A emergência da avaliação em larga escala na Educação Básica

A avaliação como meio de gestão pública da qualidade dos resultados do ensino e como elemento de controle das políticas públicas de educação faz parte da história recente da educação brasileira. Foi nos anos de 1990 que o tema emergiu de forma mais contundente como interesse oficial do Estado ou como campo de análise crítica de teóricos brasileiros27. Essa iniciativa envolvia pesquisas oficiais ou realizadas por pesquisadores e universidades, com ou sem parcerias com o governo. É possível perceber essa transformação no cenário da avaliação brasileira quando retomamos as formulações de Vianna (1995) que, ao analisar o contexto de meados dos anos 1990, afirma que o surgimento dos testes padronizados nos Estados Unidos, que correu no contexto do conflito mundial de 1914-1918, felizmente, ainda não tinha influenciado o meio educacional brasileiro.

27 _{No site <http://www.fcc.org.br/pesquisa/educacaoSelecao/Busca.buscaGeral.mtw> há artigos da revista}

Educação e Seleção (editada de 1980 a 1989), que se destinava à divulgação de estudos na área educacional e empresarial desenvolvidos pela Fundação Carlos Chagas. Os números que compõem essa coleção (naquela época editados pelo Prof. Dr. Heraldo Marelim Vianna) apontam dentre os temas as pesquisas e experiências iniciais da avaliação do rendimento escolar. A continuidade das publicações ocorre na versão da revista Estudos em Avaliação Educacional a partir de 1999.

Contudo, segundo Freitas, D. (2007a), já no Estado Novo tivemos os embriões do que viria a ser nossa experiência avaliativa em larga escala no Brasil, quando no discurso oficial a estatística e a educação foram aproximadas como possibilidade de permitir ao Estado ações menos arbitrárias para governar, perspectiva assumida por Manoel Bergström Lourenço Filho, então diretor-geral do recém-criado Inep, em 1938. Na história do Inep28, podemos observar as iniciativas das pesquisas, o levantamento de dados e a avaliação, em âmbito nacional, da realidade educacional.

Nos anos 1940 e 1950 evidenciamos a centralidade da estatística tanto no planejamento educacional, sendo compreendida como critério verdadeiramente técnico que proporcionaria uma medida objetiva do trabalho escolar, quanto nas pesquisas educacionais, as quais tinham natureza psicopedagógica. Nesse período, os exames e provas são assumidos como recursos de diagnóstico, como meios para verificar o andamento do trabalho escolar e o acompanhamento final dos resultados. Na visão de Lourenço Filho e Hildebrand (2000)29, na década de 1940 os exames tratados à luz dos princípios técnicos, que garantem a objetividade e a configuração estatística, quando aplicados não exprimem apenas o que se passa com o aluno, mas também revelam informações sobre:

[...] o trabalho do professor, o trabalho de uma escola, de várias escolas de um mesmo tipo, de todas as escolas de um mesmo sistema escolar. Dá proposição de questões pessoais do mestre, do diretor e

do inspetor, teremos subido a indagações cautelosas da atividade dos alunos e dos mestres (LOURENÇO; HILDEBRAND, 2000, p.345, destaques nossos).

O resultado dos estudantes em exames como paralelo para fornecer informações sobre os professores e escolas já era uma perspectiva. Na trajetória histórica proposta por Freitas, D. (2007a, p.10), o período de 1956-1964 evidenciou mudanças importantes, registrando a passagem do enfoque da “[...] pesquisa centrada nos indivíduos para a educação escolar, sendo esta examinada em sua ‘funcionalidade’ na sociedade, com vistas a subsidiar a ordenação da Educação Básica para o conjunto da federação”.

28_{Disponível em: <http://portal.inep.gov.br/wEducação Básica/guest/institucional-70anos>. Acesso em: 5}

mar. 2012.

29 _{O texto foi originalmente publicado em 1945, reeditado em 2000 e está disponível em:}

Essa mudança teve influência de Anísio Teixeira como diretor-geral do Inep (1952), o qual era enfático sobre a necessidade de medir a eficiência ou ineficiência do ensino brasileiro. Anísio Teixeira apontava ainda uma crítica às características centralizadoras, mecanicistas e à burocratização da administração pública. Essa visão marcou inclusive a organização do Inep, com a criação do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais (CBPE) e dos Centros Regionais.

Essa forma de organização só seria mudada nos anos de 1970. Nesse contexto, a “medida da educação” é vista como uma forma de acompanhamento da qualidade, permitindo assim uma organização educacional menos burocratizada. Salientava-se que caberia à União o papel de garantir o espírito de emulação das administrações estaduais e municipais de ensino, além de promover a construção desses dados avaliativos (TEIXEIRA, 1952).

Configurava-se, ainda, uma preocupação com a avaliação diante de acentuada expansão vivida pela educação naquele momento, pois, segundo Anísio Teixeira (1952, p.4), esse processo ocorria sem a garantia da qualidade, sendo marcado pelo improviso. Afirma o autor que “[...] menos do que expansão quantitativa, lutamos por melhorar a qualidade de nossas escolas”. Desse modo, seria necessário dar início a um movimento de avaliação dos esforços em educação, no qual o então Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (atual Inep) deveria garantir a “[...] tomada de consciência na marcha da expansão educacional brasileira, examinar o que foi feito e como foi feito, proceder a inquéritos esclarecedores e experimentar medir a eficiência ou ineficiência de nosso ensino” (Ibidem, p.6).

A visão acerca da necessidade da avaliação permanente foi defendida por Anísio Teixeira, quando propõe a pesquisa para compreender a educação, a fim de efetivar políticas mais propositivas; contudo, estava ainda distante de pensar a avaliação como base para a fundamentação do planejamento racional do sistema educacional (FREITAS, D., 2007). Essa realidade, segundo a autora, aponta que “[...] as pesquisas em educação (logo, as avaliações) figuraram de forma bastante incipiente no processo de construção da regulação educacional” (Ibidem, p.14). Segundo Vianna (2005, p.159):

A partir da década de 1960, e ao longo dos anos seguintes, pode-se constatar que alguma coisa importante começou a ser realizada, ainda que de forma incipiente, mas revelando um esforço para proceder de acordo com a orientação metodológica, especialmente com base em fontes norte-americanas.

De 1964 e ao longo da década de 1970, tivemos pesquisas com enfoque econômico e escassas avaliações em grande escala propriamente ditas, visto que os estudos não apresentavam o caráter metodológico necessário (VIANNA, 1995). Nesse período ocorreram ações pontuais como da Fundação Brasileira para o Ensino de Ciência (Funbec), que começou a avaliar seus programas ao iniciar novos currículos de Física, Matemática, Química, Biologia e Geociência, mas essa experiência pioneira não foi expandida a outras instituições, constituindo-se um caso embrionário. Vianna (1995) destaca ainda a experiência da Fundação Getúlio Vargas (FGV), que desenvolveu um programa de avaliação no Rio de Janeiro destinado a avaliar a capacidade de crianças ao término no 1º grau na rede oficial e que foi inspirado no Iowa Basic Skills (teste padronizado destinado às escolas e desenvolvido pela Universidade Iowa). Ambos os programas contaram com orientações de especialistas norte-americanos, e, no caso da FGV, estes ministraram “[...] cursos de treinamento em 1965” para formar especialistas brasileiros (VIANNA, 2005, p.160).

Ao final da década de 1970 e no início de 1980 que identificamos pesquisas que passaram a abarcar de forma mais explícita a avaliação em larga escala, como ocorre no Programa de Expansão e Melhoria do Ensino no Meio Rural do Nordeste Brasileiro (Edurural-NE), planejado a partir de 1977 e implementado na década de 1980. Esse projeto “[...] visava à melhoria das condições de ensino na zona rural dos Estados do Nordeste brasileira através de investimento na construção de escolas e distribuição de material escolar, treinamento de professores e técnicos etc.” e envolveu uma pesquisa avaliativa constituída de um estudo transversal (GATTI, 1993, p.102).

De acordo com Souza (2001), o Edurural foi financiado pelo Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)30, com execução restrita aos estados da região Nordeste (Pernambuco, Piauí e Ceará), sendo firmado por meio de um Acordo de Cooperação Técnica e Financeira entre aquela instituição e o governo brasileiro. Ficaram sob a responsabilidade da Fundação Cearense de Pesquisa os aspectos institucionais, e a Fundação Carlos Chagas avaliou o rendimento escolar.

A coleta de dados ocorreu em 1981, 1983 e 1985, com provas de Matemática e de Português aplicadas a alunos da 2ª e 4ª séries, englobando 603 escolas rurais. Os resultados do estudo apontavam a realidade precária desses alunos quanto à

30 _{Conforme a análise do autor, “[...] na composição do que se estabeleceu como financiamento global do}

Edurural, a maior parte do desembolso era do próprio país, enquanto que o denominado financiador entrou apenas com a menor parcela” (SOUZA, 2001, p.20).

aprendizagem de conceitos básicos, e quando comparados aos resultados das provas que foram aplicadas a crianças de camadas menos favorecidas de escolas públicas da periferia de São Paulo, se evidenciavam as “[...] substantivas diferenças nas condições de pobreza que não estão dadas por meros índices de renda familiar, mas que são perpassados por outros determinantes”, como os estudos de caso apontaram no âmbito daquele projeto (GATTI, 1993, p.103).

Souza (2001) salienta o discurso do Banco Mundial (BM), no contexto da década de 1980, que de acordo com a questão social dos países em desenvolvimento justificavam sua cobrança em torno da avaliação dos programas. Ainda que essas experiências avaliativas tenham dado importantes contributos à compreensão da realidade da educação no Nordeste Rural, como defende Gatti (1993), esse movimento em nível do interesse dos órgãos financiadores já incidia na influência quanto à prática da avaliação como instrumento de controle da realidade educacional. Assim, é necessário considerar um movimento inicial de avaliação atrelada a interesses para além do âmbito escolar e a animação de uma nova organização da realidade educacional relacionada à avaliação do rendimento escolar do aluno em larga escala.

O MEC, por meio do Inep, ao final dos anos 1980, promoveu outro programa de avaliação do rendimento de alunos do 1º grau da rede pública envolvendo amostras de todo o país em relação às disciplinas de Português, Matemática e Ciências (GATTI, 1993). De acordo com Vianna (2005), em 1987 a Fundação Carlos Chagas colaborou com o desenvolvimento do projeto que tinha como objetivo inicial identificar os pontos críticos do currículo, verificar aspectos cognitivos básicos dos alunos de 1º, 2º, 3º, 5º e 7º anos do Ensino Fundamental e levar aos professores informações para recuperação31 dos seus alunos em relação ao conteúdo curricular.

A amostragem envolveu 69 cidades localizadas em todos os estados da Federação e 238 escolas, compondo 27.455 alunos que realizaram as avaliações. Diante da complexidade observada, segundo Gatti (1994), o processo ocorreu em fases distintas, assim distribuídas:

31 _{Há, em nossa visão, nessa caso, uma confusão no que tange à definição dos objetivos da avaliação em}

larga escala, visto que esta se voltou para propósitos que são da jurisdição da avaliação da aprendizagem, ou seja, ações que estão relacionadas à relação professor-aluno e à intervenção pedagógica do professor. A “recuperação” das dificuldades no processo do aluno não pode estar a cargo da identificação por meio de uma avaliação em larga escala, mas sim como ação constante da avaliação da aprendizagem e consequentes planejamento, intervenção e nova avaliação. A deturpação do sentido da avaliação em larga escala interfere diretamente na prática pedagógica do professor e na sua autonomia docente, além de tirar de foco a avaliação da realidade do país ou de regiões e das políticas públicas de educação.

Tabela 5. Fases de avaliações realizadas entre 1987 e 1989

Fonte: Elaboração da autora, a partir de Gatti (1994).

Dessa experiência, de acordo com Vianna (1995), surgiram outras avaliações que foram desenvolvidas a pedido de estados, como a Secretaria de Educação do Paraná, que envolveu alunos da 2ª e 4ª séries de escolas oficiais de sete cidades, abrangendo o conteúdo de Língua Portuguesa, Matemática, Estudos Sociais e Ciências. O autor destaca que posteriormente ocorreu uma amostra com estudantes de outras 22 cidades com os mesmos objetivos do Inep (rendimento dos educandos e currículo). Esse movimento caracteriza o intento do MEC em instigar, nas Secretarias de Estado da Educação, o contato com um arcabouço de informações em relação ao processo educacional de cada jurisdição. Apontava-se, inclusive, para a necessidade de as próprias Secretarias de Educação construir uma cultura de avaliação do rendimento, relacionando as informações a outros programas e projetos.

Os resultados indicavam o baixo rendimento das crianças. Tais dados, segundo Gatti (1994), foram discutidos nas Secretarias Regionais de Ensino com representantes de professores de todas as cidades envolvidas, processo no qual se iniciou a discussão de uma nova proposta curricular.

Iniciado em 1987, esse projeto, em 1991, foi conduzido pela primeira vez como uma Avaliação do Rendimento de Alunos das Escolas Privadas de 1º Grau. Segundo Vianna (1995), houve resistência dessas instituições em participar, o que demandou a intervenção do MEC para a sua realização. Os resultados surpreenderam quando comparados ao desempenho dos educandos da rede pública, ao indicar que “[...] nem sempre a escola privada é um mar de excelência e a escola pública também nem sempre é tão ruim quanto se julga aprioristicamente” (VIANNA, 1995, p.20).

Gatti (1994) destaca algumas características e focos das primeiras atividades avaliativas, as quais estavam sobremaneira voltadas para o Ensino Fundamental e pretendiam mapear informações acerca da realidade das escolas brasileiras. Tais iniciativas foram realizadas de diferentes formas:

[...] na tentativa de associar rendimento escolar e alguns fatores, uns mais abrangentes, como por exemplo, regiões do país em que as escolas se situam, outros, incluindo, além disso, período de funcionamento da escola (diurno/noturno), ou condições das escolas, das famílias, dos professores, merenda escolar, custos, etc. Várias disciplinas escolares foram incluídas nas avaliações realizadas, sendo constante Língua Portuguesa e Matemática. Os modelos abrangeram parcelas dos sistemas (estaduais, municipais, particulares), focalizando séries específicas (séries ímpares ou só 1ª ou 8ª série etc.) e incluindo todos os alunos dessas séries ou apenas uma amostra deles. Estas avaliações se processaram por iniciativas governamentais com o propósito de se ter alguma informação sobre o nível de aprendizagem dos alunos e de seus condicionamentos (GATTI, 1994, p.67).

Nesse movimento inicial da avaliação do rendimento escolar no Brasil, delineavam-se algumas características como o envolvimento e a participação dos professores na reflexão sobre o programa a ser cobrado nas provas, além da discussão (e da tomada) dos resultados para mudanças curriculares no contexto escolar. Paralelamente, como salienta Gatti (1994), a avaliação realizada indicava limitações quanto à compreensão da realidade, por seu caráter esporádico e isolado, mas, ao mesmo tempo, denunciava a gestão política, a qual não garantia as condições mínimas para o desenvolvimento da educação.

Essa iniciativa do Estado, naquele contexto (final da década de 1980), estava marcada pela efervescência da democratização do país, e grupos de interesses que tentavam se consolidar na realidade do Brasil. Os pesquisadores assumiam as ideologias, os desejos e o intento de apontar a realidade educacional do país; os professores observavam seus estudantes passarem pelas primeiras provas em larga escala e os representantes oficiais do governo atendiam a interesses e influências, sobretudo, internacionais. Esse panorama indica que mudanças na organização e na gestão da educação estavam por ocorrer, ainda que naquele momento os olhares e interesses indicassem direções diversas.

Segundo Freitas, D. (2007a, p.35) os estudos, as pesquisas e os levantamentos de dados que foram realizados no sentido de que o governo tivesse “[...] ‘correta e suficiente informação educacional’” receberam, em meados de 1988, uma convocação no sentido de se articular em busca de complementaridade, organização e direção – era necessária uma forma de estruturação e organização das experiências avaliativas em curso. Nesse contexto, de acordo com a autora, destaca-se a demanda do Banco Mundial, que requeria uma forma sistemática de avaliação do Programa de Educação

Básica para o Nordeste (Projeto Nordeste – Segmento Educação. VI Acordo MEC/BIRD).

Destaca Damasio (2011, p.52) que a possibilidade de financiamento vinda do BM se desenvolveu em um contexto no qual o Inep estava com grandes problemas orçamentários; na data, este “[...] funcionava como central de bibliotecas, realizando e financiando apenas pesquisas acadêmicas pontuais. [...] Foi iniciado, a partir disso, o

Projeto Nordeste, que possibilitou a discussão sobre um sistema de avaliação da política educacional”. O objetivo era avaliar a política educacional da região Nordeste, mas, depois de realizado o projeto-piloto e testados os instrumentos de avaliação, os secretários do Nordeste, em reunião no Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), propuseram que a avaliação fosse ampliada para todo o país, incorporando os recursos no orçamento do Ministério da Educação.

Diante da demanda do BM em avaliar o Projeto Nordeste, estruturou-se um Sistema de Avaliação do Ensino Público (Saep – atual Saeb), formulado por Júlio Jacobo Waiselfisz. Este exercia a função de consultoria, como destacado nas palavras de Maria Inês Pestana, que na época era Secretária de Ensino Básico no MEC (1986-1990).

[...] a gente tinha um argentino, que era consultor, Júlio Jacobo

Waiselfisz [...]. Ele era o consultor, né? Na equipe do MEC era ele e

eu e... [a respeito de ele ser consultor da Fundação Carlos Chagas]

não, ele era do IICA. São essas maluquices de serviço público:

Instituto de Cooperação para a Agricultura. Então o IICA tinha lá,

porque naquele tempo, no MEC, a gente tinha vários financiamentos externos, o Banco Mundial, né? – e problema de colaboração

(DAMASIO, 2011, p.54, destaques do autor).

Como enfatiza Waiselfisz (1991), as orientações da Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco), já na década de 1980, cobravam a necessária obtenção de informações acerca do desempenho do sistema educacional.

A qualidade da educação e sua melhoria deveriam passar a ser uma das prioridades centrais das políticas educacionais, como reconheceu o Comitê Regional Intergovernamental de Educação na América Latina e Caribe, da Unesco, em sua primeira reunião, acontecida no México, em 1984. Entre as estratégias de melhoria propostas nesta oportunidade, destaca-se a de obter informações sobre o desempenho do sistema educacional para que estas informações fundamentem o processo de tomada de decisões sobre políticas e estratégias educacionais em condições de reverter a situação atual da educação. É neste contexto que adquire significado a proposta do Sistema de Avaliação que se está implementando (WAISELFISZ, 1991, p.66).

Em 1990, segundo Vianna (2005) o MEC, utilizando-se da competência técnica do Inep, iniciou seu programa de avaliação. De acordo com Waiselfisz (1991), o projeto original para a avaliação do ensino público foi elaborado em 1988, sendo aplicado o piloto nesse mesmo ano (Paraná e Rio Grande do Norte) para testar o instrumental e a metodologia proposta. Com os reajustes necessários, a aplicação deveria ter sido realizada em 1989, mas, diante dos problemas financeiros, só foi realizada a primeira aferição nacional entre novembro de 1990 e março de 1991 (apenas Piauí e Mato Grosso do Sul, por motivos de greve, não realizaram a avaliação junto com os demais estados), com a aplicação de recursos pela Secretaria de Educação Básica por meio do Projeto MEC/Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) BRA/86/00232.

Enquanto isso, em 1992 foi apresentado o relatório das aferições do Primeiro Ciclo de levantamento de informações do Saeb. O Segundo Ciclo de atividade de campo se realizou em 1993, cujo relatório foi divulgado em 1995 – a proposta envolvia estudos sobre custo-aluno; gestão escolar; situação e competência do professor; e rendimento do aluno. Para tanto, propunha-se a metodologia de amostragem de escola, estudantes e professor. Propugnava-se, “[...] no bojo de uma estratégia de longo prazo (15 anos), avaliar resultados de políticas e estratégias [...] estaduais e regionais como um todo” (FREITAS, D., 2007a, p.36).

Essa experiência no início dos anos de 1990 assume destaque, como sustenta Freitas, D. (2007a, p.38) pelo fato de se delinear, pela primeira vez no país, um aparato de regulação da Educação Básica, o qual aliava “[...] informação, medida e avaliação educacional” e se articulava com o planejamento educacional de longo prazo.

Nesse quadro, alguns fatores foram proponentes para o movimento histórico destacado, como o lançamento da linha de créditos do Banco Mundial para investimento em mensuração do rendimento educacional; o processamento de informação com a

32 _{O projeto intitulado Treinamento Gerencial para Implementação de Programas Educacionais de 1º}

Grau tem como fundamento central o Programa Monhangara, o qual teve início em 1984 e era destinado a fortalecer a Educação Básica nas regiões Norte e Centro-Oeste do país, com o apoio financeiro do Banco Mundial (MEC, 1987, p.4). O Projeto foi assinado em abril de 1987 entre o governo brasileiro e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), com a finalidade de ampliar o efeito dos resultados previstos pelo Programa Monhangara, no que tange à capacitação de recursos humanos. O Projeto MEC/Pnud BRA/86/002 “[...] tem como responsabilidade fundamental a melhoria do gerenciamento dos sistemas estaduais e territoriais da educação e a capacitação gerencial nos diferentes níveis da administração [...]. O Projeto enfatizará as atividades de capacitação e apoio técnico aos especialistas que atuam no ensino básico, utilizando múltiplos meios (Cursos, Seminários, Capacitação em Serviço, bolsas de estudo, apoio direto através de consultoria, elaboração de metodologias etc.) e procurando a solução dos pontos de estrangulamento deste nível de ensino (MEC, 1987, p.5-6).

criação, no período, de uma rede de microcomputadores entre as Secretarias Estaduais