Bryson (2004) reforça o facto da literatura relacionada com a teoria dos stakeholders, aplicada a organizações que não visem o lucro ser escassa, comparativamente à existente no âmbito das organizações lucrativas, apesar desta teoria apresentar enorme abrangência.
No entanto, a amplitude da teoria dos stakeholders resulta do facto de todo o comportamento humano ser sempre o resultado de algum interesse e de se considerar não ser possível a sobrevivência de nenhuma organização que não satisfaça um conjunto mais ou menos abrangente de interesses (Bryson, 2004; El-Gohary et al., 2006).
Já Egels-Zande e Sandberg (2010) argumentam que existem duas versões acerca do entendimento relativo à gestão de stakeholders, uma comportamental e outra racional. Enquanto a primeira assume que o comportamento é também emocional, reconhece a dimensão psicológica, a segunda está exclusivamente ancorada à racionalidade económica.
No entanto, Jensen (2008) indica que a racionalidade está presente na teoria dos
stakeholders, ao se considerar que, dentro do contexto da decisão, todos os seres humanos são
racionais e ainda que nada obrigue a tal postulado. Tal posição não é excluída por Donaldson e Preston (1995), embora reforcem a dimensão comportamental.
Naturalmente que qualquer decisor actuará de acordo com o entendimento que considere mais racional no contexto do momento da decisão. Não significa também que ao considerar os diferentes stakeholders e os seus interesses, esse decisor esteja a adoptar um comportamento
irracional, pelo contrário. Apenas as bases da racionalidade do curto prazo podem não ser as do longo prazo.
Para Freeman e Reed (1983) a análise dos stakeholders poderá partir da aplicação de métodos sistemáticos para analisar a sua importância relativa, para permitir perceber qual o seu potencial de cooperação ou de ameaça e avaliar a eficácia das estratégias organizacionais.
A perspectiva instrumental da teoria dos stakeholders teve inicio no argumento que para a maximização do valor do detentor do capital durante um período indeterminado de tempo
“(…) managers ought to pay attention to key stakeholder relationships (…)“, afirmação que não
indica que existe tratamento igual entre stakeholders (Freeman e Phillips, 2002, p. 337).
Em última análise seria ilusório assumir que todos os stakeholders apresentam a mesma relevância no contexto de tomada de decisão.
Ao haver divergência de interesses nem todos podem ser satisfeitos. Se alguns desses interesses nunca serão atendidos, importa perceber qual o enquadramento e atributos que permitem que um dado interesse prevaleça sobre outro.
Neste sentido, os trabalhos de Mitchell et al. (1997) assumem particular importância, na medida em que permitem hierarquizar os diferentes interesses em competição, de acordo com a combinação de três atributos: poder, legitimidade e urgência. A figura seguinte enuncia o modelo proposto pelos autores.
Figura 36 – Tipologia de stakeholders
PODER 1 4 5 7 2 LEGITIMIDADE 3 6 8 URGÊNCIA Stakeholder discricionário Stakeholder adormecido Stakeholder potencial Stakeholder dominante Stakeholder reivindicativo Stakeholder definitivo Stakeholder dependente Stakeholder ameaçador (perigoso)
O modelo enunciado por Mitchell et al. (1997) deixa claro que poder e autoridade não são sinónimos. Em ultima análise a autoridade só existe quando existe poder e legitimidade.
Teixeira (2005) distingue os diferentes tipos de poder para demonstrar que o poder total é diferente da autoridade. Se tivermos em conta o enquadramento do poder na perspectiva jurídica, enunciado no capítulo denominado E-government e gestão pública, a autoridade traduz o direito de decidir, estando associada ao poder legítimo. Traduz o poder que decorre do facto de dada pessoa ter sido colocada numa determinada posição formal, num cargo.
Contudo, a autoridade ou poder legítimo, traduz apenas uma componente do poder total, e representa ainda um conceito menos abrangente que o conceito de influência. O poder de recompensa traduz o poder de atribuir regalias, o poder coercivo representa a possibilidade de punir. O poder por competência resulta do reconhecimento relativo ao desempenho e pode não estar sobreposto à avaliação formal do desempenho, esta última, feita por quem, em regra, tem o poder legítimo, poder de recompensa e o poder coercivo. Finalmente, o poder de referência é o resultado da capacidade de liderança, é o poder “(...) que resulta de uma pessoa (ou grupo) estar
associada a uma imagem altamente favorável, o que faz com que os outros nela acreditem e admirem as suas ideias (...)” (Teixeira, 2005, p. 113).
Podem existir situações em que alguém com um poder legitimo mais baixo comparativamente a outrem, tenha um poder total maior.
Figura 37 – Equação do poder
Poder por Competência Poder de Referência = + – + – + – + – Poder Total Poder Legítimo Poder de Recompensa Poder Coercivo Fonte: Teixeira (2005). A definição de poder proposta por Mitchell et al. (1997) difere da apresentada na figura anterior. Em todo o caso assume também o poder enquanto um elemento efémero.
Conforme refere Jesuíno e Duarte (2006, p. 304) quando o ex-presidente dos EUA, Bill Clinton, foi questionado acerca dos motivos que o levaram a manter a relação com a, na altura, estagiária Mónica Lewinski, a resposta terá sido “(...) because I could (...)”. Esta afirmação sucinta é particularmente útil para se perceber o carácter circunstancial, contingente, do poder e para se perceber que a utilização indevida desse poder tem potencial para minar as bases que o suportam.
A atribuição do poder é também um acto emocional. “(...) Do poder esperamos a
segurança mas receamos a dominação (...)” (Jesuíno e Duarte, 2006, p. 310). Neste contexto, o
conceito de poder pode ser associado ao conceito de confiança, na medida em que este último reduz o receio do primeiro.
Numa perspectiva funcionalista, Teixeira (2005) admite que possa existir poder sem legitimidade. Podem existir situações que na perspectiva do direito são ilegais. Por essa razão, é acolhida a possibilidade da autoridade se diferenciar do poder (Jesuíno e Duarte, 2006).
Para Mitchell et al. (1997) o poder é entendido enquanto possibilidade de alguém conseguir impor a sua vontade, independentemente do nível de resistência que possa encontrar. Neste sentido, ao isolar o poder da legitimidade, os autores seguem um postulado funcionalista.
Se tivermos em conta que na equação do poder, o conceito de poder legítimo é o que decorre do direito, então essa será a forma, por excelência, que permite impor a vontade de alguém, independentemente do nível de aceitação dessa vontade pelos demais, mas não será única.
Em qualquer caso o conceito de poder não pode ser dissociado da capacidade de redução da incerteza. Como referem Jesuíno e Duarte (2006, p. 312), sendo uma incerteza um “(...)
elemento importante para um dado actor mas cujo controlo lhe escapa (...)”, então, “(...) quem puder dominar a incerteza tem poder sobre aquele para quem esse recurso se reveste de particular importância (...)“.
Já o conceito de legitimidade enunciado por Mitchell et al. (1997) não está relacionado com o poder legítimo mas sim com o poder por competência e com o poder de referência. Desta forma a legitimidade representa uma percepção relativamente comum que um conjunto de decisões e acções são desejáveis e/ou apropriadas ao contexto onde estão inseridas, de acordo com normas, valores e crenças socialmente construídas e aceites pelos membros de uma determinada sociedade.
Os stakeholders podem utilizar diferentes estratégias para tentar influenciar a legitimidade das suas reivindicações e aumentarem as possibilidades de tais reivindicações serem atendidas (Aaltonen et al., 2008).
O conceito de autoridade presente no modelo de Mitchell et al. (1997), enquanto resultado do somatório de poder e legitimidade, tem uma dimensão muito maior que a dimensão estritamente legal. Assume também uma proporção social, face ao seu enquadramento à luz de uma dada cultura.
Mitchell et al. (1997) referem que todos os stakeholders detentores de apenas uma característica, poder, legitimidade ou urgência, são categorizados como “latentes”, com relevância baixa. Nesta situação classificam os que possuem apenas poder de “adormecidos”, os que só possuem legitimidade de “discricionários” e os que apenas têm urgência de “reivindicativos”. Por sua vez, categorizam de “expectantes”, com relevância moderada, os que possuem 2 das 3 categorias. Classificam de “dominantes” os que possuem poder e legitimidade, de “dependentes” os que possuem legitimidade e urgência e “perigosos” os que possuem poder e urgência. A este propósito Roberto (2006) refere que os classificados como “perigosos”,
representam os que actuam fora dos limites da legitimidade e, por isso, põem em risco todas as entidades envolvidas. Todos os stakeholders que combinarem as 3 características são altamente relevantes, pelo que apresentam um elevado potencial de ameaça ou de cooperação.
Neville, Menguc e Bell (2003) partem do modelo proposto por Mitchell e al. (1997) e propõem a reconfiguração do conceito através do foco nas suas dimensões constitutivas, considerando a urgência enquanto moderador dos atributos de poder e legitimidade. No entanto não esclarecem o papel de moderação a desempenhar pelo atributo urgência.
Já Cennamo, Berrone e Gomez-Mejia (2009) criticam a teoria dos stakeholders ao assumirem como ponto de partida a identificação dos stakeholders e a relação que os interesses da organização e os interesses desses stakeholders pode provocar no desempenho. Defendem que tal situação cria aquilo que denominam de “lado negro da gestão de stakeholders”, que entendem existir como resultado de ambiguidade causal. No entanto, considerando a existência de afectação recíproca, os resultados alcançados são causas e efeitos de uns e de outros.
Em qualquer caso a identificação dos diferentes stakeholders e dos seus interesses é determinante para a gestão estratégica de uma organização, lucrativa ou não (Bryson, 2004).
No domínio das organizações públicas, a aplicação da teoria dos stakeholders é fundamental na análise da criação de valor, conforme enunciado na figura seguinte.
Figura 38 – Identificação de stakeholders e técnicas de análise orientadas para o apoio à gestão estratégica
Técnica de análise básica de stakeholders Grelha de poder versus interesses Produção de decisões e acções fundamentais à forma de conduzir as organizações face à sua missão Desempenho dos stakeholders Organização da participação Formulação de problemas Diagramas de influencia de stakeholders Diagramas de instrumentos de poder e direcções de interesses Diagramas de relacionamento de stakeholders Creação de ideias para intervenções estratégicas Criação de valor público Conhecimento de mandatos e cumprimento de missão Matriz de participação e planeamento Processo de escolha e análise de stakeholders Procura de soluções Bloqueio do interesse individual baseado no bem comum Procura do bem comum e enunciação de um argumento vencedor Construção de mapas de problemas Grelhas de suporte versus oposição Grelhas de análise ética Grelha de controlo de implementação estratégica Implementação, monitorização e avaliação das intervenções estratégicas Construção de uma aliança em torno do desenvolvimento, revisão e adopção de uma proposta Grelha de controlo de atracção versus capacidade de stakeholders Fonte: Bryson (2004).
A análise de stakeholders pode ser efectuada com recurso a múltiplas técnicas, grande parte delas sem um grau de complexidade significativo, entre as quais (Bryson, 2004):
Brainstorming;
Matriz de análise de poder versus interesses;
Diagramas de influencia de stakeholders;
Matriz de planeamento de participação de stakeholders;
Diagrama de bases de poder e direcção de interesses;
Matriz de interesses individuais versus interesses qualificados como “bem
comum”;
Diagramas de relacionamento de assuntos;
Mapa de problemas de stakeholders;
Grelhas de análise ética;
Matriz de suporte versus oposição de stakeholders;
Matriz de atractividade versus capacidade de influência.
A análise poderá recorrer a um conjunto mais ou menos alargado de técnicas, dependendo de factores como o tempo, a complexidade dos interesses, entre outros.
A necessidade de tentar gerir os interesses divergentes como condição para a maximização do desempenho, ou mesmo de sobrevivência organizacional, é controversa. Como Jonker e Foster (2002) referem, o perigo de confundir gerir com manipular, levanta enormes problemas de natureza ética, elemento que impõe elevados cuidados na utilização das diferentes técnicas.
Independentemente disso, de forma mais implícita ou mais explícita, mais formalizada ou menos formalizada, as relações humanas já têm subjacente a aplicação de muitos dos instrumentos que se indicaram. Nessa perspectiva a formalização colectiva desses mapas pode até constituir um fundíbulo da transparência, numa sociedade em que a instrumentalização das relações humanas expressa inúmeras manifestações.
3.3 Síntese conclusiva
Jones (1995, p. 432) argumenta que “(…) instrumental theory of stakeholder management
essentially turns the neoclassical theory of the firm upside down (…). Um ambiente de
cooperação, alicerçado na confiança, capaz de expor o oportunismo, será capaz de gerar vantagens competitivas, bem como explicar como é que organizações que adoptem este comportamento conseguem ter sucesso e prosperar.
Se nas organizações privadas um ambiente de oportunismo é perspectivado como castrador do progresso e bloqueador da possibilidade de maximizar a obtenção de vantagens competitivas, nas organizações públicas tal ambiente pode até traduzir corrupção e infracções conexas, puníveis pela lei. Tal situação reforça a utilização da teoria dos stakeholders ao nível das organizações públicas.
Jensen (2008, p.167) argumenta que “(…) stockholder value maximization has been wrong
from the social viewpoint from the start (…)”. Vai ainda mais longe ao afirmar que é chegada a
altura de assumir que “(…) value of a firm's equity will not produce maximum value of the firm
as a whole (…)” e também não produz o valor máximo para a sociedade. Se é suposto as
organizações privadas produzirem o valor máximo para a sociedade, então será impensável as organizações públicas apresentarem uma orientação contrária.
Donaldson (2008) considera que as alterações de pensamento provocadas pela teoria dos
stakeholders têm um resultado final e obrigam a uma revolução no pensamento tão profundo
para a economia como aquele que revolução do pensamento de Copérnico apresentou para a astronomia, preservando as ideias valiosas do passado ao avançar para ideias que podem agregar mais valor no futuro.
A simplicidade e o enorme poder analítico são dois dos principais atributos da teoria dos
stakeholders (Freeman, 2008). Elementos que tornam este constructo particularmente útil na
investigação qualitativa e, particularmente, nas situações em que existe recurso à utilização de uma estratégia de investigação suportada em estudos de caso (Brugha e Varvazovszky, 2000).
Em sentido amplo stakeholders são grupos ou indivíduos, capazes de afectar o alcance dos objectivos organizacionais e ser afectado por esses mesmos objectivos. Em sentido restrito, são indivíduos ou grupos que condicionam a sobrevivência de uma dada organização (Freeman e Reed, 1983).
A teoria dos stakeholders apresenta não só um carácter descritivo, mas também instrumental e normativo (Donald e Preston, 1995; Pouloudi, 1999). Envolve a identificação de actores e das relações de interesse entre eles, confrontando o comportamento social observado e performance económica observada, permitindo aferir o desempenho (Key, 1999).
Numa perspectiva prática, é irrelevante a forma como um dado stakeholder é catalogado, aquilo que é decisivo são os seus interesses e a cooperação ou ameaça que resulta do facto desses interesses serem, ou não, tidos em consideração (Savage et al., 1991; Roberto, 2006).
Os trabalhos de Mitchell et al. (1997) assumem particular importância, na medida em que permitem hierarquizar os diferentes interesses em competição, de acordo com a combinação de três atributos: poder, legitimidade e urgência. Esta situação reflecte a limitação à possibilidade de todos os interesses puderem ser efectivamente considerados e suporta a sua prioritização.
A análise efectuada a partir da teoria dos stakeholders poderá, em qualquer caso, recorrer a um conjunto mais ou menos alargado de técnicas e reflectirá o factor tempo, a complexidade dos interesses, entre outros aspectos.
Independentemente disso, a complexidade organizacional contemporânea não permite ignorar a forma como os indivíduos e grupos influenciam os processos de tomada de decisão, tornando a utilização da teoria dos stakeholders pertinente e actual.
Os efeitos decorrentes da complexidade associada à dinâmica de stakeholders podem ser enunciados a diferentes níveis. Por exemplo, ao nível da forma como uma organização comunica os seus objectivos e metas. “(...) Dado que há múltiplas metas e diferentes interesses dentro da
organização, o consenso pode não ser possível sem que as metas sejam afirmadas em termos vagos e ambíguos, de modo a permitir a cada grupo a possibilidade de as interpretar de uma maneira favorável aos seus próprios interesses. Isto explica, também, a razão pela qual as metas oficiais das grandes organizações são, tradicionalmente, extensas e inatingíveis... são propositadamente definidas de forma genérica para conciliar interesses diferentes..., se houvesse uma tentativa de hierarquizar as múltiplas metas, poderia estalar a polémica e o conflito de interesses (...)“ (Bilhim, 2005, p. 404).
No entanto, se o elemento anterior pode atenuar o conflito no curto prazo, no médio e longo prazo poderá levar à dispersão de recursos e alguma propensão para o desenvolvimento de medidas cosméticas (Neves et al., 2003).
Além disso, a incapacidade em estabelecer prioridades e estruturar procedimentos pode não ser compatível com a eficiência, ao potenciar a redundância e a debandada, particularmente ao nível das bases operacionais.
A realidade anterior acarreta ainda outras limitações, nomeadamente as relacionadas com a avaliação do desempenho de pessoas a quem os ojectivos são fixados de forma ambígua, vaga, face à limitação em suportar essa avaliação em indicadores desenvolvidos a partir de uma lógica cibernética. Nessas condições a avaliação pode até só perspectivar subserviência e/ou compadrio. Independentemente disso, as organizações públicas são confrontadas com a necessidade de compatibilizar a eficiência e a inclusão, constituindo a teoria dos stakeholders um poderoso instrumento analítico para tentar compreender a forma como o e-government pode responder a isso, ou não, e, assim, ser um instrumento capaz de redesenhar as organizações públicas.
Permitirá ainda perceber como são considerados os interesses divergentes e ser uma base para o entendimento acerca das modificações nas relações entre os diferentes stakeholders, bem como acerca da forma como são tidos em conta os vários interesses dos diferentes stakeholders na implementação de e-government. Pode ainda ajudar a perceber a forma como os diferentes
stakeholders perspectivam os principais atributos do e-government e os seus impactos na gestão
4 Quadro conceptual
“(...) Existem várias designações e perspectivas para o fenómeno de utilização de TI nas actividades de governação do Estado. Algumas dessas perspectivas sobrepõem-se, outras complementam-se. Nenhuma delas pode ser considerada errada, traduzindo apenas os interesses e visões de cada um dos agentes que possam estar envolvidos (...)”
Soares (2009, p. 25). A revisão da literatura, efectuada nos capítulos precedentes, permite agora enunciar um conjunto de variáveis determinantes do papel do e-government, enquanto instrumento condicionante do desempenho da gestão pública, bem como apresentar um conjunto de proposições que suportam o desenvolvimento do trabalho empírico, proposições essas que serão ajustadas após realização do estudo piloto.
O desempenho da gestão pública é perspectivado a partir dos dois elementos emergentes do capítulo dois.
Da gestão pública despontam dois grandes objectivos que sustentam a razão da sua existência e aos quais o e-government, perspectivado numa dimensão instrumental, dará suporte.
Por um lado a eficiência, que traduz a inquietação nuclear da NGP. Por outro a inclusão, que emerge, principalmente, da governança, aqui entendida enquanto forma de governação desejável que envolve o maior número possível de actores num processo de tomada de decisão.
Assume-se ainda um pressuposto inicial, empírico, que o alcance simultâneo da eficiência e inclusão será bem mais difícil que o seu alcance isolado.
O e-government requer um desenho organizacional em que a sincronização e a responsabilização não são passíveis de serem colocadas em segundo plano, são condição para potenciar o aumento dessa eficiência e dessa inclusão. Independentemente disso, Bovaird (2005) expressa a necessidade de trocas sistemáticas entre os princípios de boa governação e os princípios de eficiência.
Para tal a utilidade, a facilidade de uso, a transparência, a segurança e a interoperabilidade são entendidos como elementos fundamentais do e-government, capazes de afectar a eficiência e a inclusão.
A utilização das TICs será facilitada se apresentar atributos indutores dessa utilização, elementos que o modelo MEGOV evidencia.
4.1 Modelo MEGOV
A tentativa de explicar a realidade a partir de uma representação com um conjunto circunscrito de variáveis é sempre limitada e, por isso, incompleta. Por essa razão qualquer modelo é o resultado de um processo de abstracção que se espera representativo de uma dada realidade, uma tentativa de compreender a complexidade, delimitando-a.
Mais do que concentrar esforços na procura de regularidades e na procura das causas dos fenómenos sociais, a adopção de uma perspectiva compreensiva requer que toda a análise seja baseada “(...) em hipóteses de relacionamento entre variáveis (...)”. Tal situação impõe a consideração de “(...) universos sistémicos e complexos onde as variáveis identificadas são,
simultaneamente, causas e efeitos, dada a interdependência complexa entre os fenómenos sociais. O recurso à análise de sistemas complexos, e a muitos dos seus instrumentos, permite a passagem para um conceito de causalidade sistémica ligada às concepções mais interactivas da vida social ou à teoria dos sistemas. Esta teoria postula que não há determinantes causais entre variáveis, na medida em que a sua interacção as coloca simultaneamente como causa e efeito dos dinamismos de umas e de outras (...)” (Guerra, 2006, p. 16).
O modelo que se intitulou de MEGOV: E-government na Gestão Stakeholders não escapa às considerações enunciadas nos parágrafos precedentes.
A figura seguinte enuncia o modelo.
Figura 39 – Modelo MEGOV
1)
Urgência 1 Cooperação1
2)
Stakeholders
Poder 1 Ameaça 1
Legitimidade 1 Gestão destakeholders1 1
Inclusão 1 Eficiência 1 Interoperabilidade 3) Segurança 1 4) Desenho 1 Transparência1 Facilidade de uso Desempenho da Gestão E-government Utilidade 1