CAPÍTULO II – ESTADO, POLÍTICAS DE AVALIAÇÃO E O TRABALHO
2.1 Estado e gestão das políticas educacionais
O capital44, após ciclos de crise e recomposição, encontra-se, nas últimas décadas (especialmente a partir de 1970), em um processo depressivo contínuo, sistêmico e estrutural, sem espaço para “tomar fôlego” (MÉSZÁROS, 2009). Nessa conjuntura, muitos reflexos se fazem sentir, sobretudo entre aqueles que já vivem as marcas de uma estrutura firmada sobre as diferenças sociais, econômicas e culturais, tanto em escala mundial, na posição de cada país no cenário internacional, quanto no interior de cada Estado. Assinala o autor que essa crise estrutural do sistema do capital tende a se agravar, como de fato já é evidente desde 2008, com as grandes dificuldades enfrentadas por países da União Europeia e até mesmo pelos Estados Unidos.
Para Mészáros (2009, p.25), esse momento demanda cautela, visto que, diante das consequências desastrosas da crise, podemos (re)cair nas falácias das alternativas neokeynesianas, mas esperar “[...] uma solução feliz para esses problemas vinda das operações de resgate do Estado capitalista seria uma grande ilusão” – mesmo o Estado-
44 Para Mészáros, é importante salientar a distinção entre capital e capitalismo. O sistema do capital já era
existente antes do capitalismo (ex.: capital mercantil), presente desde as sociedades pré-capitalistas, sendo o capitalismo uma das formas de realização do capital, “[...] presente na fase caracterizada pela generalização da submissão real do trabalho ao capital (trabalhador juridicamente livre)”. Assim, Mészáros afirma que do mesmo modo que tivemos sistemas de capital anterior ao capitalismo, também tivemos o pós-capitalismo como ele analisa no caso da URSS, os quais, contudo, não conseguiram superar o “[...] sistema sociometabólico do capital (caracterizado pela divisão hierárquica do trabalho, que subordina suas funções vitais ao capital)” (Prefácio de: A crise estrutural do capital, ANTUNES, 2009c, p.10).
providência, por detrás da sua aparência ideológica, se constitui órgão de dominação. Todavia, se por um lado o Estado-providência assume esse caráter dissimulador, por outro, os países capitalistas que viveram no pós-guerra (1945) os seus desígnios de forma ampla obtiveram conquistas em políticas sociais e trabalhistas que, fazem no contexto atual, com que esses países sintam com intensidade diferente os impactos da crise atual. Nos países da América Latina, por exemplo, segundo Borón (1994), a não consolidação do Estado-providência tem levado a processos de desregulamentação que não encontram muita resistência como as que se efetivam em países que viveram políticas de seguridade social e solidificaram significativas conquistas dos trabalhadores, a exemplo dos países europeus. Onde a “‘presença das massas’, no seio dos estados capitalistas, teve efeitos duradouros sobre a composição do gasto público, ampliando os gastos de natureza ‘social’ à medida que se consolidavam as reformas e os programas estabelecidos no pós-guerra”, garantiram-se educação, saúde e outros programas (Ibidem, p.163). Por isso, analisa o mesmo autor, que os países da América Latina, ainda que com especificidades, enfrentam maiores dificuldades – pois estavam (e ainda estão) envolvidos com questões já ultrapassadas nos países do Norte –, temos em nossas agendas necessidades humanas fundamentais, conquanto o momento atual indique as sucessivas perdas que têm ocorrido nos países desenvolvidos, com a austeridade e o corte nos gastos públicos, que provocam cada vez mais o aviltamento dos direitos dos trabalhadores.
A força dos ideais e mecanismos de mercado, inclusive como parte da gestão pública, ganha força com a orientação neoliberal. Como analisam Newman e Clarke (2012, p.354), a crise econômica da década de 1970 resultou num profundo “[...] reordenamento da economia e da sociedade o que foi marcado pelo aparecimento da política da Nova Direita (representado pelo thatcherismo no Reino Unido; Reagan e o Partido Republicano reinventado nos EUA)”, o que estava em curso para esses autores era uma mudança mais profunda no campo social, cultural e político. As políticas de coalizão dos liberais e conservadores, pautadas por princípios (aparentemente contraditórios) da revalorização do mercado, novas formas de relação Estado-mercado e público-privado, demanda da eficiência e eficácia da gestão pública, redefinição dos direitos sociais, valorização da meritocracia, do individualismo e competitividade no setor público, além da lógica da gestão pelo controle dos resultados, marcam um conjunto de ideologias e práticas em curso.
Para Hill (2003, p.32), a diferença entre o liberalismo clássico e o neoliberalismo dos dias atuais (fundado no teórico Hayek) é que “[...] o primeiro queria diminuir o tamanho do Estado, para que as empresas privadas pudessem lucrar se mantendo livres das legislações” e dos custos de impostos necessários para a manutenção de um Estado de bem-estar social, enquanto o “[...] neoliberalismo precisa de um Estado forte para promover seus próprios interesses”.
Borón (1994) destaca que, na década de 1990, a intervenção estatal havia redobrado com o propósito de assegurar as condições de manutenção do mercado, seja pela via dos investimentos, das regulações, dos instrumentos macroeconômicos ou com o pagamento das dívidas das empresas privadas em transações internacionais. Nesse sentido, a “[...] hostilidade dos defensores do mercado não é com o Estado, mas com os componentes democráticos do Estado Moderno” (Ibidem, p.178), com vistas à ampliação da justiça distributiva. Por isso, para esse autor, se havia algum efeito macropolítico da crise financeira que estava em curso era o aumento do papel do Estado, especialmente em sua atuação nas dívidas privadas que este passou a assumir.
Nesse contexto se desencadearam repercussões na gestão pública, com novas formas de controle. No Brasil, no campo da gestão educacional, o controle dos resultados centraliza uma perspectiva de avaliação em larga escala de cunho classificatória, pautada em testes padronizados do desempenho dos estudantes, os quais são tomados como referência na eficiência da educação. Essa perspectiva no país, em maior ou menor grau, apresenta características próprias, mas que não é restrita à realidade brasileira, ao contrário, faz parte de um cenário político internacional e de uma Nova Gestão Pública45. De acordo com Dale (2004, p.426), vivenciamos uma “[...] agenda globalmente estruturada para a educação”, uma vez que a política construída por Estados-nação individuais e autônomos sofre influências das forças econômicas que operam de forma supra e transnacional para romper as fronteiras nacionais, o que ocorre em paralelo à redefinição das relações entre as próprias nações. Desse modo, de um lado, como defendem Newman e Clarke (2012, p.356), as particularidades das histórias nacionais, as características culturais e políticas distintas não podem ser esquecidas, ou seja, não há uma “[...] convergência de nações-estado em torno de um modelo único”,
45 A Nova Gestão Pública é centrada em princípios da eficiência, eficácia e produtividade, e prega a
substituição do modelo centralizador-burocrático de gestão por um modelo flexível, com modificações significativas no controle dos serviços públicos. Esses ideais são oriundos de um modelo flexível de produção que busca superar o modelo taylorista/fordista no contexto de crise do capital. No Brasil, um dos protagonistas da ideia e da reforma da administração pública foi Bresser Pereira, na década de 1990.
contudo, por outro lado, também não podemos entender o modelo de reforma como um efeito local.
Na análise literária da década de 1980, Afonso (1998) salientava que países diferentes, posicionados em distintas ocupações no sistema mundial, assumiam caminhos análogos nas políticas avaliativas envolvendo a centralidade do controle nacional sobre os processos avaliativos, a uniformidade de estilos, práticas e objetivos, além do aumento da frequência avaliativa. Contudo, essa orientação similar não pode negar que “[...] há especificidades nacionais e que a semelhança de alguns princípios orientadores na definição das políticas educativas esconde, por vezes, causas e razões muito distintas” (Ibidem, p.90); por isso, seja para entender as similitudes quanto às idiossincrasias, acrescentava que:
[...] as políticas educativas e avaliativas só podem ser adequadamente compreendidas se forem também referenciadas ao contexto mundial, ultrapassando assim algumas limitações inerentes a perspectivas tradicionais que circunscrevem a análise das reformas às fronteiras do Estado-nação (AFONSO, 1998, p.91).
Para Ball (2004, p.1109), a maior centralização do controle do Estado direta ou indiretamente pela via da avaliação, na nova forma de gestão, está relacionada com a “[...] mudança da responsabilidade (Estado) para a realização para a responsabilidade com a mensuração e a auditoria” – no lugar de responsável, passou a avaliar para responsabilizar. Duas possibilidades se abrem nesse contexto: numa delas, livre da prestação direta do serviço, o Estado permitiria espaço para outros prestadores; a outra, por sua vez, permite modelos alternativos de financiamento e a entrada de financiadores privados para desenvolver a infraestrutura do setor público, formando a Parceria Público-Privada.
Na perspectiva de Afonso (1998, p.160), a combinação específica de regulação do Estado e de elementos de mercado no domínio público explica que os governos da
nova direita tenham elevado o controle sobre as escolas e, simultaneamente, promovido a criação de mecanismos como a publicação dos resultados das escolas, abrindo espaço para a realização de pressões competitivas no sistema educativo. No contexto de crise, a junção dos setores liberais e conservadores constituindo a nova direita teve reflexos centrais na reconfiguração do Estado.
Segundo Le Grand (1991), na década de 1980, após a chegada do governo Thatcher ao poder em 1979, na Inglaterra, conduziu-se um denso processo de reformas,
como a Reforma Educativa em 1988, quando o Departamento de Educação alterou as formas de financiamento e introduziu o empréstimo estudantil ou, nesse mesmo ano, a abrangente reestruturação do Serviço Nacional de Saúde. Essas e outras reformas tiveram, segundo o autor, uma similaridade fundamental: a introdução do que ele denominou de “quase mercado” para a prestação de serviços sociais (welfare services). Como aponta Le Grand (1991), a intenção “[...] is for the state to stop being both the funder and the provider of services. Instead it is to become primarily a funder, purchasing services from a variety of private, voluntary and public providers, all operating in competition with one another” (Ibidem, p.1257).
Para Le Grand (1991), a expressão “quase mercado” é apropriada porque “[...] they replace monopolistic state providers with competitive independent ones. They are ‘quasi’ because they differ from conventional markets in a number of key ways” (LE GRAND, 1991, p.1259-1260). No campo da educação, o autor afirma que novos processos de inscrição ao serviço, nova fórmula de financiamento e nova forma da gestão local das escolas passaram a ser realizados – esse artifício coadunava com o forte ataque ao welfare state e a crítica à política social britânica. Sob o governo Thatcher ocorreu o processo de desmantelamento de serviços que, conforme Le Grand (1991), foi construído ao longo dos 45 anos anteriores.
A introdução de “quase mercados” nos serviços de caráter social tem, na visão de Le Grand (1991, p.1257), a perspectiva de que ao Estado cabe se tornar um comprador de serviços dos provedores privados, voluntários e públicos que entre si assumem a lógica do mercado em torno da competição. Dentre os elementos do quase
mercado incorporados na reforma da educação naquele contexto, os pais são autorizados a matricularem seu filho em quaisquer escolas e, com essa forma de financiamento, estas recebem com base no número de estudantes inscritos, e a instituição define a forma como gasta os recursos. A outra característica é que, em vez de receber uma subvenção direta do governo central, a instituição escolar passa a receber de acordo com os estudantes que consegue “atrair”.
Glennerster (1991), também sobre o contexto inglês, discorre que a reforma da educação de 1988 marcava a decisiva quebra da tradição da administração da política educacional no Reino Unido. Contudo, para este autor estava ocorrendo a incorporação de apenas alguns elementos do mercado no âmbito do sistema de ensino, como a emblemática estratégia utilizada no contexto britânico, na qual os estudantes podem
ingressar na escola que desejarem e estas recebem o financiamento pelo número de matriculas.
Na lógica do quase mercado, segundo Afonso (1998, p.158), mais do que a confinação do Estado e a expansão do mercado, ocorre em muitos casos, a “[...] interpenetração desses elementos, com arranjos específicos consoantes as conjunturas nacionais”. Acrescenta o autor que isso “[...] constituiu um dos aspectos distintivos mais importantes das políticas de convergência neoliberal e neoconservadora; e é isso também que seguramente constitui um dos principais vectores da redefinição do papel do Estado neste período” (Idem). Cumpre ressaltar que as estratégias implementadas pela nova direita configuraram esse mecanismo.
É, aliás, esta combinação específica de regulação do Estado e de elementos de mercado no domínio público que, na nossa perspectiva, explica que os governos da nova direita tenham aumentado consideravelmente o controlo sobre as escolas (nomeadamente pela introdução de currículos e exames nacionais) e, simultaneamente, tenham promovido a criação de mecanismos como a publicitação dos resultados escolares, abrindo espaço para a realização de pressões
competitivas no sistema educativo (AFONSO, 1998, p.160, grifos do autor).
Para Apple (1993), há várias políticas educacionais que apontam o poder das relações em curso. O autor destaca que nos Estados Unidos a política neoconservadora tem sido bem-sucedida em mobilizar suporte contra o sistema educacional e seus funcionários ao frequentemente responsabilizar as escolas pela crise econômica. Como consequência, os compromissos ideológicos incluem a expansão do livre mercado, a dramática redução da responsabilidade do governo com as necessidades sociais, o reforço da estrutura intensamente competitiva de mobilidade e a popularização do que é uma forma de pensamento social darwinista.
Em relação às políticas de educação, Apple (1993) destaca os aspectos presentes quanto a esse processo no país: os programas para a seleção da escola pela família, tais como voucher e taxas de créditos, para tornar as instituições de ensino idealizadas como a economia de livre mercado; o movimento em nível nacional e estadual no país que, para elevar os padrões, obriga professores e alunos a focar em objetivos curriculares e conhecimentos básicos, cada vez mais por meio dos testes; a ampliação do ataque ao currículo escolar; e a crescente pressão para fazer das necessidades do mundo dos negócios e da indústria o objetivo primeiro das escolas (APPLE, 1993, p.227).
As palavras centrais que circulavam no contexto da década de 1990 entre os políticos e líderes empresariais dos Estados Unidos, de acordo com Ravitch (2011), eram a responsabilização e os testes. Essa autora, ex-secretária-assistente de educação, destaca em suas reflexões sobre a reforma educacional dos EUA a sua notória mudança de perspectiva, que de defensora do sistema em curso passa a crítica radical de propostas como a testagem, a privatização e a responsabilização punitiva presentes no sistema educativo daquele país.
Salienta a autora as consequências degradantes dos parâmetros empresariais para a educação no país e, nesse contexto, afirma que os testes promovem informações usadas para responsabilizar os professores em relação aos scores dos estudantes. A testagem “[...] tornou-se a engrenagem central que movimenta o destino dos estudantes e a reputação e futuro dos seus professores, diretores e escolas” (RAVITCH, p.173- 174), mecanismo de pressão que leva, inclusive, “[...] muitos educadores e diretores a aumentar os escores de maneira que nada têm a ver com a aprendizagem” (Ibidem, p.177).
Ela relata, ainda, que dentre as estratégias ocorre, por exemplo, a preparação de materiais de treinamento dos alunos para ensinar os tipos específicos de questões que caem nos testes (aprendem o método de realizar os testes, e não o assunto em si) ou há uma seleção velada, pois, para Ravitch (2011), os diretores ao estarem cientes de que ao restringir a admissão de alunos de baixo desempenho têm a chave para obter maiores escores para a escola, já que esses estudantes afetam o resultado, passam a limitar de diferentes formas o acesso desses estudantes; assim, os “mais difíceis de serem educados” podem ser excluídos de maneira camuflada. A referida autora acrescenta que os próprios Estados podem burlar os resultados, seja tornando o conteúdo mais fácil ou ao reduzir o ponto de corte nos testes.
Ao analisar a realidade norte-americana, Afonso (1998) assevera que:
Aproveitando a apresentação, em vários Estados, das conclusões do relatório A Nation at Risk, em pouco tempo Reagan assume a necessidade de uma reforma educativa que, ao nível do discurso oficial, proporá uma alteração radical dos valores, dos objetivos e dos meios a serem prosseguidos pela educação, por contraste com os que orientaram o período dos anos setenta: da regulação para a
desregulação; da escola pública para as escolhas educacionais e para a competição entre escolas; das preocupações sociais para as preocupações com a economia e com a produtividade; da igualdade
as capacidades e para a selectividade (AFONSO, 1998, p.96, grifos do autor).
Para Afonso (1998), a responsabilização da escola e dos professores pelos resultados dos testes; a incorporação da ideologia do mercado para a educação; as novas formas de exclusão dos alunos; a publicação de rankings e o estímulo à competição entre escolas marcam a reforma daquele país.
Na análise de Ball (2012), as tecnologias de comparação, mensuração e responsabilização não são apenas formas de monitorar os resultados, mas também mecanismos que reconfiguram o significado de ensino e ensinar. A responsabilização baseada na lógica da culpabilização docente e da escola corrompe e degrada o trabalho docente, posto que altera a forma como os professores pensam sobre o que fazem e como se relacionam com os colegas e com os estudantes.
Valores estão em disputas e, nessa relação de força, o coletivo e a sociabilidade perdem espaço para a competição e até mesmo a inveja. Para Ball (2012), o que está em curso é o propósito de reformar os profissionais do setor público, dentre eles o professor, ou seja, mudar o que significa ser professor, processo que promove mudanças profundas nas práticas profissionais e nas subjetividades do docente. Nessa conjuntura, a:
[...] prática da sala de aula é cada vez mais “composta” de respostas às novas exigências externas. Os professores são considerados e caracterizados de novas maneiras; cada vez mais eles são considerados como técnicos pedagógicos (BALL, 2012, p.40).
A centralidade da avaliação nesse processo de implementação de novos princípios no espaço da escola pública por uma gestão de Estado voltada para o controle dos resultados lhe atribui uma função primordialmente avaliadora. Afonso (1998) defende que a expressão “Estado Avaliador”46 remonta a perspectiva que estava em curso inicialmente em países capitalistas centrais (como os EUA e a Inglaterra) e que se estendeu ao longo da década de 1980 para outras nações. Em sentido amplo, é uma perspectiva que denota um Estado que adotou o ethos competitivo, que, segundo o autor, está
[...] decalcado no que tem vindo a ser designada por neodarwinismo social, passando a admitir a lógica do mercado com a importação para
46 A expressão “Estado Avaliador”, de acordo com Afonso (1998), foi inicialmente utilizada para chamar
a atenção para as mudanças no ensino superior, por Neave (1988); todavia, para aquele autor, ela passou a ser usada diante de outros domínios das políticas públicas e educativas.
o domínio público de modelos de gestão privada cuja ênfase é posta nos resultados ou produtos do sistema educativo (AFONSO, 1998, p.74).
Redução de investimentos e mecanismos de controle e responsabilização mais sofisticados fazem parte desse processo. Para tanto, a avaliação, é lançada como “pré- requisito para que seja possível a implementação desses mecanismos” (Idem), ou seja, ao ser orientada por esses princípios, contribuía para incorporar à esfera do Estado e da educação pública a lógica de mercado.
A tensão inerente à avaliação como mecanismo de regulação e, simultaneamente, como mecanismo de desregulamentação, é uma das expressões mais características das actuais políticas reformadoras da clamada nova direita que, [...] resultam de postulados contraditórios (ou aparentemente contraditórios), originados de uma confluência conjuntural e estratégica de perspectivas políticas e econômicas neoliberais e neoconservadoras (AFONSO, 1998, p.76)
Ainda para esse autor, em termos de política educativa, trata-se de conciliar o
Estado-avaliador (preocupado com a imposição de um currículo nacional) e a filosofia de mercado educacional (interessado na diversificação da oferta e na competição entre escolas), e um dos vetores fundamentais nesse processo é a avaliação (cf. AFONSO, 1998, p.164-168). A avaliação que dá conta deste “paradoxo do Estado neoliberal” é designada pelo autor como avaliação estandardizada criterial com publicação de
resultado.
Por um lado, o Estado quer controlar mais de perto os resultados escolares e educacionais (tornando-se assim mais Estado, Estado Avaliador), mas, por outro lado, tem que partilhar esse escrutínio com os pais e outros “clientes” ou “consumidores” (diluindo também por aí algumas fronteiras tradicionais, e tornando-se mais mercado e menos Estado). Produz-se assim um mecanismo de quase mercado em que o Estado, não abrindo mão da imposição de determinados conteúdos e objetivos educacionais (de que a criação de um currículo nacional e apenas um exemplo), permite, ao mesmo tempo, que os resultados/produtos do sistema educativo sejam também controlados pelo mercado (AFONSO, 1998, p.168-169).
Dos valores neoliberais, o fator fulcral se dá na introdução de mecanismos de