3.5 O DEVER DE CONTROLE NO DESENVOLVIMENTO E EXECUÇÃO DE
3.5.1 A participação na formulação de políticas públicas como forma de assegurar uma
Fiscalização Superior (EFS)
A tutela constitucional do meio ambiente ao mesmo tempo em que possui uma dimensão negativa, associada ao non facere, é um comando de ação para o Estado na realização das tarefas públicas de proteção.
Possui uma legitimação ampla para a sua proteção, consubstanciado no artigo 225, quando refere “todos” e reconhece o direito ao meio ambiente equilibrado.
A obrigação de defendê-lo não é só do Poder Público, também compete à
coletividade.
Necessário ter presente, para dar sequência ao tema, o que são Políticas Públicas. Para tanto, traz-se a colação uma definição de Rizzo Junior que bem apanha a questão
[...] são microssistemas de Direito, integrados entre si, que obrigam, ao mesmo tempo, o legislador, o administrador, o juiz e a própria sociedade a concretizar princípios e programas, explícita ou implicitamente contidos no texto constitucional, para a efetiva legitimação de aspirações resultantes de projetos sociais ideológicos. Eles são a cristalização e a efetiva concretização de uma verdadeira realização do Estado. Nesse aspecto, a Constituição passa a ser considerada muito mais como estatuto político do que jurídico, já que determina fins capazes de transformar e moldar o Estado, não se limitando a fixar um estatuto organizatório de competências, limites e declarações abstratas de garantias e direitos fundamentais.288
288
RIZZO JUNIOR, Ovídio. Controle Social Efetivo das Políticas Públicas. Tese de Doutorado. USP. São Paulo: 2009. Disponível no banco de dissertações e teses do IBICT. Acessado em 08 de junho de 2011, p. 104
Num outro enfoque preleciona Guareschi que Políticas Públicas são “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas”.289
Não há democracia forte sem participação. Por esta razão, a legitimidade de qualquer Administração Pública, dentro de um regime democrático, pressupõe o permanente fomento à participação através de mecanismos em que ela possa ser exercida, como audiências públicas, plebiscitos, dentre outras.
A participação popular na gestão e no controle da Administração Pública é um dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito e dado essencial distintivo entre o Estado de Direito Democrático e o Estado de Direito Social, pela diminuição da distância entre sociedade e Estado.
Ambos constituem partes de um todo. “Sua formulação repousa sobre uma verdadeira ideologia de participação do Administrado nas funções administrativas para a legitimidade dos atos da Administração Pública. Uma Administração Pública eficaz, democrática e participada é exigência natural do Estado de Direito”290.
Vários textos legislativos estabelecem regras para a participação, como é o caso do Estatuto das Cidades, quando trata das audiências públicas, da Lei de Responsabilidade Fiscal na formulação dos orçamentos291
. Todavia, cabe aos Governos possibilitar e fomentar a participação de uma maneira mais efetiva, assegurando ambientes adequados de participação, planejamento e eficiência na condução de reuniões e audiências. Veja-se que a transparência requer a efetiva participação. E, dentre os dispositivos que a disciplinam, se sobressai o inciso I, do parágrafo único do artigo 48 da LRF, que reza: “Art. 48 - Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e
289 GUARESCHI, Neuza; et al. Problematizando as praticas psicológicas no modo de entender a
violência.In.Violência, gênero e políticas publicas. In: STREY, Marlene N, AZAMBUJA, Mariana P.R., JAEGER, Fernanda P. Violência, Gênero e Políticas Públicas. Porto Alegre: Editora EDIPUCRS, 2004. p. 180.
290 MARTINS JUNIOR, Walace Paiva. Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação
popular. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 296.
291 A Lei Complementar 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no Capítulo IX, disciplina a transparência,
controle e fiscalização da Administração Pública. , conforme segue: Seção I. Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;”.
No desenvolvimento de políticas ambientais, a participação torna-se extremamente relevante na medida em que há a necessidade de contribuição e de escolhas de toda a sociedade. A solução para a crise ambiental virá do conjunto da sociedade, incluindo-se uma ação conjunta de todos os seus órgãos e de cada cidadão.
Nesse sentido, os órgãos superiores de controle na atuação do controle externo – OLACEFS292 E INTOSAI293- tem instado todos os organismos a ele vinculados a exigirem
uma atuação dos Governos no sentido de adotarem políticas públicas voltadas para a proteção ambiental. E como organismos centrais, que congregam as melhores práticas a partir das
experiências locais, procuram difundi-las como forma de um aprimoramento das ações administrativas.
Dentro das OLACEFS foi constituída uma comissão técnica especial do meio ambiente:
La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores OLACEFS-, constituyó en 1998 la Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente INTOSAI - OLACEFS; integrada en este entonces por Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Perú y Venezuela; cuyo objetivo es propiciar una ejecución de auditorías con un enfoque ambiental por las EFS miembros de la OLACEFS.294
O que se busca é o desenvolvimento de Auditorias na Área Ambiental de forma uniforme, entre os entes que integram a OLACEFS, como forma de dividir o conhecimento científico, integrar e distribuir as boas práticas na Defesa do Meio Ambiente através de um órgão centralizador de informações e apolítico. O fomento da atuação na área ambiental irá propiciar uma efetiva fiscalização e controle de forma preventiva, difundindo na América Latina e no mundo uma Cultura de Proteção e Educação Ambiental, única forma de realmente obter-se resultados positivos nessa seara.
292
A Organização Latino-Americana e do Caribe de Fiscalização Superiores (OLACEFS) é uma organização internacional, autônoma, independente, apolítica e permanente. Seus objetivos são os seguintes: Realizar investigação científica; Desenvolver a formação, estudo e especialização; Prestar assessoria técnica, assistência e coordenação para o EFS da América Latina e no Caribe. Disponível em: http://www.intosai.org. Acesso dia 06-09-2011.
293 A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, em inglês) foi fundada em 1953
por 34 países, entre eles o Brasil. Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais/relacoes_internacionais/organizacoes _internacionais/Not%C3%ADcia%20-%20Conhe%C3%A7a%20a%20Intosai.pdf. Acesso dia 15 de setembro de 2011.
O objetivo geral do COMTEMA295é que sirva de referência em temas de controle de
gestão ambiental para todas as EFS296 da OLACEFS. E isso se alcança a partir do
desenvolvimento de políticas públicas aplicadas a gestão do ambiente. É a partir do desenvolvimento da ciência e da revisão dos padrões estabelecidos que se alcançará as melhores práticas a serem desenvolvidas.
Dentro dos objetivos específicos percebe-se a efetiva utilidade e possibilidade de atuação das entidades de controle no campo ambiental.297
Um ponto extremamente positivo no desenvolvimento dos temas em matéria ambiental de forma conjunta entre os entes de fiscalização e controle é a possibilidade de uma atuação efetiva em áreas que dizem respeito a mais de um país - áreas trans-fronteiriças. O meio ambiente não reconhece os limites geográficos impostos pelas sociedades na sua evolução e desenvolvimento. O conceito de nação, que possui como um de seus elementos o território próprio é algo totalmente alheio a questão ambiental. De forma que para uma efetiva ação de proteção, o desenvolvimento conjunto de equipes de trabalho por mais de um integrante da OLACEFS é extremamente profícuo e necessário.
A partir do estabelecimento de procedimentos de auditoria para questões de políticas públicas em matérias ambientais específicas e a definição ou a seleção de métodos, indicadores, modelos, técnicas de comparação e cobrança, provas, avaliação e monitoramento os resultados das auditorias, chegar-se-á a resultados positivos.
A preocupação com meio ambiente também foi objeto de posicionamento da OLACEFS, na XIX Assembleia Geral Ordinária da Organização Latinoamericana e do Caribe de Entidade de Fiscalização Superior, em outubro de 2009, originando uma declaração voltada para a forma como devem atuar em relação aos organismos vinculados298.
295 Comissão Técnica do Meio Ambiente 296 Entidades de Fiscalização Superior. 297 Objetivos Específicos
1. Desarrollar auditorías ambientales en cooperación entre los países miembros de OLACEFS. 2. Elaborar material de referencia para la ejecución de auditorías ambientales.
3. Implementar actividades de entrenamiento y capacitación en las EFS. 4. Fortalecer los mecanismos de intercambio de información entre las EFS.
5. Promover la asistencia y cooperación técnica y financiera a partir de fuentes externas
Fonte: http://www.olacefs.net/uploaded/content/category/788881202.pdf. Acessado em 06 de junho de 2011.
298 LA XIX ASAMBLEA GENERAL ORDINARIA DE LA ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA Y
DEL CARIBE DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (OLACEFS), REUNIDA EN LA CIUDAD DE ASUNCIÓN, PARAGUAY CONSIDERANDO
Que el tema de los desafíos de las EFS ante el cambio climático y el desarrollo energético en el marco del medio ambiente y el desarrollo sustentable siempre ha estado presente como una de las preocupaciones y temas de interés común, dada la relevancia que esta materia ha adquirido en el mundo y su reconocimiento por parte de las EFS de la región, en atención a que los recursos naturales son parte del patrimonio de las Naciones.
Na esteira desses posicionamentos Paulo Afonso Leme Machado299 propugna a realização de auditoria ambiental para exame e avaliação periódica ou ocasional do comportamento de uma empresa em relação ao meio ambiente. Ora, esse comportamento pode ser aferido quando da relação desta empresa com o Estado, seja através de fornecimento de bens, seja através de subsídios e vantagens recebidas de algum órgão público. A maior vantagem para a administração, ao contratar com particulares, deve levar em conta o dano ambiental através do estabelecimento de critérios objetivos de verificação.
A Declaração de Johannesburg/2002 afirma que:
Para conseguirmos nossos objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de instituições internacionais e multilaterais mais efetivas, democráticas e que prestem contas.
[...]
Paulo Afonso Leme Machado assim interpreta o texto acima:
Os Estados passam a ter responsabilidade em exercer um controle que dê bons resultados, e devem ser responsáveis pela ineficiência na implementação de sua legislação. A co-responsabilidade dos Estados deverá atingir seus agentes políticos e funcionários, para evitar que os custos da ineficiência ou das infrações recaiam sobre a população contribuinte, e não sobre os autores dos danos ambientais. A democracia na gestão ambiental abre espaço para a efetividade da participação. A prestação de contas, que já se vê introduzida no mundo anglo saxão, pela
Que es de suma urgencia que nuestras EFS emitan un pronunciamiento con el propósito de adquirir de manera precisa el compromiso no sólo en la revisión de la normativa en el tema, sino también a crear la instancia o el órgano capaz de fiscalizar los diferentes componentes incluyendo el cumplimiento de los planes y programas desarrollados por los diferentes gobiernos en atención a su política pública en esa materia.
POR TANTO, DECLARAN:
1. Que las EFS deben incentivar y motivar a los gobiernos de los países miembros de la OLACEFS para que den prioridad dentro de sus planes de gobierno al tema ambiental, afrontándolo con responsabilidad y con un enfoque de desarrollo sustentable, tomando en consideración el cambio climático y las energías alternativas, con el propósito de mejorar las condiciones de vida de la población.
2. Las EFS se comprometen a impulsar campañas masivas de sensibilización y divulgación sobre la relevancia del tema ambiental.
3. Que las EFS se comprometen a fortalecer los procesos de fiscalización y control de las políticas públicas y normas establecidas sobre el tema ambiental en cada país miembro y hacer que se cumplan de manera económica, eficiente y efectiva y así alcanzar los resultados esperados.
4. Las EFS se comprometen a crear dentro de su estructura orgánica la unidad correspondiente para el tema ambiental o bien reforzar las ya existentes, incorporando personal especializado para tal efecto.
5. Los avances de las políticas y estrategias a este respecto serán comunicadas por cualquier medio y en el portal Web de la OLACEFS se creará un apartado especial para la incorporación de todas las declaraciones y compromisos adquiridos por las EFS miembros sobre el tema ambiental.
6. La presente Declaración no somete a ninguno de los países miembros a ninguna situación que no esté enmarcada dentro de la legislación y normativa de su país.
DADA EN LA CIUDAD DE ASUNCIÓN, PARAGUAY, EL 8 DE OCTUBRE DELAÑO 2009. Disponível no site www.olacefs.net. Acessado em 05 de novembro de 2009.
expressão accountable, deverá ser traduzida pela aplicação dos princípios da motivação convincente, ampla e contínua, publicidade, razoabilidade e proporcionalidade. 300
O conceito de prestação de contas inserido no texto constitucional301, e cuja
incumbência para o controle cabe aos Tribunais de Contas, como já se teve a oportunidade de ver, vai além da mera verificação da contabilidade das entidades publicas. Abrange, por expressa disposição constitucional, a legitimidade e economicidade dos gastos públicos.
O objeto de atuação direta dos TCs, no que se refere a contratação de obras públicas, diz respeito aos seguintes fatores, dentre outros:
- Se foi respeitada a disposição do parágrafo 1º do art. 2º da Resolução Conama nº 237/97, para aqueles empreendimentos que se enquadrem nesta exigência;
- Se o empreendimento está licenciado;
- Se foi realizado o Estudo Prévio de Impacto Ambiental para aqueles empreendimentos causadores de significativa degradação ambiental;
- Se as medidas mitigadoras estão sendo tomadas, naqueles empreendimentos sujeitos a EIA/RIMA e licenciados.
Vê-se, pois, que a participação em matéria de desenvolvimento e execução de políticas públicas, em especial na formulação dos orçamentos, é algo que deve ser fomentado e aperfeiçoado a fim de se alcançar uma cultura democrática inclusiva, aproximando o Estado da sociedade e envolvendo todos os organismos a quem cabe a atuar nessa área.