual modo solicitar informação, muitas vezes sem especificar formato para, depois de recebida, criticar e colocar em causa o formato entregue, ou pura e simplesmente não usar a informação gerada, é algo incompatível com o controlo cibernético e que, numa perspectiva de racionalidade económica, pode ridicularizar quem a solicita, por traduzir um genuíno desperdício de recursos e amplificar a divergência de interesses, incrementando a entropia. Nessa situação será inadmissível afirmar que a informação é tratada enquanto recurso económico.

A NGP configura aquilo que a literatura denomina também de modelo gestionário e surge como reflexo de uma base disciplinar eclética, agregando várias teorias do universo da gestão, e dando particular relevo à racionalidade económica enquanto elemento fulcral da tomada de decisão pública (Araújo, 2004).

No entanto a NGP impõe muito mais que a simples transposição de modelos do sector privado para o sector público. Essa transposição de modelos na maioria das vezes não é linear, face à divergência de interesses e à sujeição a uma maior exposição perante a sociedade em geral.

Assim, o crescimento da NGP não está isento de críticas, tal que (Bovaird, 2005):

 Existem diferentes tipos de valores – não só o valor para o utilizador final,

interesse específicos, o valor social, relacionado com as melhorias para inclusão e coesão social, o valor ambiental, ancorado a preservação do planeta e valor político, relacionado com as melhorias para processo democrático;

 Existem diferentes tipos de política – pelo que é extremamente difícil afirmar que

uma dada política gera um ciclo de decisão mais assertivo, na medida em que em presença de grupos de interesses divergentes, muitas vezes para alguém ganhar é necessário que alguém perca;

 Existem diferentes formas de organização e diferentes stakeholders – os

processos de decisão no sector público reflectem os interesses das entidades governamentais, mas também de empresas privadas, dos meios de comunicação social, das demais associações e da sociedade civil em geral.

Em presença de tão grande divergência, muitos dos modelos da NGP são inadequados para explicar satisfatoriamente os processos mais complexos de tomada de decisão (Bovaird, 2005). Por exemplo, a necessidade de transparência exigida às organizações públicas aumenta significativamente o seu grau de exposição perante a opinião pública. Por outro lado, a exigência de participação na tomada de decisão é maior nas organizações públicas que nas organizações privadas. Essa exposição acaba por ser reflectida nos processos de decisão.

A NGP teve os países neoliberais, nomeadamente Inglaterra, EUA, Austrália, Canadá e Nova Zelândia, como principais patrocinadores (Quinlivan e Schön, 2002; Ferlie e Steane, 2002; Glor, 2001; Araújo, 2004). Embora com diferenças de interpretação e de implementação nos vários países.

Actualmente a NGP constitui um dos referenciais usados com vista a reformar e/ou modernizar a Administração Pública. Procura desenvolver um modelo de organização em rede, orgânico, capaz de eliminar as disfunções dos modelos mecânicos, particularmente do burocrático, situação reforçada permanentemente nos parágrafos precedentes (Bilhim, 2005).

No entanto mudar é sempre difícil. E sê-lo-á tanto mais para quem não tem uma percepção clara que muda para melhor. Naturalmente, a mudança não se espera que seja um processo simples. Em última análise, como menciona Bilhim (2005, p. 15), “(...) uma organização real

não é um sistema puramente votado à racionalidade económica... é, antes, um conjunto articulado de seres humanos, que actuam com as suas propensões individuais para pressionar e moldar ao seu jeito as estruturas organizativas..., levando-as a funcionar como um sistema social (...)”. Ter presente que o e-government impõe mudança requer uma clara consciência das

dificuldades do processo e, particularmente, da reacção que tal poderá desencadear no sistema social.

O acto de mudar implica ter noção que uma realidade é praticar o discurso da modernização, com um mero limar de arestas no modelo burocrático e desenvolver operações

cosméticas na expectativa de não desencadear o conflito no sistema social e outra realidade poderá ser a utilização do e-government para redesenhar processos (Neves et al, 2003).

O que se referiu servirá para reforçar o facto de qualquer alteração numa estrutura, à qual a passagem para uma estrutura em rede não escapa, ser condicionada por variáveis internas e por variáveis externas, com ou sem recurso ao e-government.

Numa dimensão externa e tal como refere Mintzberg (1995, p. 320), “(...) os dois meios

mais eficazes para controlar uma organização a partir do exterior são (1) fazer com que a pessoa que dispõe de mais poder para tomar decisões – nomeadamente o seu chefe executivo – seja responsável por tudo quanto se passa na organização; e (2) impor à organização padrões claramente definidos. O primeiro centraliza a estrutura, o segundo formaliza-a (...) as forças de controlo exteriores à organização obrigam-na a ser particularmente cuidadosa nas suas acções (...) o controlo externo também pode burocratizar a estrutura devido à importância de exigências muito mais rígidas do que as necessárias para a racionalização (...)”.

Por tudo o que se referiu a autonomia das agências governamentais defendida pela NGP está longe de ser apenas um mero mecanismo de aumento da liberdade de escolha. Muitas das “escolhas” serão forçadas, ou falaciosas, na medida em que a autonomia é uma forma de tentar conseguir uma responsabilização efectiva (Mintzberg, 1995).

A problemática da centralização e concentração, presente num qualquer governo, como já atrás se frisou, não dispensa a sincronização, os procedimentos e as regras, típicas do desenho funcional. Tais procedimentos não irão desaparecer com a NGP. Tais procedimentos, quando muito, poderão ser suavizados e apresentarão variações entre organizações e sectores.

O desenvolvimento do e-government avoca também muitos dos postulados da NGP, nomeadamente a melhoria de processos e reinvenção dos modelos de governação. No entanto, como refere Homburg (2004) numa postura mais céptica, o progresso tecnológico e a projecção da ideia de modernidade traduzem um ingrediente, por excelência, para o desenvolvimento da retórica, sem significar que a acção não possa ficar aquém de um efectivo redesenho da Administração Pública.

Homburg (2004) vinca o facto que o ressentimento dos cidadãos com o serviço público ter estimulado o desenvolvimento de uma nova oratória, centrada nos modelos de gestão tradicionalmente aplicados às organizações privadas, elemento comum às propostas de reforma das organizações públicas. O foco é normalmente centrado nos seguintes aspectos (Homburg, 2004):

 O papel de cliente é relevado em detrimento do papel de cidadão passivo, a

passa a assumir-se enquanto um dos pilares fulcrais da legitimação organizacional;

 A orientação para o desempenho e respectiva avaliação passam a ser altamente

valorizados;

 Torna-se comum o discurso que argumenta que a metáfora da máquina pesada e

inoperante, associada às organizações públicas, deve desaparecer, tornando-se imprescindível uma actuação contínua orientada para a melhoria da qualidade, ainda que nem sempre o conceito de qualidade seja tornado operacional e limitado na ambiguidade;

 A criação de estruturas leves e flexíveis torna-se uma exigência sistematicamente

reiterada;

 O aumento do controlo de custos ganha particular dimensão;

 A ênfase dada à responsabilidade relativa ao desempenho, passa a ser similar quer

nas organizações públicas, quer nas organizações privadas;

 Passa a assumir-se a necessidade de uma maior diferenciação na gestão de

recursos humanos, quer no que respeita ao aumento da amplitude das escalas salariais, quer no que respeita a promoções e progressão do pessoal ao serviço;

 O desenvolvimento de parcerias público/privadas assumem elevada importância;

 Aumento do nível de exigência técnica e emancipação dos decisores públicos

renegando, em parte, as competências de dimensão estritamente política, clássicas do modelo de Administração Pública tradicional.

Já para Vienazindienė e Ciarnienė (2007) o quadro seguinte apresenta os principais predicados e sentidos associados à NGP.

Tabela 5 – Elementos fulcrais da NGP

Descentralização da autoridade Focalização em processos em detrimento de funções, autonomia.

Novas formas de governação corporativa Focalização na estratégia em detrimento do poder.

Fragmentação do sector público Horizontalização em detrimento da verticalização.

Ênfase no controlo de resultados Afectação de recursos em função do desempenho.

Ênfase na disciplina e parcimónia da utilização dos recursos Corte nos custos directos, aumento da disciplina, downsizing.

Fulcro Sentido

Profissionalização da gestão Aumento do poder discricionário do gestor de topo da organização, _{baseado no lema “free to manage ”.}

Controlo orçamental Transparência e rigor na estrutura financeira relevando os _{resultados da execução.}

Orientação para o cliente Apróximação dos serviços públicos às necessidades do cidadão.

Alterações das relações de emprego público Indexação da relação laboral ao desempenho em detrimento do _{emprego para a vida.}

Sujeição às regras de mercado Estimulo à competição como factor determinante da sobrevivência.

Adopção de práticas de gestão privada Flexibilização e recompensas.

Separação entre utilizador e fornecedor Diferenciação entre fornecedor de serviços e pagador de serviços. _{Recurso à subcontratação.}

Fulcro Sentido

Fonte: Vienazindienė e Ciarnienė (2007).

Importa, todavia, ainda separar a NGP de política. A primeira traduz um complemento que permite concretizar a segunda. A NGP é uma actividade, um modo de administrar organizações do sector público que já encerra em si uma opção política. É também uma disciplina suportada por uma comunidade científica que defende que, independentemente da dicotomia público/privado, a abordagem da gestão é aplicável a ambas as realidades, mesmo sem afastar a existência de diferenças pontuais (Gow e Dufour, 2000; Glor, 2001).

A NGP alicerça-se na convicção que a democracia só pode sobreviver com uma prestação de serviços eficaz, situação que reforça a importância de esforços nesse sentido.

Ao nível do processo de responsabilização assiste-se a um deslocamento do foco, tradicionalmente orientado para as finanças e justiça, para os processos e desempenho. Desta forma a tónica na eficiência, tal como a tónica na necessidade de controlo, surgem reforçadas, assumindo as auditorias, particularmente as desenvolvidas por entidades externas, privadas, um papel preponderante, deixando o controlo de ser fundamentalmente ancorado ao poder de inspecção detido pelo superior hierárquico, elemento também já expresso (Homburg, 2004).

Em qualquer caso esta perspectiva é particularmente importante para se perceber que o controlo deixa de ser eminentemente unidireccional. Deixa de ser feito do topo para a base. É neste contexto que a avaliação de desempenho é um assunto fundamental para a NGP, sem a qual perde o sentido.

Muitas organizações públicas desenvolveram sistemas de medição do desempenho, sustentados em contratos e impondo relatórios de avaliação periódica (Jansen, 2008; Ferlie e Steane, 2002; Araújo, 2000). É também por isso que o papel do governo se tem vindo a deslocar de produtor de serviços para adjudicatário de serviços.

A NGP tem subjacente uma estrutura organizacional em rede. Ao ser um modelo dependente de informação para se manter agregado, constitui-se como um elemento vincadamente cibernético passível de ser potenciado pelo e-government.

O modelo de organização em rede é apresentado na figura seguinte, diagrama que assume a necessidade de existência de comunicação com sentidos múltiplos.

Figura 24 – Estrutura em rede A 3 A 1 A 7 A 5 A 2 A 4 Administração A 8 A 6

Fonte: Adaptado de Teixeira (2005).

Além do que foi já referido a NGP é também um paradigma ao ser um modo diferente de observar a Administração Pública, comparativamente à perspectiva tradicional, pela política ou pela gestão. Embora possua uma base teórica ténue, face à dificuldade em que é testada (Gow e Dufour, 2000).

Em qualquer caso, face aos requisitos da NGP, se ela não for alicerçada num desenvolvimento efectivo do e-government, corre o risco de, numa longa linha de paradigmas da gestão, dizer mais sobre o modo como se assume que deveria ser o mundo do que sobre o que ele efectivamente é nas suas múltiplas manifestações (Robinson, 1999).

Para a macro organização Administração Pública, elemento que traduz um enorme e diversificado leque de organizações, a integração consistiu, e consiste, num dos seus principais problemas. Se a delimitação de competências é extremamente difícil entre indivíduos, numa perspectiva micro organizacional, entre organizações o problema aumenta.