A Educação e a Formação Profissional em Portugal

Antes da explanação dos conceitos e teorias que englobam a temática em estudo foi necessário conhecer o contexto da formação profissional em Portugal.

De acordo com Cardim (1999, p.13) “Portugal é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular”. A organização do poder político e a organização económica e os seus respetivos princípios figuram na Constituição da República Portuguesa de 1976, a qual foi objeto de processos de revisão em 1982, 1989, 1993 e 1997 (idem). Respetivamente às regiões autónomas da Madeira e dos Açores “o sistema político contempla, desde 1976, a existência de governos e assembleias legislativas regionais com vastas capacidades no domínio da gestão política e administrativa dessas regiões” (idem). E estas capacidades da gestão política e administrativa alargam-se, inclusive, aos sistemas de formação – “no que se refere aos sistemas de formação, as regiões autónomas possuem estruturas geridas pelos respetivos órgãos regionais” (idem). Ainda segundo este autor (idem, p.14) os sistemas de educação e formação profissional têm apresentado um processo de “desconcentração/descentralização da estrutura administrativa central, e de institutos públicos tutelados quer pelo Ministério da Educação quer pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade” (idem). Cardim menciona ainda que as universidades e institutos politécnicos possuem uma “extensa autonomia pedagógica, científica, administrativa, financeira, patrimonial e estatutária” (idem) e, refere, ainda a aprovação da legislação que concede autonomia administrativa e de gestão às instituições escolares do ensino pré-escolar, básico e secundário. Com todo o sistema educativo em mudança, o formativo acompanha este, “também no domínio da formação profissional se tem assistido ao desenvolvimento de estruturas de âmbito regional com crescentes atribuições” (idem).

Deve ter-se em conta que a formação profissional é, atualmente, uma área em franco crescimento em Portugal, na qual o Sistema Nacional de Qualificações define-a como “toda a

20

formação que tem como objetivo dotar o individuo de competências com vista ao exercício de uma ou mais atividades profissionais” (Decreto-lei nº396/2007 de 31 de dezembro).

Para melhor entender o funcionamento da formação profissional, é conveniente apresentar uma contextualização da história de todo o processo em Portugal. De acordo com Cardim (1999, p.33) “as primeiras referências a atividades educativas em Portugal são anteriores à fundação da nacionalidade (1143) e surgem associadas à ação da Igreja Católica, orientando-se de forma idêntica à da generalidade dos países europeus”. Também a criação da Universidade se tornou “um marco importante no desenvolvimento da educação, que acompanhou o movimento geral na Europa, tendo-se registado a primeira iniciativa ainda no século XIII e verificado a sua instalação definitiva em Coimbra em 1308” (idem). No entanto, a formação profissional, com uma estruturação mais sistemática da educação, verificar-se-ia mais tarde, no século XVIII, sob a governação de Marquês de Pombal, “tendo visado simultaneamente a reforma dos vários níveis de ensino e projetado, pela primeira vez em Portugal, a criação de uma rede de escolas primárias públicas cobrindo as localidades mais importantes do país” (idem).

No entanto, embora a formação profissional seja considerada um assunto relevante desde o governo de Marquês de Pombal, o conceito e aplicação da formação tem sido alvo de mudanças profundas ao longo dos séculos, nomeadamente no final do século XIX, durante o século XX e o atual. Um dos melhores exemplos desta evolução do relevo da educação e formação deve-se à emergência do liberalismo em Portugal durante o século XIX (Cardim, 1999, p.33-34), em que “generalizou-se a convicção da importância da universalidade do ensino primário, da responsabilidade do Estado na educação pública, tendo sido desenvolvidas, através de diversas reformas, a estruturação e organização dos diversos níveis de ensino” (idem). Apesar destas preocupações do país estas reformas não tiveram um impacto positivo imediato e, por isso, no virar do século, a situação da educação em Portugal não refletia o esforço melhorador realizado, apresentando-se ao século XX com assinaláveis desvantagens educativas. Porém, o olhar reformador da educação em Portugal manteve-se e, no início do século XX, durante a 1.ª República (1910) verificou-se um “esforço legislativo e reformador diversificando a oferta de ensino (o ensino infantil, o primário ‘superior’, o ensino normal, as universidades de Lisboa e Porto) e procedendo à remodelação do ensino técnico de nível superior” (idem). No ano de 1926, a 1.ª República deu lugar a um regime autoritário, no qual se iniciou “um período de longa estabilidade política, em que ao ensino foi atribuída uma função essencialmente doutrinadora tendo-se reduzido, ao nível do ensino primário, conteúdos, duração, custo e qualidade” (idem). Apesar de discriminatório –

21

“porque não proporcionava correspondência horizontal ao ensino liceal, nem acesso direto a outros níveis de ensino” (idem) - o Estado Novo realçou-se com algumas medidas relativas ao alargamento da rede escolar nos níveis de ensino primário e secundário, tendo aumentado a promulgação da aprovação de centenas de escolas técnicas durante o seu governo, onde a educação e a formação profissional mereceu especial atenção do governo. Mais tarde, com a democratização do país, surgiu a emergência de novas perspetivas políticas e sociais. No entanto, de 1974 a 1976, devido à intensa luta política “Portugal viveu um período conturbado e instável pouco propício a ações de fundo e caracterizado por intervenções reformadoras, pontuais e avulsas, corretivas de situações críticas emergentes” (idem, p.35) e, ainda, “a intenção de democratizar o ensino, contrariando as reformas de fundo já antes iniciadas, aliada à visão liminarmente crítica de toda a ação anterior, não favoreceram a rápida alteração do sistema” (idem). Assim, durante estes dois primeiros anos de democracia não se verificaram grandes mudanças devido à indefinição governativa.

No entanto, foi neste intervalo que se verificou a integração do ensino secundário – “a generalização da experiência de integração do ensino secundário viria a concretizar-se em 1975- 1976. A unificação das anteriores vias — liceal e técnica — organizou-se com um perfil curricular predominantemente liceal, do que resultou a extinção progressiva do antigo ensino técnico” (idem). A unificação do ensino secundário não foi a única mudança. No ensino superior também se denotaram várias alterações, tal como Cardim refere

“entre 1974 e 1986, a Universidade, sector do sistema educativo mais sensível às mudanças políticas foi, também, alvo de um conjunto de medidas avulsas tendentes a normalizar o seu funcionamento. A crescente estabilização do país entre 1976 e 1986 permitiu o lançamento de algumas iniciativas experimentais, tendo aquela última data marcado, a vários títulos, um período de reorientação e maior reestruturação do sistema educativo e da formação profissional” (idem).

Cardim salienta o ano de 1986, a qual refere que é uma

“data marcante na evolução dos sistemas educativo e formativo. Em primeiro lugar, pela emergência de um consenso alargado sobre o sistema educativo expresso na aprovação de uma nova Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE, 1986); por outro lado, pelo reequilíbrio financeiro do país e pela adesão de Portugal à Comunidade Europeia, os quais contribuíram para dar uma nova capacidade de execução (e dimensão) às soluções propostas”

22

A entrada de Portugal na União Europeia em 1986 alterou a vida dos portugueses em várias dimensões e, tal como o autor refere, a educação e a formação profissional não ficaram de lado. O sistema educativo foi regulado segundo as normas europeias. Uma das medidas mais ressaltantes foi o aumento da escolaridade mínima de seis para nove anos (atualmente 12 anos de escolaridade),

“o novo enquadramento jurídico precisou o sistema educativo, seus contornos orgânicos, objetivos e princípios de funcionamento. A escolaridade obrigatória foi estabelecida em nove anos (até aos 15 anos de idade), considerando-se a formação profissional como uma modalidade especial de ensino para os jovens. Criaram-se assim condições para uma maior estabilidade do sistema e da sua gestão, orientando-se a ação posterior essencialmente para o respetivo aperfeiçoamento qualitativo” (idem).

Com este novo enquadramento do sistema educativo surgiram diversas preocupações com um público não escolarizável, pelo menos não da forma convencional, beneficiando também grupos em idade escolar, mas com dificuldades num cumprimento da escolaridade mínima.

Ainda segundo o autor, foi em 1991, que, no caso dos adultos, foi estabelecido, através da LBSE o quadro geral de reorganização e desenvolvimento da educação de adultos nas vertentes de ensino recorrente e de educação extraescolar. Foi igualmente nesta década que surgiram várias organizações com uma visão incidente na investigação e de apoio à educação-formação – “Promovendo o reforço da qualidade da ação educativa e da sua gestão, regista-se o esforço organizativo expresso na criação de novas entidades com competência nos domínios da investigação e do apoio à educação-formação” (idem, p.36) E estas organizações são:

 Observatório do Emprego e Formação Profissional (OEFP; 1991);  Comissão Permanente de Certificação (CPC; 1992);

 Instituto de Inovação Educacional (IIE; 1993);

 Centro Nacional de Recursos para a Orientação (CENOR; 1993);  Instituto para a Inovação na Formação (INOFOR; 1997);

 Instituto Nacional de Acreditação de Formação de Professores (INAFOP; 1998). Poder-se-ia ainda listar o Grupo de Missão para o Desenvolvimento da Educação e da Formação de Adultos (GMEFA) em 1998, que tinha em vista “a implementação de projetos mais flexíveis e que integrem, simultaneamente, as componentes educativas e profissionais, prevendo-

23

se, a partir deste Grupo, a criação de uma Agência de Educação e Formação de Adultos” (Cardim,

1999, p.36).

De acordo com Melo (2001), o GMEFA tinha "dois grandes objetivos: criar a Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA) e colocar os alicerces de uma nova oferta, mais acessível, flexível e adequada" (Melo, 2001, pp. 105-106). Em 1998 aparecem os primeiros estudos acerca da criação da ANEFA, cuja estrutura surge através de protocolos estabelecidos entre o Ministério da Educação, Ministério do Trabalho e da Solidariedade que tinha como seu

grande objetivo "constituir-se em modelo institucional que desenvolva parcerias com órgãos e

instituições a nível nacional de tal modo que possa desenvolver de forma múltipla formação e educação de adultos não vinculada ao paradigma escolar" (Carvalho, 2007, p.133). De acordo com os autores Lima, Afonso e Estevâo (1999) identifica-se no modelo a descentralização, através da construção de parcerias com associações, autarquias e outras organizações locais, de modo a gerir uma proposta de educação de adultos dando surgimento às Unidades de Educação e Formação de Adultos (ULEFA) cujo objetivo debruçava-se na capacidade de dar resposta às necessidades regionais e locais através do desenvolvimento das atividades locais de educação e formação de adultos.

De facto, a década de 90 foi uma década onde a educação e a formação aparece no topo das preocupações nacionais. No entanto, estas preocupações não se cingiram apenas a esta década, mas também aos anos que se seguiram.

“Ao longo dos últimos trinta anos, foi despendido um significativo esforço no sentido de recuperar o atraso que distancia Portugal dos padrões médios de desenvolvimento da União Europeia, particularmente no que respeita aos níveis de educação” (Afonso & Ferreira, 2007, p.13). A entrada de Portugal para a União Europeia conduziu o país numa linha de combate aos baixos níveis de escolaridade (inclusive o analfabetismo) que se vem enfrentando desde os anos prévios.

E, em pouco menos que duas décadas, Portugal conseguiu, primeiramente, reduzir o número de pessoas sem nível de escolaridade que passou de 1 milhão e 613 mil pessoas em 1998, para 1 milhão e 115 mil pessoas em 2007 para o valor mais baixo de sempre de 695 mil pessoas em 2016 (cf. Anexo 15 e 16). Também o nível de escolaridade completo mais elevado foi um dos fatores de sucesso face às preocupações vigentes dos últimos anos. Portugal presenciou uma diminuição de população com o nível de escolaridade do 1º e 2º ciclo compensando em níveis de escolaridade do 3º ciclo e, principalmente, no aumento do ensino secundário e superior

24

como nível de escolaridade completo mais elevado. No entanto, esta evolução positiva não significa um sucesso. Existem ainda pouco mais de 2 milhões de pessoas com o nível de escolaridade completo mais alto de 1º ciclo (2 milhões e 828 mil em 1998 e 2 milhões e 678 mil em 2007) e 950 mil pessoas com o 2º ciclo, o que se traduz num número ainda bastante elevado e que se procurará combater nos próximos anos. O nível de escolaridade completo de 3º ciclo tem vindo a aumentar e tem atualmente 1 milhão e 810 mil pessoas (1 milhão 185 mil pessoas em 1998 e 1 milhão e 532 mil pessoas em 2007). Maior destaque para o aumento no nível de escolaridade completo do ensino secundário que se situa atualmente 1 milhão e 805 mil pessoas (871 mil em 1998 e 1 milhão e 222 mil pessoas em 2007) e no aumento do nível de escolaridade completo do ensino superior cujos dados nos indicam um total atual de 1 milhão e 576 mil pessoas (518 mil em 1998 e 910 mil em 2007). Mas o que possibilitou estes resultados? As já mencionadas preocupações dos anos 80 e 90 juntamente com as novas iniciativas com visão do aumento da escolaridade mínima portuguesa dos últimos 15 anos tiveram um grande impacto no sistema educativo e formativo atual. O início do milénio foi marcado pela iniciativa “Novas Oportunidades” lançada pelo Governo português em 2005 com o objetivo central a rápida elevação dos níveis de qualificação dos portugueses. A primeira etapa foi assumir “o 12.º ano como o patamar mínimo de qualificação de referência” (Afonso & Ferreira, 2007, p. 13). De acordo com os autores esta iniciativa visa “por uma estratégia centrada em dois planos” (idem):

 A elevação das taxas de conclusão do nível secundário para os jovens e, assim, assumir uma visão de combate ao abandono escolar precoce e, ainda, uma aposta no fortalecimento das vias de ensino profissionalizante com dupla certificação - escolar e profissional;

 No aumento dos níveis de qualificação da população adulta, através da

conjugação da educação e formação de adultos com a generalização dos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências.

De acordo com a taxa real de escolarização (cf. anexo 17 e 18), é presenciável que nos últimos 50 anos o número de alunos matriculados no ensino secundário em idade normal de frequência desse ciclo face à população dos mesmos níveis etários se elevou de forma gigantesca. Se na década de 60 esta taxa rondava entre os 1% e os 3%, nos anos vindouros viria alterar-se. No entanto, só a partir dos finais dos anos 80 e início dos anos 90 alcançaria uma margem

25

significativa atingindo os 28,2% em 1990, 58,8% em 2000 mantendo-se nesta margem de valores até 2007 (60%). Em 2008 a taxa situou-se 63,1%, predominando uma tendência de aumento, sendo o valor mais atual (2016) de 75,3%. Dados também confirmáveis com taxa de abandono

precoce de educação e formação (cf. Anexo 19 e 20) o qual demonstra a percentagem de homens

ou mulheres, entre os 18 e os 24 anos, que deixaram de estudar sem completar o ensino secundário. Após análise do gráfico compreende-se que há 25 anos, em 1992, metade dos alunos abandonavam antes de completar o 12º ano, sendo mais incidente no sexo masculino (56,2%) do que no sexo feminino (44,2%). Estes valores mantiveram-se acima de 30% até 2009 (30,9%) havendo uma grande diminuição em apenas 7 anos, atingindo o valor mais atual de 14%, igualmente com maior incidência para o sexo masculino (17,4%) do que para o sexo feminino (10,5%).

A iniciativa “Novas Oportunidades” focava os seus objetivos específicos em:

"i) aumentar as ofertas de cursos profissionais de nível secundário por forma a corresponderem a 50% da oferta formativa e abrangerem 650 000 jovens; (ii) qualificar 1 000 000 de ativos através do processo de reconhecimento, validação e certificação de competências e de cursos de educação e formação de adultos; e (iii) alargar a rede de Centros Novas Oportunidades” (Afonso & Ferreira, 2007, p.13).

. O Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013 (QREN) assumiu também como prioridade a qualificação dos portugueses, “estando afeto ao Programa Operacional Temático Potencial Humano um investimento total de nove mil milhões de euros dos quais 70% se destinam à Iniciativa Novas Oportunidades” (Afonso & Ferreira, 2007, p.13). Portugal também procurou ter impacto no ensino superior assumindo

“objetivos específicos de intervenção no reforço da formação avançada de recursos humanos em ciência e tecnologia, em investigação e inovação, visando a criação de uma sólida base de qualificação, a consolidação das instituições, a criação de emprego científico, a articulação entre formação superior e trabalho científico, a inserção de investigadores nas empresas e o reforço das lideranças científicas” (Idem).

De acordo com Afonso & Ferreira (2007, p.14) para a realização destes fins foram propostos vários os apoios, entre os quais:

 Programas e bolsas de mestrado, doutoramento e pós-doutoramento, programas de investigação;

26

 Colocação em organizações nacionais de investigadores com atividade permanente no estrangeiro;

 Promoção do emprego científico e da cultura científica e tecnológica e ainda programas de apoio ao alargamento da base social do ensino superior e à mobilidade internacional.

Em 2006/2007, ainda no domínio do ensino superior, destacou-se a implementação e o desenvolvimento do Processo de Bolonha e que neste primeiro ano, de acordo com o Afonso & Ferreira “Portugal regista progressos significativos” (2007, p.14).

De acordo com Afonso & Ferreira (idem) as políticas de educação e formação estão interligadas ao mercado de emprego por um conjunto alargado de apoios públicos técnicos e financeiros que têm como visão o estímulo do empreendedorismo e a criação de emprego, com particular abordagem o apoio à transição dos jovens para a vida ativa e o combate ao desemprego de longa duração, destacando-se o Programa de Estímulo à Oferta de Emprego (PEOE). Este Programa, criado em 2001,

“integra apoios, sob a forma de subsídios, à contratação e à criação do próprio emprego, bem como à conversão de contratos de trabalho a termo em contratos sem termo (…) são igualmente de destacar os apoios à contratação sob a forma de isenção das contribuições para a Segurança Social, que abrangem, todos os anos, milhares de jovens e desempregados de longa duração” (idem).

Outra medida deste Programa foram os estágios profissionais. Para o Afonso & Ferreira os estágios profissionais

“são uma das medidas com resultados muito positivos, através dos quais o Estado apoia a contratação a termo de jovens licenciados pelas empresas (a avaliação existente indica uma integração dos jovens abrangidos por este medida próxima dos 70%), que inclui estágios internacionais em sectores económicos considerados estratégicos para o país” (idem).

Daí conclui-se que, enquanto medida de política de emprego, procura-se promover a inserção no mercado de trabalho e elevar o nível de qualificação, “nomeadamente através da integração de componentes de formação profissional, como sucede com as medidas integradas no mercado social de emprego (designadamente programas ocupacionais, escolas-oficinas e empresas de inserção), criadas na década de 90” (idem).

27