A Auditoria Operacional como instrumento de controle e de redirecionamento

A auditoria ambiental, acima abordada, é uma espécie de auditoria operacional. Destarte, é importante que se compreenda melhor este tipo de auditoria, o que se passa a fazer a partir de agora.

146 _{RIZZO JUNIOR, Ovídio. Controle Social Efetivo das Políticas Públicas. Tese de Doutorado. USP. São}

Paulo, 2009. Disponível no banco de dissertações e teses do IBICT. Acessado em 08 de junho de 2011, p. 169. O autor esclarece que: Estabelece o art. 74 desde a origem da Constituição de 1988: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,

denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

147 _{RIZZO JUNIOR, Ovídio. Controle Social Efetivo das Políticas Públicas. Tese de Doutorado. USP. São}

Paulo, 2009. Disponível no banco de dissertações e teses do IBICT. Acessado em 08 de junho de 2011, p. 190.

O objetivo da auditoria de desempenho operacional é examinar a ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia149_{, enquanto a avaliação de}

programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais150_.

Schmitt manifesta a sua posição a respeito do avanço das funções dos Tribunais de Contas através das auditorias operacionais, conforme segue:

De resto, este controle deve efetivar-se, nos termos constitucionais, sobre os aspectos: financeiro, orçamentário, patrimonial e operacional. Este último é de extrema importância para a fiscalização efetuada pelos TCs, porque é justamente o aspecto operacional – auditoria operacional – que nada mais é do que a concretização de procedimento de fiscalização de legitimidade/economicidade/eficácia da gestão pública (caput do art. 70 da CF), e viabiliza às Cortes de Contas avançarem, no sentido de sua modernização e otimização das atividades que executam e dos resultados daí alcançados, ampliando o espectro de elementos de fiscalização/auditagem e, com isto, melhor correspondendo às novas exigências postas pela sociedade atual, no sentido de consecução dos direitos e garantias assegurados aos cidadãos no texto constitucional, razão pela qual consistem, também de Tribunais de Garantias dos Direitos Fundamentais.151

A toda evidência que o alcance das auditorias operacionais não pode substituir a ação administrativa pela de outro órgão. Todavia, configurado que determinada ação é mais proveitosa para o ente público, passa ela a condicionar a ação administrativa naquelas matérias objeto de exame, na medida em que ação diversa caracteriza-se como mais gravosa e prejudicial.

As mudanças econômicas e sociais ocorridas no final do século passado, especialmente a partir da primeira crise do petróleo de 1973, e as instabilidades a partir de então, que passaram a se suceder, geraram profundas mudanças na forma de controle. Os controles de regularidade/conformidade baseados numa visão burocrática não davam as respostas exigidas pela sociedade. A administração passou a focar as suas ações para os resultados. Daí decorreram as reformas administrativas inseridas no texto constitucional, com a Emenda Complementar n. 19/1998. Tais mudanças na gestão pública repercutiram na forma de atuação dos organismos de controle. Nesse sentido, ganha relevo o controle de desempenho e, se não deixando de lado, passou-se a relativizar o controle formal voltado para a legalidade e para os demonstrativos financeiros.

149

Estes princípios serão aprofundados no Capítulo III deste trabalho.

150 _{Brasil. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria de Natureza Operacional - Brasília: TCU,}

Coordenadoria de Fiscalização e Controle, 2000, p. 15. Disponível em: http://www.lapiedad.org.ar/base/cap5_archivos/Brasil.pdf. Acesso: 17/09/2011.

151

SCHMITT. Rosane Heineck. Tribunais de Contas no Brasil e Controle de Constitucionalidade. Tese de Doutorado apresentada na UFRGS. Disponível no banco de dissertações e teses do IBICT. Acessado em 03/06/2011. p. 166-167.

Para o exercício do controle de desempenho, as EFS passaram a desenvolver uma nova modalidade de auditoria, que ficaria conhecida, entre outros rótulos, como auditoria operacional ou auditoria de desempenho.

A Auditoria Operacional avalia, de forma sistemática, programas, projetos, atividades ou ações administradas por órgãos e entidades públicas, quanto às dimensões da economicidade, da eficiência, da eficácia, da efetividade e da equidade.

Segundo Boynton152

Uma auditoria operacional envolve obtenção e avaliação de evidências a respeito da eficiência e eficácia das atividades operacionais de uma entidade, em comparação com os objetivos estabelecidos. Esse tipo de auditoria às vezes é denominado de auditoria de desempenho ou auditoria gerencial.

Conforme pesquisa realizada pelo TCU brasileiro junto às organizações controladoras mais representativas do mundo, a tendência de desenvolvimento das auditorias de desempenho decorre não apenas das mudanças por que tem passado a administração pública, mas, também, da necessidade verificada pelas próprias EFS de dar respostas em maior sintonia com as aspirações da sociedade, relacionadas ao controle dos gastos e da qualidade dos serviços públicos153_.

No Brasil, a possibilidade da realização de auditorias desse jaez foi conferida a partir de 1988, pela Constituição Federal. Mais recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) atribuiu aos Tribunais de Contas o dever de alertar os Poderes quando da constatação de fatos que comprometam os custos, ou os resultados, dos programas governamentais, reiterando o comando constitucional no sentido da fiscalização orientada para o desempenho.

No TCU, todavia, essa atividade teve impulso definitivo com o Projeto de Desenvolvimento de Técnicas de Auditoria de Natureza Operacional, iniciado em abril de 1998, ao amparo do Acordo sobre Cooperação Técnica entre os governos do Brasil e do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, executado com o apoio do Department for

International Development (DFID). O principal objetivo desse Projeto é o de contribuir para o

melhor desempenho de órgãos e entidades governamentais por meio da implementação das recomendações resultantes das auditorias de natureza operacional realizadas pelo TCU154_.

152

BOYNTON, William C. JOHNSON, Raymond N. KELL, Walter G. Auditoria. São Paulo: Editora Atlas, 2002. p. 32.

153

ALBUQUERQUE, Frederico de Freitas Tenório. Auditoria Operacional e seus desafios. Dissertação de Mestrado. Escola de Administração. Universidade Federal da Bahia. Salvador, 2006. Disponível no banco de teses e dissertações do IBICT. Acessado em 24-06-2011. 153f.

Vê-se, pois, que o desenvolvimento dessa espécie de auditorias irá contribuir sobremaneira na formulação e execução de políticas públicas realizadas por todos os entes da federação. O resultado é a inibição de ações nocivas e antieconômicas, demonstras por estudos técnicos objeto de profundo debate na sua elaboração e com a participação de todos os atores sociais envolvidos.

3 O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO CONTROLE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE AMBIENTAL

Como órgão de relevância, dentro da estrutura política brasileira, os Tribunais de Contas podem e devem atuar cada vez mais, a fim de proteger o meio ambiente dos males que tem sofrido em razão de um padrão de desenvolvimento, que pouco tem levado em consideração os efeitos nocivos que tem causado.

Esta atuação deve levar em consideração, especialmente, o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para uma efetiva proteção ambiental, levando-se em consideração os efeitos degradatórios que determinados rumos de desenvolvimento podem causar e optar por ações menos agressivas aos bens ambientais.