CAPÍTULO 4 AS DECISÕES DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS
4.3 A cooperação jurídica internacional com a Corte Interamericana de Direitos
A cooperação jurídica internacional pressupõe a diversidade de Estados soberanos e a consequente diversidade de ordenamentos jurídicos, razão pela qual faz sentido discutir a necessidade de compatibilização de decisões emanadas por jurisdições diferentes.
A cooperação jurídica pode ocorrer entre Estados, quando é chamada de cooperação horizontal, ou entre um Estado e uma organização internacional, ocasião em que é denominada cooperação jurídica vertical. No caso das sentenças da Corte Interamericana, fala-se, então, em cooperação jurídica vertical.
A definição de cooperação jurídica internacional é apresentada por alguns estudiosos do Direito Internacional. Em sentido amplo24, significa o intercâmbio internacional para o cumprimento extraterritorial de medidas processuais do Poder Judiciário de outro Estado ou de um organismo internacional. Mas a cooperação jurídica internacional pode depender não só dos órgãos judiciais, como também de órgãos administrativos e legislativos dos Estados.
24 ARAÚJO, Nádia. Importância da cooperação jurídica internacional e seu desenvolvimento. Cooperação jurídica internacional no Superior Tribunal de Justiça: comentários à Resolução n° 9/2005. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 1-17.
O mundo atual convive com muitas interações instantâneas e internacionais, pessoais, institucionais e comerciais que ignoram as fronteiras territoriais dos Estados. A acentuada internacionalização dessas relações gera consequências jurídicas diversas, como a necessidade de um Estado cooperar com o outro. Surgiram, então, até regras internacionais para disciplinar esse inter- relacionamento de ordenamentos jurídicos, como a Resolução da Assembleia Geral da ONU n° 2.526, de 197025.
A tendência mundial é fazer surgir uma nova ordem constitucional nos Estados que reconheça os novos desafios da sociedade globalizada e afaste o conceito de soberania tal como previsto na formação dos Estados Modernos, priorizando a dignidade humana.
Deste modo, em face da proteção internacional dos direitos humanos, tornou-se legítima a intervenção na jurisdição doméstica dos Estados que desrespeitem esses direitos, sem que isso signifique ameaça à soberania nacional.
Em primeiro lugar, porque os organismos internacionais foram criados pelos próprios Estados engajados em causas maiores como a proteção dos direitos humanos, a busca da paz mundial, o progresso das relações econômicas, entre outras. Quando assim agem, os Estados transferem parte do exercício da soberania a estes organismos, sem renunciá-la.
Somente o Estado soberano pode aderir aos organismos internacionais e isso significa nítida manifestação do poder de se autodeterminar e da sua independência internacional, pois apenas pode transferir o exercício de um poder quem realmente tenha o domínio sobre ele.
Com a internacionalização dos direitos humanos, a relativização da soberania estatal é indispensável e justifica-se pelo bem comum universal.
Sendo assim, a legitimidade de jurisdição da Corte torna-se inquestionável e consequentemente suas sentenças são comandos imperativos com força vinculante, eficácia imediata e autoexecutável. Além de possuir status de norma constitucional, dada a sua natureza de tratado de direitos humanos.
Ademais, é certo que nosso País já realizou diversos atos concretos que sinalizam o reconhecimento de sua legitimidade:
25 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Resoluciones aprobadas sobre la base de los informes de la Segunda Comisión: n. 2.526, de 5 diciembre 1969. Día de la paz.
Disponível em: <http://www.un.org/spanish/documents/ga/res/24/ares24.htm>. Acesso em: jun. 2011.
a) o Brasil apresenta defesa escrita e oral nas audiências da Corte; designa representantes do governo para atuarem como autoridades responsáveis pelo Estado nessas audiências;
b) há projetos de lei da Câmara e do Senado Federal tramitando no Congresso Nacional sobre o modo de cumprimento das suas sentenças;
c) há pareceres jurídicos favoráveis ao cumprimento de suas decisões pela Advocacia-Geral da União, notadamente nas consultorias jurídicas dos Ministérios da Justiça, das Relações Exteriores e da Secretaria Especial de Direitos Humanos;
d) há decisões judiciais em todas as instâncias, inclusive no STF, reconhecendo o status supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos, como o Pacto de San José da Costa Rica. Mais do que isso, há julgados em todas as instâncias, inclusive no STF (quanto à prisão civil do depositário infiel26), afirmando que os direitos humanos reconhecidos em tratado internacional do qual o Brasil seja parte, possuem hierarquia constitucional no ordenamento jurídico brasileiro, independentemente de pertencer formalmente ao texto da Constituição de 1988;
e) a Secretaria Especial de Direitos Humanos, órgão equiparado a um Ministério do Poder Executivo Federal, possui competência para conduzir o cumprimento das sentenças da Corte Interamericana e o vem fazendo desde a sentença no Caso Ximenes Lopes, além de prestar informações periódicas à Corte sobre as medidas adotadas pelo Estado brasileiro em todos os casos por ela avaliados.
Diante disso, não restam dúvidas sobre a obrigatoriedade de cooperação internacional nos casos submetidos à Corte, o que contribui com o fortalecimento do sistema interamericano e justifica a sua criação e manutenção.
Realmente, verifica-se que os casos que chegam à Corte Interamericana ganham maior visibilidade, proporcionando certo constrangimento político e moral do Estado infrator dos direitos humanos. Com isso, tem-se permitido alguns avanços na proteção desses direitos, porque o Estado é obrigado a se justificar internacionalmente acerca de suas práticas, o que auxilia na modificação
26 O STF já reconheceu que não cabe mais a prisão civil do depositário infiel acolhendo os termos do Pacto de San José da Costa Rica que a proíbe, apesar de o texto constitucional de 1988 prevê-la (Súmula Vinculante n° 25, STF).
ou na melhoria da postura governamental, conferindo suporte e estímulo para alterações internas e mudanças políticas.27
Nesse sentido é que se pode afirmar que o sistema interamericano faz a supervisão e o monitoramento do modo pelo qual os Estados garantem os direitos humanos no seu plano interno.
É preciso ainda observar que a Corte Interamericana vale-se bastante de sua própria jurisprudência e cita constantemente seus julgados anteriores. O primeiro caso julgado por ela foi o Caso Velásquez Rodríguez contra Honduras28, em julho de 1988, e referia-se a uma situação de desaparecimento forçado de pessoas.
Note-se que, em julho de 1988, quando a Corte proferiu sua primeira sentença, o Brasil ainda não tinha nem sua Constituição Cidadã promulgada. Somente posteriormente, com a ratificação da Convenção Americana em 1992 e com a aceitação da Corte em 1998, é que o tema da responsabilidade internacional do Estado por violações de direitos humanos entrou para a agenda nacional.29
Portanto, somente com a Constituição Federal de 1988, há 33 (trinta e três) anos, é que o Estado brasileiro passou a se preocupar com a primazia dos direitos humanos no plano nacional e internacional.
Esta Constituição, assim como outras do século XX, elaboradas no Segundo Pós-Guerra, tem características diferentes da Constituição-garantia do século XVIII e XIX. É uma Constituição que pode ser classificada como programática, pois contém normas definidoras de programas de ação e linhas de orientação, contém, além de regras, princípios gerais30.
Assim, a Constituição de 1988 transformou a ordem jurídica nacional e possibilitou a recepção no Brasil das regras de cooperação jurídica internacional. De fato, o artigo 4° deste diploma representou a abertura do Brasil para o mundo, a sua
27 PERRUSO, Camila Akemi. O desaparecimento forçado de pessoas no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: direitos humanos e memória. 2010. Dissertação (Mestrado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. p. 98.
28
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Sentencia de 29 de julio de 1988 Disponível em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_04_esp.pdf>. Acesso em junho/2011. 29
RAMOS, André de Carvalho. Responsabilidade internacional do Estado por violação de direitos humanos. Revista CEJ, Brasília, DF, n. 29, p. 54, abr./jun. 2005.
30 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 217-218.
inclusão na comunidade internacional e a complementaridade entre o Direito Internacional Público e o Direito Constitucional.31
A partir de então, o Brasil vem fortalecendo suas instituições e aprendendo a circular pela comunidade internacional como um Estado democrático, de economia promissora, respeitado por ser um garantidor dos direitos humanos. Por isso, não deveria temer o monitoramento internacional da ONU ou da OEA, justamente porque tem a dignidade humana como seu fundamento e porque todos os atos estatais são (ou deveriam ser) para a concretização dos programas previstos nas suas normas constitucionais.
31 LAFER, Celso. A internacionalização dos direitos humanos: Constituição, racismo e relações internacionais. Barueri: Manole, 2005. p. 12-14.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise da formação de um novo conceito de soberania dos Estados, surgido com o pós-guerra, permite a afirmação da internacionalização dos direitos humanos. Nesse contexto, surgiu a Corte Interamericana de Direitos Humanos, por meio de um tratado internacional multilateral, ao qual os Estados aderem à sua jurisdição de forma espontânea.
O Brasil se incluiu na comunidade internacional mais ativamente após a Constituição de 1988 e decidiu aderir a vários tratados internacionais, dentre eles o Pacto de San José da Costa Rica. Em 1998, reconheceu expressamente a sua aceitação à submissão da jurisdição da Corte, seja por razões políticas, seja por observância aos seus princípios constitucionais.
A partir de então, estava sujeito a ser julgado internacionalmente por violação de direitos humanos e descumprimento das obrigações internacionais assumidas com a ratificação do Pacto de San José.
Assim, em 2006 sobreveio sua primeira condenação, seguida de outras duas em 2009 e a última de 2010. Foram quatro sentenças internacionais condenatórias que estão atualmente em fase de cumprimento.
Um dos objetivos desta dissertação é demonstrar o papel positivo da Corte Interamericana de Direitos Humanos para a implementação de políticas públicas brasileiras. É que, como foi visto, a sentença internacional impõe, ao lado das indenizações pecuniárias e reparações de cunho moral, as chamadas “medidas de não repetição”, que podem ser entendidas como garantias de que novas violações de direitos humanos venham a ocorrer.
Nesse sentido, a condenação em adoção de medidas de não repetição pode ser traduzida pela condenação do Estado a adotar políticas públicas tendentes à concretização dos direitos humanos.
Para afirmar a possibilidade de uma Corte internacional impor esse tipo de obrigação de fazer ao Estado, fora estudada a judicialização das políticas públicas no Brasil, concluindo-se pela competência do Poder Judiciário para o controle dessas medidas.
Portanto, também a Corte Interamericana realiza um controle das políticas públicas brasileiras e pode determinar que o Estado as promova para a concretização de direitos humanos.
Trata-se de obrigação de resultado, razão pela qual o Estado condenado pode escolher o melhor meio de execução da medida. O importante é cumprir com a determinação, evitando novas violações de direitos humanos.
Apesar de haver muitos direitos fundamentais positivados com a Constituição de 1988 e com os tratados internacionais de direitos humanos que ela possibilitou que o Brasil fosse signatário, o Estado brasileiro ainda não conseguiu atingir os objetivos que se propõe (artigo 3º da CF): pleno desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, eliminar as desigualdades sociais e regionais.
Após mais de vinte anos da Constituição Cidadã, o Brasil ainda comete falhas graves de violação de direitos humanos, principalmente em relação aos direitos sociais, que exigem uma atuação mais positiva do Estado.
Também em relação aos direitos individuais, que prima facie e historicamente exigem uma abstenção do Estado para a sua realização, é evidente a necessidade de políticas públicas voltadas à sua proteção.
Desse modo, verifica-se que a declaração formal dos direitos fundamentais pela Constituição de 1988 não é por si bastante para garantir a efetividade desses direitos.
Por outro lado, não restam dúvidas de que o Estado Brasileiro possui mecanismos internos suficientes para assegurar essa efetividade.
Políticas públicas podem encontrar a solução desses problemas sociais e possibilitar a fruição do direito fundamental constitucionalmente assegurado. Logo, essas medidas são imprescindíveis para a concretização das normas definidoras dos direitos humanos.
No entanto, quando estes mecanismos internos se mostram falhos, abre-se espaço para o controle internacional realizado por Organizações Internacionais das quais o Brasil seja signatário.
A partir de então, conclui-se que o sistema internacional de proteção desses direitos é subsidiário ao sistema nacional e há de ser utilizado em excepcionalíssimos casos de real constatação da omissão estatal na solução dos seus problemas.
Como visto, as políticas públicas são programas de governo e ações do poder público, visando à realização dos direitos fundamentais, geralmente associadas a aprimorar aspectos sociais, econômicos ou políticos da comunidade,
estejam eles previstos em nossa Carta Magna ou mesmo em tratados internacionais que o Brasil seja signatário.
Tipicamente, compete ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo decidir sobre as prioridades sociais, concretizando as políticas públicas em atos normativos e administrativos.
Ainda pode-se conferir que não é tão simples a tarefa de percepção das prioridades sociais para fins de aplicação dos recursos públicos, especialmente em um país tão diversificado como o Brasil. Trata-se de uma tarefa discricionária do Poder Público.
Apesar disso, essa liberdade de percepção da realidade e aplicação dos recursos públicos não é ilimitada. Encontra suas principais diretrizes na Constituição Federal, como não poderia deixar de ser, e também na motivação dos atos administrativos, na observância do princípio da legalidade, do uso regular do dinheiro público, na moralidade administrativa, dentre outras, como restou estudado. Além do autocontrole exercido por cada Poder do Estado, também eles se fiscalizam mutuamente. Por isso, o Poder Judiciário não está afastado de controlar as políticas públicas por causa do princípio da separação dos poderes, ou por motivos da inviolabilidade da discricionariedade administrativa ou da reserva do possível.
Foi visto que o Poder Judiciário pode e deve intervir nas políticas públicas (ou na falta delas) quando houver abusividade governamental, que significa nada menos que desrespeito à Constituição na forma de governar.
Quanto às sentenças internacionais da Corte Interamericana de Direitos Humanos, foi proposta a equiparação com as sentenças nacionais para fins de execução das medidas de não repetição, consistentes na realização de políticas públicas promotoras dos direitos fundamentais.
A experiência nos mostrou que as políticas públicas podem ser promovidas por meio da jurisdição, seja ela nacional ou internacional, o que muito contribui com a realização dos direitos fundamentais.
O Brasil não possui uma legislação específica que discipline o modo de cumprimento das sentenças da Corte Interamericana. A edição desta lei seria bastante relevante, porque, com ela, seria possível solver as dúvidas sobre a forma de cumprir com as obrigações impostas na sentença internacional, além de se estabelecer a quem competiria coordenar e fiscalizar este cumprimento no âmbito
interno nacional, além de sanar outras problemáticas oriundas da execução da sentença internacional (por exemplo, sobre o direito de regresso da União pelo pagamento de uma indenização decorrente de obrigação de outro ente federado).
Apesar da ausência de legislação específica sobre a forma de cumprimento das sentenças da Corte Interamericana, o Brasil vem executando todas as condenações que recebeu, estando livre para escolher o meio mais adequado às suas possibilidades.
Foram analisadas cada uma das sentenças impostas ao Brasil pela Corte Interamericana, bem como as medidas provisórias, que são decisões internacionais adotadas em casos de urgência e extrema gravidade de violação de direitos humanos, como nas rebeliões de penitenciárias ou estabelecimentos de internação socioeducativos para adolescentes infratores.
Também nos casos das medidas provisórias, o Brasil adotou medidas bastante eficazes, conforme relatórios fornecidos oficialmente e publicados como cumprimento de decisões.
Diante disso, esta dissertação se propõe à contribuição com o debate acadêmico sobre as formas de efetivação dos direitos fundamentais e promoção do desenvolvimento social do Brasil.
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