Organograma 1 – Estrutura da Lei de Lavagem de Dinheiro
4. ANÁLISE DE MEDIDAS DE TRATAMENTO ADMINISTRATIVO E
4.1 O SISTEMA BRASILEIRO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO À LAVAGEM
4.1.3 A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de
Na concepção do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJ) – órgão responsável por planejar e executar políticas públicas que propiciem o combate à lavagem de dinheiro e à corrupção no Brasil –, o sistema criado pela Lei de Lavagem de Dinheiro carecia de uma estratégia positiva de Estado e de uma efetiva articulação entre os Poderes. Em face da extrema complexidade que os casos identificados apresentavam, com um imenso volume de evidências e de dados coletados a partir de quebras de sigilo, se percebeu que não era suficiente apenas um ou alguns dos atores do sistema de justiça criminal desenvolver aptidões adequadas no enfrentamento da corrupção e da lavagem de dinheiro. Era necessária uma evolução conjunta, concertada e consciente dos percalços envolvidos.
Diante desse quadro, o então Ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, com o apoio das autoridades representativas de diversas áreas e órgãos públicos da Administração Pública brasileira, firmaram um pacto de cooperação e interação chamado “Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro” (ENCLA), em reunião realizada em Pirenópolis (GO), entre os dias 05 e 07 de dezembro de 2003.296 Posteriormente (2006), o combate estratégico à
organizações brasileiras. Edição 2017. Disponível em:
<https://www.protiviti.com/sites/default/files/pesquisa_de_maturidade_de_compliance_2017_0.pdf>. Acesso em 16.09.2018, às 17h18min.
295 O art. 12, da Lei nº 9.613/98, prevê severas sanções administrativas, dentre elas, multa pecuniária máxima de
R$20 milhões, cassação ou suspensão da autorização para o exercício de atividade, operação ou funcionamento, entre outras.
296 De acordo com Claudia Chagas, o Ministro Márcio Thomas Bastos elegeu como tema prioritário de sua
gestão o combate ao crime, ressaltando sempre a necessidade de reconstrução das instituições democráticas para uma efetiva mudança da realidade brasileira. Além disso, uma de suas principais missões era enfraquecer
o crime organizado, atacando a lavagem de dinheiro através de ações públicas centradas na investigação e recuperação de ativos desviados dos cofres públicos. CHAGAS, Claudia. ENCCLA - A integração necessária.
corrupção foi incluído ao programa governamental, razão pela qual passou a ser denominado de “Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro” (ENCCLA).
Considerada um embrião do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), da Secretaria Nacional de Justiça do Estado Brasileiro, a ENCCLA passou a ser concebida informalmente como um órgão interinstitucional297 para todos os órgãos nacionais de controle e combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, constituindo, assim, um canal de diálogo entre todas as instituições públicas, ou, em outros termos, um canal de compartilhamento de informações e experiências, o que vem contribuindo efetivamente no aperfeiçoamento das ações de enfrentamento da criminalidade organizada no Brasil. Para Gustavo Henrique Justino de Oliveira e Wilson Accioli de Barros Filho, essa iniciativa é resultado do pensamento de que só se pode combater um crime especializado e organizado – como a corrupção e a lavagem de dinheiro – com ações públicas também especializadas, coordenadas e organizadas. 298
Com a implementação deste programa, um novo Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Lavagem de Dinheiro foi criado, passando-se a exigir uma articulação permanente dos órgãos públicos subdividida em três níveis de atuação: estratégico, de inteligência e operacional. Composta por mais de 70 órgãos, dos Três Poderes da República, Ministérios
Internacional (DRCI). ENCCLA – Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e a Lavagem de Dinheiro: 10
anos de organização do Estado brasileiro contra o crime organizado. Ed. Comemorativa, Brasília, Ministério da
Justiça, 2012, p. 44.
297 Felipe Dantas de Araújo faz um destaque no sentido de que tecnicamente, a ENCCLA não existe, enquanto
ente da Administração, A ENCCLA não é uma autarquia ou um órgão. Ela não possui servidores, sede ou chefia. Não há portarias, convênios ou decretos que ligam os órgãos participantes. A busca de um modelo para categorizar a ENCCLA deve, portanto, ser fundamentalmente mais teórica do que dogmática, e isso pode ser feito mediante uma abordagem de duas sucessivas aproximações: Associar a ENCCLA a um campo do conhecimento que possua ferramentas apropriadas para descrevê-la, e testar se essas ferramentas efetivamente conseguem fazê-lo; uma vez assegurada a propriedade desse campo do conhecimento para investigar a ENCCLA, analisa-se, com mais profundidade, como se situa a estratégia nesse campo. A partir dessas
avaliações, o autor conclui que a ENCCLA, apesar de não ter existência institucional formalizada, apresenta
semelhança com um modelo de gestão de organizações e projetos no setor público denominado de joined-up, ou JUG. A própria expressão “joined-up”, que pode ser traduzida para “combinamos para fazer algo útil”, já antevê, em seu conteúdo semântico, a pluralidade de partícipes e a ideia de ação, de fazer algo novo e desejado.
ARAÚJO, Felipe Dantas de. Uma análise da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) por suas diretrizes. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 2, nº 1, jan/jun, 2012, p. 66.
298
OLIVEIRA/BARROS FILHO, Gustavo Henrique Justino de; Wilson Accioli de. A Estratégia Nacional de
Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) como Experiência Cooperativa Interinstitucional de Governo Aberto no Brasil. In: 48 Visões sobre a Corrupção. Organizadores Alexandre
Jorge Carneiro da Cunha Filho, Glaucio Roberto Brittes de Araújo, Roberto Livianu e Ulisses Augusto Pascolati Junior. São Paulo: Quartir Latin, 2016, p. 313.
Públicos e da sociedade civil299, que atuam direta ou indiretamente, na prevenção e combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, suas principais tarefas são:
a) Coordenar a atuação estratégica e operacional dos órgãos e agentes públicos do Estado brasileiro no combate à lavagem de dinheiro;
b) potencializar a utilização de bases de dados e cadastros públicos no combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado;
c) aferir objetivamente e aumentar a eficiência do “Sistema Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro”, e do “Departamento de Recuperação de Ativos Ilícitos e Cooperação Jurídica Internacional – DRCI”;
d) ampliar a cooperação internacional no combate à atividade criminosa e na recuperação dos ativos ilicitamente produzidos;
e) desenvolver no Brasil uma cultura de combate à lavagem de dinheiro; f) prevenir a lavagem de dinheiro. 300
Além disso, os trabalhos visam à implementação de mudanças e ao desenvolvimento de sistemas necessários para sanar as deficiências apontadas no Relatório de Avaliação Mútua, elaborado pelo GAFI. 301
Anualmente, são realizadas reuniões plenárias entre os órgãos participantes, nas quais são discutidas diretrizes302 a serem alcançadas no ano seguinte, com a delegação de atribuições específicas a determinadas instituições, ações e metas com prazo de execução, para que todos os objetivos sejam atingidos. Ainda, são avaliadas as ações estabelecidas no ano anterior e atuação de cada um dos responsáveis na implementação dessas medidas. A partir disso, são criados Grupos de Trabalho, formados pela subdivisão dos membros da ENCCLA, responsáveis por realizar encontros durante o ano para organizar e discutir o cumprimento das metas estabelecidas nas plenárias. Estruturalmente, a ENCCLA conta ainda com o Gabinete de Gestão Integrada (GGI), formado por 25 órgãos membros da Estratégia, com a missão de realizar reuniões bimestrais para possibilitar o diálogo acerca do
299 Cerca de 63% dos participantes da ENCCLA são do Poder Executivo, 3% do Poder Legislativo, 8% do Poder
Judiciário, 22% do Ministério Público e 2% da Sociedade Social. BRASIL, Governo Federal. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Disponível em: <http://www.criminal.mppr.mp.br/arquivos/File/enccla.pdf>. Acesso em 09.09.2018, às 13h10min.
300 BARROS, Marco Antonio. Lavagem de Capitais: Crimes, Investigação, Procedimento Penal e Medidas
Preventivas. 5ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2017. p. 192.
301 DE CARLI, Carla Veríssimo. Lavagem de Dinheiro – Ideologia da Criminalização e Análise do Discurso.
2ªed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2012. p. 246.
302
Segundo Felipe Dantas de Araújo, o termo “diretriz” foi escolhido como denominação genérica para os
enunciados programáticos formulados em cada ano do ciclo de trabalho da ENCCLA, já que, em sua história, esses enunciados receberam diferentes denominações: metas, recomendações, ações. ARAÚJO, Felipe Dantas
de. Uma análise da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) por suas diretrizes. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 2, nº 1, jan/jun, 2012, p. 74.
cumprimento das metas e dos planejamentos dos trabalhos; e com o DRCI, uma espécie de secretaria executiva.303
Como metodologia de classificação e julgamento do conjunto de diretrizes produzidas pela Estratégia, Felipe Dantas de Araújo destaca que a chave de classificação aplicada é dividida em quatro níveis, ou grupos de atributos, sendo que cada um é composto de duas ou cinco características específicas:
Tabela 3 – Diretrizes da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) ATRIBUTO CARACTERÍSTICAS NATUREZA Estruturante Tática Interna TEMA Terrorismo Lavagem de Dinheiro Corrupção Criminalidade Organizada Cooperação Internacional DIMENSÃO Administrativa Criminal INSTRUMENTALIZAÇÃO Divulgação Pesquisa Comunicação Legislativa
Fonte: ARAÚJO, Felipe Dantas de. Uma análise da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) por suas diretrizes 304
Como se pôde observar, o âmbito de atuação da ENCCLA é interdisciplinar, composto por “arranjos institucionais complexos”. Para o ano de 2018, por exemplo, foram definidas 11 ações durante a 15ª Plenária realizada, em que foram traçados os seguintes objetivos: (1) elaborar e aprovar Plano Nacional de Combate à Corrupção; (2) propor aprimoramento na
303 OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de; BARROS FILHO, Wilson Accioli de. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) como Experiência Cooperativa Interinstitucional de Governo Aberto no Brasil. In: 48 Visões sobre a Corrupção. Organizadores Alexandre
Jorge Carneiro da Cunha Filho, Glaucio Roberto Brittes de Araújo, Roberto Livianu e Ulisses Augusto Pascolati Junior. São Paulo: Quartir Latin, 2016, p. 313.
304ARAÚJO, Felipe Dantas de. Uma análise da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de
Dinheiro (ENCCLA) por suas diretrizes. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 2, nº 1, jan/jun, 2012, p. 76.
gestão de bens apreendidos no processo penal e nas ações de improbidade; (3) elaborar diagnóstico e propor medidas visando ao fortalecer o combate às fraudes nos contratos de gestão da saúde pública; (4) criar instrumento para dar publicidade às notas fiscais emitidas para órgãos e entidades de todos os poderes na administração pública em todos os entes da federação; (5) elaborar propostas de medidas voltadas ao combate à corrupção privada; (6) consolidar a estratégia para fortalecer a Prevenção Primária da Corrupção; (7) implementar medidas de restrição e controle do uso de dinheiro em espécie; (8) aprofundar os estudos sobre a utilização de moedas virtuais para fins de lavagem de dinheiro e eventualmente apresentar propostas para regulamentação ou adequações legislativas; (9) preparar os sistemas de extração de dados estruturados para a geração de dados estatísticos para a Avaliação Nacional de Risco (ANR) e para as avaliações de organismos internacionais; (10) fortalecer os marcos normativos de atuação da Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) e da São Paulo Previdência (SPPREV) no que se refere a Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) e a Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS); e (11) aperfeiçoar a atuação das Polícias Civis na investigação de crimes de lavagem de dinheiro.305
Gustavo Henrique Justino de Oliveira e Wilson Accioli de Barros Filho classificam esses trabalhos como o encontro multidisciplinar de talentos, a articulação de talentos em rede, o estabelecimento de mecanismos de governança, diálogo e aprendizagem recíproca, e mecanismos eficazes de acompanhamento de metas pactuadas coletivamente.306 Desta forma, é possível concluir que as premissas norteadoras da ENCCLA, mantidas até hoje, são: o diálogo, o consenso, o trabalho coordenado, a colaboração, a cooperação, a especialização e, principalmente, a transparência. Essas características, com efeito, evidenciam a busca de uma gestão pública aberta e democrática. 307
Dentre os principais resultados alcançados pela ENCCLA, destacam-se o Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de
305 BRASIL. Ministério Público Federal. Combate à corrupção. ENCCLA. Disponível em:
<http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr5/coordenacao/enccla>. Acesso em 09.09.2018, às 10h56min.
306 CARDOZO, José Eduardo. ENCCLA 10 anos: o mapa e a bússola. In: BRASIL. Secretaria nacional de
Justiça, Departamento de Recuperação e Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI). ENCCLA –
Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e a Lavagem de Dinheiro: 10 anos de organização do Estado
brasileiro contra o crime organizado. Ed. Comemorativa, Brasília, Ministério da Justiça, 2012, p. 10.
307
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de; BARROS FILHO, Wilson Accioli de. A Estratégia Nacional de
Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) como Experiência Cooperativa Interinstitucional de Governo Aberto no Brasil. In: 48 Visões sobre a Corrupção. Organizadores Alexandre
Jorge Carneiro da Cunha Filho, Glaucio Roberto Brittes de Araújo, Roberto Livianu e Ulisses Augusto Pascolati Junior. São Paulo: Quartir Latin, 2016, p. 313.
Dinheiro (PNLD); a Rede Nacional de Laboratórios contra Lavagem de Dinheiro (Rede- LAB); o Sistema de Movimentação Bancária (SIMBA); a iniciativa de padronização do layout para quebra de sigilo bancário e a posterior criação do Cadastro Único de Correntistas do Sistema Financeiro Nacional (CCS); e a proposição legislativa que resultou na promulgação da Lei n.º 12.683/2012, que modernizou a Lei de Lavagem de Dinheiro.308
Estima-se que, desde a criação do PNLD, cerca de 18 mil agentes públicos pertencentes aos 27 estados da Federação participaram dos cursos oferecidos pelo programa, além de agentes públicos convidados de outros países, como Peru, Bolívia, Colômbia e Angola.309 Segundo os membros do PNLD, essa difusão de conhecimento permite a integração e a troca de experiência entre os agentes públicos participantes, criando laços de confiança e propiciando a organização do Estado no combate ao crime organizado.310
Contudo, as ações expendidas pelo ENCCLA não surtiram efeitos apenas no âmbito da Administração Pública. Em relatório de avaliação feito pelo GAFI, em junho de 2011, foi constatado que o Poder Judiciário apresentava um reduzido número de condenações finais por crimes de lavagem de dinheiro. Problemas sistêmicos no sistema judiciário brasileiro dificultavam seriamente a capacidade de se obter condenações finais e penas.311
A partir desta avaliação, o ENCCLA, em sua 11ª reunião, ocorrida em novembro de 2013 na cidade de Uberlândia (MG), apresentou como diretiva do ano subsequente à criação de Varas Criminais Especializadas em Crimes Financeiros e Crimes de Lavagem de Dinheiro, como forma de aprimoramento do Poder Judiciário na aplicação das leis inerentes aos delitos em espécie.312
Devido à complexidade que apresenta a lavagem de capitais, as investigações e processamento das ações penais que envolvem crimes desta espécie, geram um enorme
308 Sobre os resultados alcançados, a ENCCLA subdivide esses êxitos em três espécies: (1) capacitação e
treinamento, (2) prevenção/detecção/punição e (3) avanço e aperfeiçoamento das normas. BRASIL, Governo
Federal. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Disponível em:
<http://enccla.camara.leg.br/resultados/principais-resultados>. Acesso em 09.09.2018, às 13h.
309 BRASIL, Governo Federal. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Disponível em:
<http://enccla.camara.leg.br/resultados/principais-resultados>. Acesso em 09.09.2018, às 13h.
310 BRASIL, Governo Federal. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Disponível em:
<http://www.justica.gov.br/sua-protecao/lavagem-de-dinheiro/institucional-2/capacitacao/pnld-1>. Acesso em 15.07.2017, às 23h00min.
311 SAADI, Ricardo Andrade. O Combate à Lavagem de Dinheiro. Boletim IBCCRIM, São Paulo, n. 237, ago.
2012, p. 07.
312 BRASIL, Governo Federal. Ministério da Justiça e Cidadania. Reivindicações sociais pautam metas para a
Enccla combater a corrupção. Publicado em 29.11.2013. Disponível em
<http://www.justica.gov.br/noticias/reivindicacoes-sociais-pautam-metas-para-a-enccla-no-combate-a- corrupcao>. Acesso em 01.08.2016, às 10h30min.
acúmulo de provas que exigem a atenção redobrada e um trabalho minucioso na sua manipulação, classificação, interpretação e exata compreensão da dificuldade do caso em apreciação, o que demanda o empenho de um considerável tempo de estudo.313
Para o Conselheiro Gilberto Martins, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a capacitação dos magistrados e membros do Ministério Público, assim como o aparelhamento desses órgãos, são ações fundamentais no enfrentamento à lavagem de dinheiro.314
Tais medidas, notoriamente, vêm gerando resultados expressivos. Inúmeros casos de corrupção, associados à lavagem de dinheiro, estão sendo descobertos e a contaminação do poder público por meio de atos lesivos contra a administração é muito maior do que se imaginava. A título de exemplo, conhecida mundialmente e que evidenciou um escandaloso caso de corrupção na política brasileira, a Operação Lava-Jato apresenta até o momento:
a) 2476 procedimentos administrativos instaurados; b) 962 buscas e apreensões;
c) 227 conduções coercitivas; d) 115 prisões preventivas; e) 121 prisões temporárias; f) 6 prisões em flagrante;
g) 513 pedidos de cooperação internacional, sendo 259 pedidos ativos para 45 países e 254 pedidos passivos com 35 países;
h) 175 acordos de colaboração premiada firmado por pessoas físicas; i) 11 acordos de leniência;
j) 1 termo de ajustamento de conduta;
k) 78 acusações criminais contra 328 pessoas (sem repetição de nome), sendo que em 43 já houve sentença pelos crimes de corrupção, crimes contra o sistema financeiro internacional, tráfico transnacional de drogas; formação de organização criminosa, lavagem de dinheiro, entre outros;
l) 204 condenações, contra 134 pessoas, contabilizando mais de 1983 anos, 4 meses e 20 dias de pena;
m) 9 acusações de improbidade administrativa contra 50 pessoas físicas, 16 empresas e 1 partido político, com o pedido de pagamento de R$14,5 bilhões; n) pedido total de ressarcimento (incluindo multas) de R$ 38,1 bilhões.
o) os crime já denunciados envolvem pagamento de propina de cerca de R$12,3 bilhões são alvo de recuperação por acordos de colaboração, sendo R$846,2 milhões objeto de repatriação e R$3,2 bilhões em bens dos réus já bloqueados.315
313 SANCTIS, Fausto Martins de. Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro. Publicado em 02/07/2015.
Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2015/07/02/combate-a-corrupcao-e-a-lavagem-de-dinheiro/>. Acesso em 10.07.2017, às 12h30min.
314
Neste ponto, questionamos se é papel do Judiciário “combater” a corrupção? Nos parece que o termo utilizado não é correto, na medida em que essa atividade é atribuição do Ministério Público, enquanto a do Judiciário é julgar tais casos. Essa capacitação dos magistrados, é claro, os auxilia a compreender os detalhes das ações criminosas, o que contribui para uma resolução mais célere e eficaz dos processos judiciais. VASCONCELLOS, Jorge. Judiciário deve capacitar magistrados para o combate à lavagem de dinheiro,
diz conselheiro. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/59899-judiciario-deve-capacitar-
magistrados-para-o-combate-a-lavagem-de-dinheiro-diz-conselheiro>. Acesso em 10.07.2017, às 12h30min.
315 BRASIL. Ministério Público Federal. A Lava Jato em números no Paraná. Publicado em 15.10.2018.
Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/caso-lava-jato/atuacao-na-1a- instancia/parana/resultado>. Acesso em 30.10.2018, às 11h30min.
Por outro lado, a ENCCLA possui algumas deficiências notórias. Dentre elas, Gustavo Henrique Justino de Oliveira e Wilson Accioli de Barros Filho destacam a ausência de visibilidade dos trabalhos conduzidos pela organização, seja pela falta de importância que é dada à publicidade em mídias de fácil propagação, tais como, internet, Facebook, blogs e jornais, seja pela inclusão tardia da sociedade em suas reuniões, de modo que cai em um profundo desconhecimento social. Além disso, o sítio eletrônico da instituição apresenta linguagem extremamente técnica e de difícil entendimento ao cidadão comum, sendo que as informações essenciais nele previstas são incompletas ou simplesmente não existem.316
Sérgio Fernando Moro alerta que o combate aos denominados crimes de “colarinho branco”, envolvendo políticos e empresários poderosos, necessitam de apoio público, condição essa, segundo ele, essencial para o prosseguimento das investigações e ações penais, pois a persecução penal contra a corrupção só se mostra eficaz com o apoio da democracia. Ou seja: tal objetivo apenas é possível de ser atingido a partir de informações transparentes e acessíveis, para que os cidadãos formem juízo crítico e minimizem a condução irracional do povo por políticos corruptos.317
Apesar dessas falhas, entendemos que a ENCCLA vem apresentando importantes avanços e contribuições no controle e enfrentamento à corrupção, à lavagem de dinheiro e ao crime organizado, gerando efeitos extremamente positivos. Suas ações, por certo, fizeram com que o Brasil se inserisse no cenário mundial como uma das nações mais importantes das criminalidades mencionadas.
4.2 MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO PROCESSUAL À LAVAGEM DE DINHEIRO