Розглянуто систему державного фінансового контролю в Україні. Особлива увага була приділена функціям держави у сфері контролю за цільовим та ефективним спрямуванням бюджетних коштів. Запропоновано шляхи підвищення ефективності системи державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів. Також приділена увага розгляду нових напрямів розвитку вітчизняної системи державного фінансового контролю. Запропоновано приділити увагу попередньому контролю цільових коштів.
Ключові слова: бюджет, бюджетні кошти, контроль використання коштів, Державна Казначейська служба України, Рахункова палата.
Постановка проблеми: Нормативно-право- ве регулювання цільового та ефективного спря- мування бюджетних коштів органами влади державної влади та місцевого самоврядування відстає від тих темпів, якими розвивається ця структура. Розв’язання таких проблем, як від- сутність достатньої інформації щодо визначен- ня доцільності цільових спрямувань бюджетних коштів та їх використання, відсутність чітких та повних юридичних регламентацій для викорис- тання учасниками бюджетного процесу коштів, а також відповідальність за їх використання та стимули для ефективної роботи потребують удо-
сконалення організаційних форм функціонуван- ня органів, наділених повноваженнями з питань контролю за дотриманням бюджетного законо- давства України.
Аналіз останніх досліджень та публікацій.
Дослідження в сфері контролю за цільовим та ефективним спрямуванням бюджетних коштів проводились І. М. Івановою [4], М. І. Сивуль- ським [6], В.О. Шевчуком [7] та іншими вченими, яким належить вагомий внесок у вивченні да- ної проблеми. Беручи до уваги велику кількість наукових праць по даній темі, на сьогоднішній день продовжує існувати потреба у вдоскона-
Таблиця 1 Обсяг виявлених бюджетних правопорушень
Рахунковою палатою України упродовж 2014-2018 рр. [3]
Рік 2014 2015 2016 2017 2018
Обсяг правопорушень, млрд. грн 22,5 22,7 17 23 17,4
ленні контролю за ефективним спрямуванням коштів.
Мета статті: є розробка ефективних заходів та практичних рекомендацій, спрямованих на впровадження та удосконалення чіткого нор- мативно-правового регулювання цільового та ефективного спрямування бюджетних коштів органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Виклад основного матеріалу. Запорукою ре- зультативного і ефективного спрямування бю- джетних коштів, безумовно, є забезпечення належного контролю за обґрунтованим їх вико- ристанням. Такий контроль є засобом поперед- ження настання помилок, що призводять до пору- шень бюджетного законодавства. Важлива роль у недопущенні порушень бюджетного законодав- ства відведена учасникам бюджетного процесу, що здійснюють контроль в процесі управління бюджетними коштами. Суб’єктами державно- го контролю є органи влади, яка відповідно до конституційних положень поділяється на зако- нодавчу, виконавчу та судову. Вказані суб’єкти у визначеному законом порядку утворюють контр- ольні органи, сукупність яких складає систему державного контролю. Визначальним суб’єктом контролю законодавчої влади є Верховна Рада України та народні депутати України, які на- ділені конституційними повноваженнями щодо прийняття законів, як норм контролю.
Спеціальним уповноваженим органом, що здійснює контроль від імені Верховної Ради є Рахункова палата України, головним завдан- ням діяльності якої є забезпечення умов розви- тку економічного середовища через додержан- ня бюджетної безпеки та стану правопорядку в сфері використання державних ресурсів і дер- жавної власності[4]. Вона є постійно діючим ор- ганом контролю, створена Верховною Радою і їй підзвітна, здійснює зовнішній контроль. Фі- нансовий контроль зі сторони органів виконав- чої влади проводить Кабінет Міністрів України.
Організація оперативного управління і контролю за фінансами також здійснюється через спеціа- лізовані державні органи, систему яких очолює Міністерство фінансів України, до підпорядку- вання якого належать органи, яким відведена особливо важлива роль у недопущенні порушень бюджетного законодавства – Державна казна- чейська служба України (ДКСУ) та Державна аудиторська служба України (ДАСУ).
Відповідно до чинного законодавства всі установи, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, щорічно проходять попе- редній і поточний контроль за цільовим спря- муванням бюджетних коштів, який здійснюють органи ДКСУ. Створення постійно функціоную- чої системи Казначейства України як суб’єкта контролю за виконанням бюджету здійснювало- ся поетапно і супроводжувалося перерозподілом
виконання функцій як між банківською та фі- нансовою системами, галузевими міністерствами і відомствами, так і підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів України, його міс- цевими фінансовими органами з подальшим зо- середженням контролю у системі ДКСУ.
ДАСУ відповідно Положення, затверджено- го постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, зобов’язується за- безпечувати формування і реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контр- олю, здійснювати державний фінансовий контр- оль, спрямований на оцінку ефективного, закон- ного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, а також досягнен- ня економії бюджетних коштів.
Під час проведення аудиторами Рахункової палати заходів державного зовнішнього фінансо- вого контролю (аудиту) виявлено, відповідно до статей 116 і 119 Бюджетного кодексу України, доволі великі обсяги бюджетних правопорушень (табл. 1).
Так, згідно наведених даних, бачимо, що за 2014 р. обсяг правопорушень, виявлених Ра- хунковою палатою України, склав 22,5 млрд гривень. У 2015 р. правопорушень стало біль- ше – 22,7 млрд гривень. Ситуація, яка склалася у 2016р., а саме реорганізація на законодавчому рівні органу ДАСУ, зменшила кількість правопо- рушень до 17 млрд гривень. Проте у 2017 р. обсяг правопорушень, виявлених Рахунковою палатою України, сягнув найвищої відмітки в 23 млрд гривень. Минулий, 2018 р., виявив результат у 17,4 млрд гривень.
З метою виконання завдань, покладених на ДАСУ, її органи в межах своїх повноважень здійснювали контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, станом збе- реження державних та комунальних ресурсів у різних сферах діяльності держави. Упродовж січня 2018 р. проведено 174 заходи державного фінансового контролю (в тому числі 146 ревізій та перевірок, 28 державних фінансових ауди- тів) на підприємствах, в установах та організа- ціях різних форм власності. При цьому виконано 148 доручень Адміністрації Президента України, Верховної Ради України (в тому числі депутат- ські запити), Кабінету Міністрів України та ін- ших центральних органів виконавчої влади.
За результатами проведених заходів держав- ного фінансового контролю на 122 підприємствах, в установах і організаціях всіх форм власності виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на загальну суму понад 198,6 млн гривень (табл. 2).
Більш детально інформацію згідно порушень у 2014-2018 рр. висвітлено на рис. 2.
Оцінюючи дані можна зробити висновок, що найбільш поширеними порушеннями бюджетно-
4 (26), листопад 2019
фінансової дисципліни залишаються: порушення вимог Бюджетного кодексу України в частині нецільового використання бюджетних коштів, взяття до сплати зобов’язань понад затверджені асигнування, відволікання бюджетних коштів у довготривалу дебіторську заборгованість тощо;
зайве витрачання бюджетних коштів внаслідок оплати завищених обсягів та вартості виконаних робіт і наданих послуг; витрачання бюджетних коштів на придбання меблів, обладнання, авто- транспорту та інших матеріальних цінностей з перевищенням граничних нормативів, а також на утримання автотранспорту понад встановлені ліміти; заниження вартості активів внаслідок не проведення індексацій, а також в результаті не оприбуткування придбаного майна та лишків то- варно-матеріальних цінностей.
Отже контроль за цільовим та ефективним спрямуванням бюджетних коштів в Україні по- требує докорінних змін. Здійснення контролю у країнах з ринковими економіками свідчить про його направленість в іншу площину, що передба- чає перевірку раціональності управлінських дій при використанні бюджетних коштів. Об’єктом перевірок є не тільки достовірність звітності, правильність ведення бухгалтерського обліку і правомочність при отриманні доходів та здій- сненні витрат, а й їх раціональність [2].
Цей позитивний досвід варто перейняти для реформування системи державного фінансо- вого контролю (ДФК) в Україні, яка передусім сприяла б підвищенню ефективності державного управління та запобігала фінансово бюджетним порушенням. Ключовим елементом моделей сис-
Рис. 2. Порушення, що призвели до втрат фінансових держави, виявлених органами ДАСУ упродовж 2014-2018 рр., млн. грн. [2]
Таблиця 2 Порушення, що призвели до втрат фінансових держави,
виявлених органами ДАСУ упродовж 2014-2018 рр., млн. грн. [2]
Вид порушень 2014 2015 2016 2017 2018
Недоотримання фінансових ресурсів 135,4 17,6 93,7 233,3 25,8
Незаконні витрати 578,2 52,0 89,9 113,4 142,7
Не за цільовим призначенням проведені витрати 21,9 0,173 6,3 24,9 4,3 Недостачі (розкрадання) грошових коштів та
матеріальних цінностей 4,7 1,6 2,5 1,4 25,8
22,5 22,7
17
23
17,4
0 5 10 15 20 25
2014 2015 2016 2017 2018
млрд. грн
роки
0 100 200 300 400 500 600 700
2014 2015 2016 2017 2018
млн. грн
роки Недоотримання фінансових ресурсів Незаконні витрати
Не за цільовим призначенням проведені витрати
Недостачі (розкрадання) грошових коштів та матеріальних цінностей Рис. 1. Обсяги виявлених бюджетних правопорушень Рахунковою палатою України упродовж 2014-2018 рр. [3]
теми ДФК у країнах ЄС є внутрішнє фінансове управління і контроль за умови визначеної від- повідальності керівників бюджетних установ і чіткого розмежування функцій і завдань, а та- кож незалежності служб та органів ДФК, що забезпечується завдяки побудові ефективної організаційної системи ДФК відповідно до кон- ституційних основ країни [3].
Одним із принципів бюджетної системи Укра- їни, визначеним Бюджетним кодексом України, є принцип публічності та прозорості, сутність якого виявляється у інформуванні громадськос- ті з питань складання, розгляду, затверджен- ня, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за їх виконанням.
Таким чином, перед органами державної вла- ди й органами місцевого самоврядування постає функція звітувати перед громадськістю щодо формування надходжень відповідного бюджету та напрямів використання бюджетних коштів [1].
Проте, дуже часто, дані звітів не відобража- ють реального стану справ щодо якості життя населення відповідної місцевості. Так, дійсно, на- селення є обізнаним про стан виконання бюджет- них показників, проте якість та рівень його жит- тя не покращується. Отже, кращою практикою реального розвитку місцевих бюджетів України є поєднання при інформуванні громадськості принципу публічності та прозорості бюджетної системи України та принципу ефективності і результативності, з наміром, щоб при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу прагнули досягнення цілей, запланова- них на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шля- хом забезпечення якісного надання послуг, га- рантованих державою, органами місцевого само- врядування, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів й досягнення максимального результату при використанні визначеного бю- джетом обсягу коштів.
Також не можна не відмітити, що форми бю- джетної звітності, що оприлюднюються, мають складний формат уявлення цілей, завдань і ре-
зультатів діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це перешко- джає зростанню рівня інтересу і довіри грома- дян до інформації, що публікується і спричиняє відсутність зворотного зв'язку з населенням з питань управління суспільними фінансами; від- сутність бажання у громадян приймати участь у вирішенні питань соціально-економічного розви- тку територій тощо. Тому особливу увагу необ- хідно приділити вдосконаленню форматів пред- ставлення бюджетів для громадян і звітів про результати виконання бюджетів.
Висновки та пропозиції. Важливим напря- мом розвитку вітчизняної системи державного фінансового контролю повинна бути переорієн- тація діяльності контролюючих органів в сторону оцінки ефективності прийнятих рішень щодо ви- трачання бюджетних коштів, консультування по збалансуванню та оптимальному використанню бюджетних коштів у майбутньому, а також вну- трішньому управлінню бюджетними видатками з орієнтацією на позитивний результат.
У процесі переходу до ринкових відносин де- далі важливішу роль відіграє попередній контр- оль. Він здійснюється на етапі розгляду i при- йняття рішень iз бюджетних питань. Попередній контроль здійснюється на ocнові глибокого ана- лізу й розрахунків фінансових результатів, що сприяє забезпеченню об’єктивності оцінки щодо доцільності прийняття певних рішень у сфері фінансової діяльності, додержання фінансової дисципліни тощо. Варто визнати, що система фі- нансового контролю практично не виконує попе- реджувально-профілактичної функції. Вона зде- більшого констатує порушення, але в ній відсутні інструменти для їх попередження.
Крім того, традиційні методики контролю є не- досконалими та не сприяють підвищенню якості отриманих результатів внаслідок використання бюджетних коштів. У зв’язку з цим розробка нових підходів до організаційно-методичного за- безпечення фінансового контролю використання бюджетних коштів є першочерговою проблемою теорії і практики.
Література:
1. Бюджетний кодекс України : Закон України від 8 липня 2010 року № 2456-VI URL: http://zakon2.rada.gov.ua/
laws/show/2456-17 (дата звернення 30.10.2019).
2. Звіт Державної аудиторської служби України 2014-2018 рр. / Державна аудиторська служба України: офіційний сайт. URL: http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/index (дата звернення 30.10.2019).
3. Звіт Рахункової палати України за 2018 рік / Рахункова палата України: офіційний сайт. URL: www.ac-rada.gov.ua (дата звернення 30.10.2019).
4. Державний фінансовий контроль: парадигми розвитку: монографія / за ред. І. М. Іванова. Київ: Академвидав, 2015.
168 с.
5. Результати попереднього та поточного контролю органів Державного казначейства України за 2014-2018 рр. / Державна казначейська служба України: офіційний сайт. URL: www.treasury.gov.ua (дата звернення 30.10.2019).
6. Сивульський М. І. Державний фінансовий контроль в Україні: результати, проблеми та перспективи розвитку.
Фінанси України. 2016. № 7(125). С. 8-18.
7. Шевчук В. О. Державний фінансовий контроль в управлінні економікою. Актуальні проблеми державного управління. Збірник наукових праць. 2016. № 3 (367). С. 334-342.
4 (26), листопад 2019
Роменская Катерина Михайловна кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры государственных, местных и корпоративных финансах Университета таможенного дела и финансов
Ясько Карина Васильевна магистр
Университета таможенного дела и финансов Зиненко Владислав Викторович
магистр
Университета таможенного дела и финансов