O exercício da competência de proteção do meio ambiente através das

Os Tribunais de Contas, além das suas mais variadas competências, exercem o controle externo das ações de responsabilidade dos Governos, assim como da aplicação de recursos em atividades relacionadas à proteção do meio ambiente.

Nesse senda, realiza auditorias de natureza ambiental. Para o TCU, auditoria ambiental é o conjunto de procedimentos aplicados ao exame e avaliação dos aspectos ambientais envolvidos em políticas, programas, projetos e atividades desenvolvidas pelos órgãos e entidades sujeitos ao seu controle140_.

Também conhecida como auditoria ecológica, auditoria verde ou ecoauditoria, de maneira genérica pode ser entendida um como instrumento de aferição das políticas de proteção ambiental, da avaliação dos riscos potenciais de certos projetos, do cumprimento das leis e normas ambientais por parte de agentes públicos e privados, bem como da gestão econômico-financeira dessa área141_.

O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul também considera a variável ambiental nas suas análises, conforme se verifica no manual de auditoria - TCE/RS MT-DCF-1101 Procedimentos de Auditoria de Gestão Ambiental:

A inclusão da variável ambiental no exame dos gastos públicos amplia a dimensão da auditoria realizada pelos Tribunais de Contas e pressupõe o exame da existência e adequação do suporte normativo, das estruturas administrativas para o exercício de atribuições e competências estaduais e municipais nesta área, culminando com o processo de licenciamento ambiental.

140 _{Manual de Auditoria Ambiental. Brasília, TCU: 2001.} 141

ARAÚJO, Marcos Valério de. Auditoria Ambiental – Emergente forma de controle do patrimônio público. Prêmio Serzedello Corrêa – 1996. Monografias vencedoras/Tribunal de Contas da União. Brasília: Instituto Serzedello Corrêa, Serviço de Editoração e Publicações, 1997. p. 87.

Portanto, constata-se que os órgãos auditados têm que realizar as tarefas públicas de forma efetiva, com eficiência e focados nos resultados. Neste diapasão, não basta estabelecerem legislação para tratar da questão ambiental se ela é falha, insuficiente, sem condições de atingir a finalidade estabelecida constitucionalmente. Ademais, há a necessidade de se ter estruturas administrativas com o adequado suporte em recursos humanos e dotadas de equipamentos que permitam cumprir com o seu desiderato.

Edalgina Braulia de Carvalho Furtado de Mendonça142 _{traz as seguintes}

considerações a respeito do tema:

A relevância da questão ambiental como critério a ser abordado dentro de uma auditoria é relativamente nova. A preocupação com o desenvolvimento sustentável e com a preservação do meio ambiente fez surgir nova categoria de auditoria, denominada por alguns de eco-auditoria ou auditoria ambiental.

142

MENDONÇA, Edalgina Braulia de Carvalho Furtado. A Tutela ambiental nos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. Revista do Tribunal de contas do Estado de Minas Gerais. Edição nº 03/2007. Ano XXV. Complementa a autora: [...] A partir do final da década de 80, as auditorias ambientais se tornaram uma ferramenta comum de gestão nos países desenvolvidos, e é cada vez maior sua aplicação nos países em desenvolvimento, tanto pelas empresas internacionais quanto pelas nacionais.

Quanto à evolução da eco-auditoria, Cantarino (2003, p. 28) salienta:

Mundialmente, os sistemas de avaliação de desempenho atual evoluíram da área da gestão da conformidade para a área de responsabilidade corporativa. As companhias líderes utilizam atualmente a informação gerada pelos programas de avaliação de desempenho para avaliar os riscos e gerenciar problemas, visando minimizar futuros riscos e passivos ambientais.

Duas diretrizes internacionalmente reconhecidas ressaltam a necessidade de auditorias ambientais: 1 - Princípio de Valdez: "As empresas realizarão uma auto-avaliação anual, tornarão públicos os resultados e realizarão uma auditoria independente dos resultados". 2 - Carta de Negócios para o Desenvolvimento Sustentável do ICC: "Sinceridade sobre impactos e preocupações". "Assegurar a conformidade por meio de avaliação do desempenho, de auditorias e da periódica divulgação de informações aos acionistas".

[...]

Fernandes (2001, p. 16) aponta o inovador trabalho da lavra de Marcos Valério de Araújo, sob o título Auditoria Ambiental – emergente forma de controle do patrimônio público, vencedor do concurso de monografia realizado em 1996 pelo Instituto Serzedello Corrêa – Escola do Tribunal de Contas da União, destacando o importante passo para realização de auditoria ambiental na esfera pública. O autor destaca que: Pioneiro no Brasil, apresenta uma proposta de auditorias ambientais, abrangendo auditoria do orçamento

ambiental, auditoria de impactos ambientais, auditorias dos resultados de políticas ambientais, auditoria da fiscalização ambiental pública e auditoria de cumprimento dos tratados ambientais internacionais. Após minudente desenvolvimento desses temas, apresenta metodologias para eco-auditorias, detalhando as diversas fases, das quais se destaca a aferição econômica de resultados.

Araújo (1996, p. 43), ao apontar o impacto nas finanças do Estado em nível federal, estadual, distrital e municipal, decorrente de questões ecológicas mal geridas, usa o exemplo brasileiro e afirma:

(...)

em tempos coloniais, a zona da mata nordestina, como área fértil e cortada de rios, tanto que a Capitania de Pernambuco, sinônimo de abundante riqueza, foi a grande sede do império brasileiro da Companhia das Índias Ocidentais. Aquela e outras capitanias, não menos atrativas, foram, como nenhum outro ponto do território nacional, alvo de investidas dos dominadores dos impérios europeus. O desmatamento indiscriminado ocorrido na região tornou-a desértica e pobre. Nenhum outro ponto do País representou neste século ônus mais pesado aos cofres públicos do que a Região Nordeste, com o objetivo governamental de reverter a seca, através de obras artificiais, de amparar moradores famintos e de conter legiões de migrantes, causas do inchaço dos grandes centros urbanos do País e fontes de novos problemas a serem custeados com recursos públicos.

Em matéria ambiental, a competência constitucional dos Tribunais de Contas concentra-se, especialmente, na fiscalização da gestão operacional e patrimonial dos dinheiros, bens e valores públicos, a serem examinados sob os aspectos de legitimidade e economicidade, especialmente, porque nestes se contém os conceitos de eficiência e eficácia elencados no caput no art. 37 da Constituição da República de 1988, de observância indispensável quando se trata de preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Portanto, o atual texto constitucional concede aos Tribunais de Contas a possibilidade de realizarem auditorias de gestão ambiental, outorgando-lhes competência que é não só possibilidade, como dever institucional e de valor inestimável para a concretização das políticas nacionais de proteção ambiental, ainda que esta missão constitucional de atuar na fiscalização ambiental só possa ser efetuada de modo indireto, via controle de contas dos gestores públicos.

Destarte, os Tribunais de Contas dispõem de competência para exame da variável ambiental, inclusive do instrumental necessário para garantir a eficácia de seus comandos.

Há vários dispositivos constitucionais a disciplinar a matéria, dos quais se destacam os previstos nos incisos IV, VIII, IX e X do art. 71, quais sejam: realização de inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade, aplicando aos responsáveis, em caso de ilegalidade da despesa, multa proporcional ao dano causado ao erário, além de sustar, se não atendidas as providências exigidas, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo.

Nesse sentido

[...] O Tribunal de Contas da União, ao exercer a sua função na área ambiental, deverá cingir suas atividades às competências legais e constitucionais que lhe foram outorgadas.

Essa competências configuram o controle da Gestão Ambiental, que inclui a verificação da ação do governo com relação as normas e regras ambientais e da legitimidade, eficiência e economicidade da utilização dos recursos alocados para o alcance dos objetivos dessa gestão, além da avaliação de sua eficiência e efetividade.143

143

CABRAL, B. Meio Ambiente: Como e até onde os Tribunais de Contas podem interferir. Revista do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (Entrevista concedida) Rio de Janeiro, ano XXI, n. 27, p. 07, agosto de 2004.

Para o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande Sul este campo de competência não passa despercebido. Pelo contrário, possui atuação permanente na área ambiental, recomendando e determinado aos seus jurisdicionados, após auditorias diretas em órgãos ambientais e executivos, medidas relativas à conformidade com a lei ambiental e, especialmente, as relacionadas ao EIA e RIMA das obras públicas.

A atuação do TCE/RS verifica-se, dentre outras, na auditoria realizada na Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler – FEPAM, órgão diretamente ligado à política ambiental estadual144_.

A atuação em matéria ambiental, através da realização de auditorias ambientais por parte desses Órgãos, é extremante positiva em termos de proteção. Ademais, a sua natureza é de verdadeiro poder neutral. Nesse sentido, podem ser definidos como verdadeiros anticorpos

144

10. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto, submete-se este Relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao Gabinete do Exmo. Sr. Conselheiro-Relator nos termos do art. 4o da Resolução 728/2005, com as propostas que se seguem:

Recomendar à Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler – FEPAM que:

a) adote providências no sentido de adequar o número de servidores à demanda existente no Serviço de Emergências Ambientais – SEAMB;

b) implemente critérios que busquem reduzir a subjetividade na aplicação dos autos de infração, sugerindo-se que seja implementada uma tabela de valores de multas, considerando-se, pelo menos, as variáveis elencadas no Decreto Federal no 3.179/99, e, ainda, o art. 105 da Lei Estadual no 11.520/00, onde dispõe que “os valores das multas serão fixados em regulamento e corrigidos periodicamente”

c) monitore in loco a recuperação das áreas mitigadas até o final dos trabalhos, além da comprovação documental que propicie a verificação dos

dados informados;

d) sistematize as informações sobre as causas dos acidentes, bem como eventuais deficiências verificadas, de modo a subsidiar as ações preventivas;

e) realize uma análise de fluxo dos processos de cobrança de créditos derivados de penas pecuniárias seguida de elaboração de normas internas

com determinação de prazos;

Determinar à Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler – FEPAM que:

f) encaminhe à Secretaria de Estado da Fazenda os expedientes concernentes às multas aplicadas e não pagas, para que ocorra a inscrição em dívida ativa, nos termos do art. 119 do Código Estadual do Meio Ambiente; g) elabore um Plano de Ação contendo as ações e prazos para implementação das recomendações e

determinação acima especificadas, nos termos do inciso XI, artigo 4o, da Resolução TCE/RS no 728/2005. Sugere-se ainda encaminhar cópia da Decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal, bem como do relatório e

do Voto que a fundamentaram, e do inteiro teor do presente relatório, entre outras, para as seguintes autoridades:

a) Secretário de Estado do Meio Ambiente; b) Secretário de Estado da Fazenda; c) Chefe da Casa Militar;

d) Conselheiro Presidente do Conselho Estadual do Meio Ambiente; e) Diretores-Presidentes da Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler, do período examinado e atual.

Outrossim, propõe-se que o Plano de Ação que vier a ser apresentado pela FEPAM seja apreciado pela Equipe de Auditoria e que esta se manifeste sobre seu conteúdo e sobre seu monitoramento, antes do referido Plano ser submetido à apreciação do Tribunal Pleno para aprovação, nos termos do inciso XII do artigo 4º da Resolução 728/2005. (Grifou-se)

contra os órgãos políticos, porquanto atuam por meio da substituição de decisões político- partidárias por decisões de natureza técnica. Eles completam os sistemas de freio e contrapesos e tornam possível suprir a incapacidade desse sistema de reger as relações entre os três Poderes de forma harmônica.

Cabe a eles, como missão

[...] neutralizar os centros de poder dominante, imunizando-os dos efeitos que podem advir de decisões precipitadas em que o elemento político suplanta irracionalmente o técnico e o jurídico. Por outro lado, o fato de serem contínuos, independentes e autônomos – no sentido de não estão sujeitos a influência do poder político momentaneamente dominante nem tem de se ajustar aos critérios das administrações que se renovam a cada quatro anos – assegura que a opinião pública não seja um obstáculo instransponível para a edição de medidas impopulares.145

As mutações das condições econômicas e sociais ensejam a reavaliação de políticas públicas em andamento. A exigência de vinculação dessas políticas aos motivos que ensejaram o seu surgimento, sem os temperamentos das mudanças sociais e econômicas, gerará mais prejuízos do que os pseudos benefícios de um controle de conformidade.

O Tribunal de Contas é o principal órgão dentro do sistema republicano para o controle de políticas públicas ao lado do controle social. Diante da multidisciplinaridade do seu corpo técnico, ganha relevo na área científica para o cumprimento dessa missão. Ademais, tratando-se de um órgão neutral por excelência, já que possui estatura constitucional e está autorizado a realizar auditorias operacionais e gerenciais, englobando o tema ambiental, tem maior independência.

145 _{RIZZO JUNIOR, Ovídio. Controle Social Efetivo das Políticas Públicas. Tese de Doutorado. USP. São}

Paulo: 2009. Disponível no banco de dissertações e teses do IBICT. Acessado em 08 de junho de 2011. P. 166. Sobre os poderes neutrais, enfatiza o autor: Condensando as características dos poderes neutrais, SILVIA NICCOLAI os conceitua como “aquelas instituições destinadas a tutelar valores frente à direção política (indirizzo politico) do Estado, e que, em consequência, situam-se em área distinta da dos órgãos titulares das funções de direção política”. Não se trata de afirmar que as funções dos poderes neutrais sejam desvestidas de qualquer matiz político, mas o que mais importante para a sua caracterização não é “o caráter substancialmente não político de suas decisões, mas o caráter formalmente não político destas”, o que é evidenciado pelo caráter não eletivo dos seus titulares [...].

Nesse sentido, assevera Rizzo Junior “[...] o Tribunal de Contas ocupa-se, desde 1988, da eficiência, eficácia e efetividade dos programas de governo, assim como do modo como a Auditoria Operacional pode ser aperfeiçoada”146

.

Eles têm a missão de auxiliar os três poderes constituídos, mas também, e talvez principalmente, de auxiliar a sociedade no controle social. Nem as políticas, nem as leis orçamentárias, que lhes deram densidade, portanto, podem prescindir da legitimação popular. A impossibilidade, ou a dificuldade da sociedade para o acesso direto a dados oficiais, legitima a participação atuante do Tribunal de Contas em auxiliar da sociedade 147_.

O exercício das suas funções depende apenas de vontade política. Não há qualquer empecilho legal que impeça o Judiciário e o TCs de assumir uma posição que privilegie e torne possível o controle social. Em relação ao TCs, a opção é muito mais fácil de sustentar, já que decorre do próprio texto da Constituição e das leis referidas. A análise sistemática do ordenamento jurídico permite claramente esta conclusão148_.

2.5.2 A Auditoria Operacional como instrumento de controle e de redirecionamento das