FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU – MESTRADO
PEDRO GUILHERME RAMOS GUARNIERI
A LEI DE LAVAGEM DE DINHEIRO E SUAS ESPECIFICIDADES COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE À CORRUPÇÃO
PORTO ALEGRE 2018
PEDRO GUILHERME RAMOS GUARNIERI
A LEI DE LAVAGEM DE DINHEIRO E SUAS ESPECIFICIDADES COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE À CORRUPÇÃO
Dissertação apresentada como requisito final para obtenção do título de mestre em direito do Curso de Pós-Graduação Stricto Sensu – Mestrado – Área Tutelas à Efetivação de Direitos Indisponíveis – Linha de Pesquisa: Tutelas à Efetivação de Direito Públicos Incondicionados. Orientador: Dr. Rogério Gesta Leal
PORTO ALEGRE 2018
PEDRO GUILHERME RAMOS GUARNIERI
A LEI DE LAVAGEM DE DINHEIRO E SUAS ESPECIFICIDADES COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE À CORRUPÇÃO
DISSERTAÇÃO PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM DIREITO PÚBLICO
COMISSÃO JULGADORA
___________________________________________________
Prof. Dr. Rogério Gesta Leal – FMP
Presidente e Orientador
___________________________________________________ Prof. Dr. André Machado Maya – FMP
2º Examinador
___________________________________________________
Prof. Dr. Diógenes Vicente Hassan Ribeiro – UNILASALLE
AGRADECIMENTOS
Esta dissertação de mestrado é resultado de inúmeras horas de trabalho e dedicação, cujo objetivo foi alcançado graças ao auxílio de determinadas que ocupam um lugar especial em minha vida e merecem meus sinceros agradecimentos.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Rogério Gesta Leal, atualmente Desembargador da 4ª Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pelas oportunidades e confiança que me foram depositadas ao longo desses anos. A primeira em 2011, quando durante a graduação em Direito fiz estágio em seu gabinete, na 3ª Câmara Cível. A segunda em 2014, ocasião em que passei a fazer parte do seu quadro de assessores, desta vez na 4º Câmara Criminal, cargo que ocupo até momento. E a terceira no ano de 2017, por acreditar que eu seria capaz de conciliar a árdua tarefa jurisdicional que desempenhamos diariamente com os compromissos acadêmicos que exigem um mestrado. Espero ter correspondido suas expectativas.
À minha família, pelo apoio e incentivo em aprofundar meu conhecimento, a quem dedico este trabalho. Não há palavras que descrevam o amor que eu sinto por vocês.
Ao meu amor, Natália Gavioli, meu porto seguro, que nos momentos de maior dificuldade sempre esteve ao meu lado. Inúmeras foram as noites de insônia pela preocupação em fazer um trabalho de qualidade e suas palavras de conforto sempre me trouxeram tranquilidade.
Às minhas colegas de trabalho, Sandra Iser, Roberta Severo e Débora Klein, com as quais passo a maior parte do dia e vivenciaram de perto esta etapa. A ajuda de vocês foi essencial para eu pudesse me dedicar a este trabalho.
Aos meus amigos, em especial Diogo Teixeira, Alexandre Prevedello, Karine Machado e Samuel de Bona, colegas de profissão, os quais faço questão de citar os nomes, pois participaram ativamente deste trabalho, com o envio de materiais, debates e revisão de determinados pontos. O auxílio de vocês foi fundamental.
Finalmente, agradeço à Fundação Escola Superior do Ministério Público (FMP), minha segunda casa. Entre idas e vindas, são mais de 10 anos de FMP. Lembro-me como se fosse ontem o primeiro dia de aula da graduação, quando a faculdade de Direito ainda estava no seu início e abracei esse projeto. Sem sombra de dúvidas, uma das decisões mais acertadas da minha vida. Até breve.
RESUMO
A presente dissertação, vinculada à linha de pesquisa “Tutelas à Efetivação de Direito Públicos Incondicionados”, trata a lavagem de dinheiro como uma espécie delitiva decorrente da corrupção lato sensu, necessária para fruição dos bens obtidos por meios ilícitos. Em face disso, a problemática do trabalho consiste no cotejo das ferramentas de controle à corrupção, bem como suas principais características e os resultados alcançados, por meio da legislação que dispõe sobre a lavagem de dinheiro, qual seja, a Lei nº 9.613/1998. A hipótese que se lança indica que o Brasil vem apresentado importantes avanços no campo legislativo, visando o combate não apenas à corrupção, mas também à lavagem de dinheiro. No entanto, pela forma de atuação da corrupção, as ferramentas disponíveis são insuficientes para constatar significativos avanços em seu enfrentamento. Para demonstrá-la, o trabalho é estruturado em três capítulos. No primeiro, aprecia-se a corrupção como um fenômeno global multidisciplinar, com a construção de conceito para esse gênero delitivo; examinam-se suas causas e consequências internacionais e nacionais, assim como as áreas críticas em que a corrupção transita na realidade brasileira. No segundo capítulo, cuida-se dos marcos normativos internacionais e nacionais de controle à lavagem de dinheiro enquanto espécie corruptiva, no qual também são abordados o conceito e principais características da lavagem de dinheiro, a partir de uma análise histórica do tema. A parte final da pesquisa centra-se na análise das medidas de controle e enfrentamento processual à lavagem de dinheiro no Brasil. Referente às medidas de controle, são estudados o papel do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), os programas de compliance, assim como da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Já com relação às medidas de enfrentamento processual à lavagem de dinheiro, são analisadas as técnicas especiais de investigação, dentre elas, a colaboração premiada; captação ambiental de sinais eletromagnéticos, ópticos ou acústicos; ação controlada; infiltração de agentes policiais; acesso a registros, dados cadastrais, documento e informações; interceptações de comunicações telefônicas e telemáticas; e o afastamento dos sigilos financeiro, bancário e fiscal. Para tanto, a metodologia adotada foi a hipotético-dedutiva, mediante a técnica de pesquisa bibliográfica.
Palavras-chave: Corrupção. Lavagem de Dinheiro. Crime Organizado. Prevenção. Técnicas
ABSTRACT
This dissertation, linked to the line of research "Tutorship for Effective Public Law Enforcement", treats money laundering as a kind of delict resulting from the lato sensu corruption, necessary for the enjoyment of goods obtained by illicit means. As a result, the main problem of this study consists in the comparison of the tools of control to corruption, as well as its main characteristics and the results achieved, through the legislation that lays down on money laundering, Law 9,613/1998. The hypothesis indicates that Brazil has presented important advances in the legislative field, aiming not only to combat corruption, but also to money laundering. However, due to the way corruption acts, the available tools are insufficient to detect significant advances in its confrontation. To demonstrate this, the work will be structured in three chapters. In the first, corruption is seen as a multidisciplinary global phenomenon, with the construction of a concept for this kind of deli; it examines its international and national causes and consequences, as well as the critical areas in which corruption transits in the Brazilian reality. In the second chapter, it takes care of the international and national normative landmarks of control to the money laundering as a corruptive species, in which also the concept and main characteristics of the money laundering are approached, from a historical analysis of the subject. The final part of the research focuses on the analysis of control measures and procedural coping with money laundering in Brazil. Regarding control measures, the role of the Financial Activities Control Council (COAF), the compliance programs, as well as the National Strategy to Combat Corruption and Money Laundering (ENCCLA) are studied. Regarding the measures of coping with money laundering, the special investigative techniques are analyzed, among them, the award-winning collaboration; environmental capture of electromagnetic, optical or acoustic signals; controlled action; infiltration of police officers; access to records, cadastral data, documents and information; interception of telephone and telematic communications; and the removal of financial, banking and fiscal secrecy. For this, the methodology adopted was hypothetico-deductive, using the bibliographic research technique.
Keywords: Corruption. Money laundry. Organized crime. Prevention. Special Techniques of
LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS E ORGANOGRAMAS
Tabela 1 – Índice de Percepção da Corrupção (IPC) nas Américas em 2017...19
Gráfico 1 – Gráfico do sistema de corrupção no território brasileiro...32
Organograma 1 – Estrutura da Lei de Lavagem de Dinheiro...96
Gráfico 2 – Relatórios de Inteligência Financeira produzidos pelo COAF...109
Tabela 2 – Metas compliance (ABBI) e (FEBRABAN)...115
Tabela 3 - Tabela 2 – Diretrizes da Estratégia Nacional Contra a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro (ENCCLA)...122
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABBI – Associação Brasileira de Bancos Internacionais
ABECS – Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Créditos e Serviços ABIN – Agência Brasileira de Inteligência
ABRAPP – Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada ANR – Avaliação Nacional de Risco
AP – Averiguações Preliminares
AVEC – Avaliações Eletrônicas de Conformidades BACEN – Banco Central do Brasil
CCS – Cadastro Único de Correntistas do Sistema Financeiro Nacional CFATF – Carebean Financial Action Task Force
CNJ – Conselho Nacional de Justiça
COAF – Conselho de Controle de Atividades Financeiras COFECI – Conselho Federal de Corretores de Imóveis CVM – Comissão de Valores Mobiliários
DRCI – Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional ENCLA – Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro
ENCCLA – Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro EFPC – Entidades Fechadas de Previdência Complementar
FATF – Financial Action Task Force
FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos FIU – Unidades Financeiras de Inteligência FCPA – Foreing Corrupt Practices Act GAFI – Grupo de Ação Financeira
GAFIC – Grupo de Ação Financeira do Caribe
GAFISUD – Grupo de Ação Financeira da América do Sul IPC – Índice de Percepção da Corrupção
MJ – Ministério da Justiça
PAP – Processo Administrativo Punitivo PIB – Produto Interno Bruto
PNLD – Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à
Lavagem de Dinheiro
PREVIC – Superintendência Nacional de Previdência Complementar Rede-LAB – Rede Nacional de Laboratórios contra Lavagem de Dinheiro RIF – Relatório de Inteligência Financeira
RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social SIMBA – Sistema de Movimentação Bancária SPC – Secretaria de Previdência Complementar SPPREV – São Paulo Previdência
SUSEP – Superintendência de Seguros Privados § - Parágrafo
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO...12
2. A CORRUPÇÃO COMO FENÔMENO MULTIDISCIPLINAR E SUAS CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS INTERNACIONAIS E NACIONAIS...14
2.1 A CORRUPÇÃO COMO FENÔMENO GLOBAL...16
2.1.1 A construção de um conceito...20
2.1.2 Causas e consequências da corrupção no contexto internacional...24
2.2 A CORRUPÇÃO NO BRASIL...32
2.2.1 Raízes históricas da corrupção...34
2.2.2 Extensão territorial, excesso de burocracia e outros fatores determinantes...42
2.3 ÁREAS CRÍTICAS EM QUE A CORRUPÇÃO TRANSITA NA REALIDADE BRASILEIRA...45
2.3.1 Corrupção política...46
2.3.2 Corrupção na administração pública...49
2.3.3 A evolução do crime organizado...52
3. MARCOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E NACIONAIS DE CONTROLE À LAVAGEM DE DINHEIRO ENQUANTO ESPÉCIE CORRUPTIVA...56
3.1 CONCEITO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO CRIME DE LAVAGEM DE DINHEIRO...58
3.1.1 Fases...61
3.1.2 Modalidades mais utilizadas...64
2.1.2.1 Mescla (Commingling)...65
2.1.2.2 Empresa de fachada ou fictícia...66
2.1.2.3 Operações em centros de Offshore...66
2.1.2.4 Bolsas de valores...68
2.1.2.5 Utilização de criptomoedas...69
3.2 MARCOS NORMATIVOS DE CONTROLE À LAVAGEM DE DINHEIRO NO ÂMBITO INTERNACIONAL...71
3.2.1 A legislação Italiana – 1978...72
3.2.2 A legislação Americana – 1986...73
3.2.3 Convenção de Viena – 1988...75
3.2.4 Declaração de Basileia – 1988...77
3.2.5 Criação do FATF (Financial Action Task Force) ou GAFI (Grupo de Ação Financeira): 40 recomendações...78
3.2.6 Criação do CFATF (Carebean Financial Action Task Force)………… 80
3.2.8 As Diretivas da União Europeia...82
3.3 MARCOS NORMATIVOS DE CONTROLE À LAVAGEM DE DINHEIRO NO BRASIL...83
3.3.1 A criminalização da lavagem de dinheiro - Lei nº 9.613/98...84
3.3.1.1 Rol de crimes antecedentes...85
3.3.1.2 Bem jurídico tutelado...86
3.3.1.3 Mecanismos de controle...91
3.3.2 Alterações legislativas e a ampla reforma realizada pela Lei nº12.683/12...92
4. ANÁLISE DE MEDIDAS DE TRATAMENTO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL À LAVAGEM DE DINHEIRO NO BRASIL...95
4.1 O SISTEMA BRASILEIRO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO À LAVAGEM DE DINHEIRO...99
4.1.1 O papel do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), a Unidade de Inteligência financeira do Brasil...100
4.1.2 Exigência legal de políticas, procedimentos e controles internos (programa de compliance)...106
4.1.3 A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA)...115
4.2 MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO PROCESSUAL À LAVAGEM DE DINHEIRO (TÉCNICAS ESPECIAIS DE INVESTIGAÇÃO)...122
4.2.1 Colaboração premiada...124
4.2.2 Captação ambiental de sinais eletromagnéticos, ópticos ou acústicos...130
4.2.3 Ação controlada...134
4.2.4 Infiltração de agentes policiais...135
4.2.5 Acesso a registros, dados cadastrais, documento e informações...140
4.2.6 Interceptações de comunicações telefônicas e telemáticas...142
4.2.7 Afastamento dos sigilos financeiro, bancário e fiscal...145
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS...149
1. INTRODUÇÃO
Na atualidade, o enfrentamento à corrupção passou a ser ponto central das agendas de governo e de organizações multilaterais; no Brasil, diversos escândalos têm ocupado tempo significativo nas mídias nacionais, o que resulta no aumento significativo de repercussão entre a população em geral. Tal fenômeno se apresenta de maneira multidisciplinar, que deriva de causas diversas e acarreta inúmeras consequências, cujos reflexos ultrapassam os limites dos Estados, tomando proporções transnacionais.
Dentre tais causas e consequências do fenômeno corruptivo, pode-se destacar a lavagem de dinheiro, como uma de suas espécies de maior relevância, tendo em vista que, sem a fruição do obtido ilicitamente, o esforço expendido para a prática delitiva de nada valeria.
Nesse sentido, a problemática do trabalho consiste em avaliar a eficácia do enfrentamento à corrupção por meio da Lei de Lavagem de Dinheiro, bem como se os instrumentos disponíveis para a prevenção e enfrentamento à lavagem de dinheiro são suficientes para o controle da corrupção.
A principal hipótese apresentada indica que o Brasil vem apresentado importantes avanços no campo legislativo, visando ao combate não apenas à corrupção, mas também à lavagem de dinheiro. No entanto, pela forma de atuação da corrupção, os instrumentos disponíveis são insuficientes para resultarem em significativos avanços no seu enfrentamento. Como objetivo geral, o presente trabalho – inserido na Linha de Pesquisa “Tutelas à Efetivação de Direitos Públicos Incondicionados”, do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da Faculdade de Direito da Fundação Escola Superior do Ministério Público – almeja analisar as ações do Estado, no campo da corrupção, por meio da Lei de Lavagem de Dinheiro. Especificamente, visa a examinar a corrupção, como um fenômeno multidisciplinar, suas causas e consequências, internacionais e nacionais; abordar a lavagem de dinheiro, como uma espécie corruptiva; apontar os marcos normativos, internacionais e nacionais, de combate à lavagem de dinheiro; e investigar os mecanismos de prevenção e as técnicas especiais de investigação disponíveis para a persecução penal desses crimes.
Desta forma, a metodologia adotada intenta examinar, por meio da abordagem hipotético-dedutiva, partindo da análise do fenômeno da corrupção como um gênero, ao caso específico do delito de lavagem de dinheiro, como uma espécie corruptiva, o modo como se desenvolvem as ações do Estado Brasileiro (seus Poderes) no seu enfrentamento.
Para tanto, o primeiro capítulo expõe o fenômeno multidisciplinar da corrupção, em âmbito global, por intermédio da tentativa de construção de um conceito de corrupção, suas causas e consequências no contexto internacional e, logo após, aborda a corrupção no Brasil, por meio da demonstração de suas raízes históricas e de suas peculiaridades nacionais, em virtude da sua extensão territorial, excesso de burocracia, dentre outros fatores determinantes. Ao final do primeiro capítulo, demonstram-se as principais áreas em que os reflexos da corrupção possuem afetação crítica, tais como a política e a administração pública, bem como a influência das condutas corruptivas na evolução do crime organizado.
O segundo capítulo enfatiza também, a partir das discussões doutrinárias, o conceito e as principais características do crime de lavagem de dinheiro, suas fases de desenvolvimento, bem como as modalidades comumente utilizadas pela criminalidade organizada. Uma vez fixado o conceito de lavagem de dinheiro e descritas e caraterizadas as suas principais características e modalidades, analisam-se os marcos normativos de controle à lavagem de dinheiro, no âmbito internacional, bem como as suas principais regras e recomendações.
Ao final do segundo capítulo, uma vez assentados os marcos normativos internacionais, realizar-se-á a exposição das normas positivas brasileiras no que concerne ao controle à lavagem de dinheiro, pela análise da Lei n.º 9.613/98, que acabou por criminalizar a lavagem de dinheiro, estabelecendo o rol de crimes antecedentes, o bem jurídico tutelado, seus mecanismos de controle e instituiu o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, bem como as alterações legislativas posteriores e a reforma estabelecida pela Lei n.º 12.683/12, cujo escopo é tornar mais eficiente a persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro.
O terceiro capítulo partirá da análise das medidas de prevenção e enfrentamento processual à lavagem de dinheiro no Brasil, expondo o papel do Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, como Unidade de Inteligência financeira do Brasil, também acabará por demonstrar a exigência legal de políticas, procedimentos e controles internos (programa de compliance), bem como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Em seguida, serão descritas as medidas de enfrentamento processual à lavagem de dinheiro, por meio da exposição das técnicas especiais de investigação, tais como a colaboração premiada, as interceptações telefônicas e telemáticas, o afastamento dos sigilos bancário e fiscal, dentre outras.
2. A CORRUPÇÃO COMO FENÔMENO MULTIDISCIPLINAR E SUAS CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS INTERNACIONAIS E NACIONAIS
Nos últimos anos, a luta contra a corrupção tornou-se uma questão central nas agendas dos governos e organizações multilaterais. A crescente preocupação a esse respeito decorre, pelo menos em boa parte, da presença reiterada e frequente de casos escandalosos, apresentados fartamente pelas mídias nacionais, gerando, consequentemente, uma crise de confiabilidade dos cidadãos em relação à classe política. Com isso, o fervor democrático da população acaba dando espaço a uma espécie de apatia, um distanciamento das questões políticas, de modo que a antiga luta pela conquista da democracia, ou pela sua recuperação, para depois consolidá-la perante possíveis reversões, hoje depende de um fortalecimento institucional que restabeleça os vínculos entre a sociedade civil e o Estado.1
A história recente brasileira, principalmente após a vigência da Constituição de 1988, demonstra que a redemocratização do país tornou visíveis fatos que antes não chegavam ao conhecimento da opinião pública; porém, não evitou que o fenômeno da corrupção expandisse, inclusive nos atos daqueles que eram detentores do cargo máximo na vida política. Dos escândalos do Governo Collor até os acontecimentos mais recentes, envolvendo membros dos governos de Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff e do atual Presidente Michel Temer, têm mostrado que a corrupção está longe de ser um ato que vive às margens da vida pública.2
Com o avanço da tecnologia, que vem ampliando e facilitando os meios de comunicação (redes sociais, blogs, entre outros), o assunto “corrupção” passou a ganhar maior notoriedade nos últimos tempos. Os inúmeros casos envolvendo desvios de verbas públicas, assim como pagamentos de expressivos valores em propina a agentes públicos e políticos, evidenciaram a necessidade de combater este crime que tanto prejuízo traz aos cofres do Estado.
1
VAIRO, Daniela; SELIOS, Lucía; PIÑEIRO, Rafael; SALVAT, Richard. Estudio Diagnóstico sobre
Corrupción en Uruguay. Coordenador: Daniel Buquet. Convenio entre la Asociación pro Fundación para las
Ciencias Sociales la Junta de Transparencia y Ética Pública y el Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
Disponível em:
<https://www.researchgate.net/publication/281004911_Estudio_Diagnostico_sobre_Corrupcion_en_Uruguay?en
richId=rgreq-b7bb9eef2057b203162598df3bd5548c-XXX&enrichSource=Y292ZXJQYWdlOzI4MTAwNDkxMTtBUzoyNjMxMjAyNDk2ODM5NjhAMTQzOTc0 NDE2NDk3Mg%3D%3D&el=1_x_2&_esc=publicationCoverPdf>. Acesso em 10/06/2018, às 17h40min.
2
AVRITZER, Leonardo (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. 2ª ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012, p. 11.
Essa expansão, por certo, não é um privilégio brasileiro, mas, sim, um movimento global. No Uruguai, por exemplo, houve significativa evolução do número de segundos dedicados pelos noticiários televisivos ao tema corrupção, especialmente entre os anos 1994 e 1995. Contudo, pesquisas destacam que, após o ano de 1999, o interesse desses veículos de imprensa não parece ser pautado pelo número de casos, mas, contrariamente, pela sua importância. Ou seja: apenas nos casos de grande repercussão política é que ocorre um significativo aumento de atenção que a mídia dedica ao tema.3
Não obstante os meios midiáticos tradicionais e alternativos cumpram o seu papel em informar aos cidadãos acerca das condutas corruptivas, causando a indignação do povo e gerando cobranças para o estancamento desta patologia, Rogério Gesta Leal adverte que, via de regra, estes meios não apresentam uma análise apurada de suas causas e consequências.4
Para Mauro Borba:
O que vemos e lemos na mídia sobre corrupção é, quase sempre, enganoso. Não porque as notícias envolvem desproporcionalmente este ou aquele partido, mas porque as narrativas jornalísticas simplificam a realidade de uma maneira extrema, bem mais danosa do que se costuma imaginar. Há um recorte linear da realidade, como se todos os personagens fossem ‘planos’, com um único atributo: ser ou não ser corrupto, participar ou não de atos corruptos. A narrativa jornalística não deixa espaço para a complexidade.5
A verdade é que a imensa maioria das matérias publicadas nos jornais sobre corrupção reporta-se a casos envolvendo políticos e pessoas públicas do nível federal, atuantes em grandes cidades, promovendo verdadeiros embates do “bem contra o mal”, muitas vezes utilizando a população como massa de manobra em prol de interesses escusos, sem tratar em concreto quais são as reais causas e consequências da corrupção, principalmente daquela que é cotidiana e silenciosa, que ocorre na administração e governo das pequenas e médias cidades.
3 VAIRO, Daniela; SELIOS, Lucía; PIÑEIRO, Rafael; SALVAT, Richard. Estudio Diagnóstico sobre Corrupción en Uruguay. Coordenador: Daniel Buquet. Convenio entre la Asociación pro Fundación para las
Ciencias Sociales la Junta de Transparencia y Ética Pública y el Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
Disponível em:
<https://www.researchgate.net/publication/281004911_Estudio_Diagnostico_sobre_Corrupcion_en_Uruguay>. Acesso em 10/06/2018, às 17h40min.
4 LEAL, Rogério Gesta. Patologias Corruptivas nas Relações entre Estado, Administração Pública e Sociedade: causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2013, p.14.
5 BORBA, Mauro. Controle Penal da Corrupção – dispensa ou inexigibilidade de licitação, com apropriação
ou desvio de rendas públicas – Estudo de Caso. In: Temas Polêmicos da Jurisdição do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul: Matéria de Corrupção e Improbidade Administrativa – Estudo de Casos. Volume II. Organizadores Rogério Gesta Leal e Caroline Müller Bitencourt. Porto Alegre 2016, TJRS, p. 128.
Frequentemente, a corrupção é abordada por meio de índices que medem a “percepção da corrupção” pela população. Embora importante o peso destas pesquisas na avaliação das políticas públicas, apontando que a população, em geral, tem consciência e se preocupa com os efeitos decorrentes das condutas corruptivas em suas vidas, elas não proporcionam uma análise apurada dos mecanismos internos deste processo.6
Por óbvio, o fenômeno não é um “privilégio” brasileiro e muito menos se restringe ao setor público. Trata-se de uma conduta antiquíssima, presente nas mais variadas espécies de relações desenvolvidas pelo ser humano, transitando nas relações privada, pública e público-privado.
Desta forma, para que mais bem se compreenda no que de fato consiste a corrupção, necessário analisá-la como um fenômeno global, investigando-se suas causas e consequências, em especial as peculiaridades presentes em nosso País e, por intermédio disso, identificarem-se os meios disponíveis para combatê-la.
2.1 A CORRUPÇÃO COMO FENÔMENO GLOBAL
A evolução da vida em sociedade, ao passo que trouxe diversos avanços e benefícios, auxiliando no desenvolvimento constante da população mundial, instaurou problemas que da mesma forma ultrapassam as fronteiras territoriais. Civilizações que antes viviam de forma isolada passaram a experimentar o convívio com outros povos, gerando um choque cultural imenso que culminou com a alteração da peculiaridade de cada uma delas.
Plauto Faraco de Azevedo refere que:
Já antes da globalização, Alexander Soljenitsyne, ao receber o prêmio Nobel de Literatura, em 1972, observava que, nas décadas anteriores a 1970, o gênero humano havia-se transformado “em uma única entidade”, na medida em que a vida extrapolava as fronteiras do Estado. Pouco a pouco, as divergências entre as diferentes concepções e valores sociais, antes simples curiosidades surpreendidas pelos viajantes, foram-se evidenciando. Observava esse escritor que os choques e as perturbações de uma das partes transmitem-se imediatamente às outras, destruindo, por vezes, uma imunidade necessária. Uma avalanche de acontecimentos abate-se sobre nós e, em segundos, meio mundo é informado do sucedido. Mas as escalas valorativas, segundo as quais tais acontecimentos são inteligíveis, não são transmissíveis pelos meios de comunicação porque “amadurecem e foram assimilados durante muitos anos, em condições peculiares, nas várias sociedades”. 7
6 AVRITZER, Leonardo (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. 2ª ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012, p.
12.
7
AZEVEDO, Plauto Faraco de. Globalização: reflexão crítico-valorativa. Revista da Faculdade de Direito da FMP, edição especial, 2013, p. 09.
Apesar dessa transformação do gênero humano em uma única entidade, inúmeros desafios surgiram com o passar do tempo e uma das consequências negativas dessa relação, sem sombra de dúvidas, remete à crise civilizacional sem precedentes que vivemos hoje, de desigualdade e injustiça, em que uma pequena parcela da população enriquece sistematicamente, enquanto o restante empobrece em condições alarmantes.8
Neste cenário, o modo capitalista de produção de riqueza, que se fundamenta no reconhecimento do direito individual de propriedade, como validade apriorística, merece importante reflexão. Segundo Luiz Fernando Coelho, a atividade política da humanidade tem se resumido na tecnologia de dominar as forças produtoras para que elas não desviem de seu objetivo primordial: o lucro. Para isso, é necessário que o lucro gere mais lucro, em um processo de acumulação de capital, que se dá através da exploração do homem pelo homem. Na pós-modernidade, com a incidência da globalização, esse espírito capitalista é tomado por uma carência de ética, ou aeticidade do capital. 9
Consequentemente, a busca incessante ao lucro passou a se dar de forma desordenada e em total dissonância com as regras de mercado e princípios morais, resultando na proliferação da corrupção em suas mais diversas formas como um fenômeno internacional, cujo custo global atinge a incrível marca de sete trilhões de reais por ano, representando cerca de 2% do PIB mundial.10
Na luta contra a corrupção, o primeiro país a adotar uma política ativa contra os seus efeitos globais foram os Estados Unidos, por meio da Foreing Corrupt Practices Act (FCPA), aprovada nos anos 70, em decorrência de escândalos envolvendo o pagamento de propina por uma empresa norte-americana (Lockheed Martin) a funcionários do governo japonês responsáveis pela compra de aeronaves. Em razão disso, todas as empresas norte-americanas que pagarem propina para agentes políticos em outros países estão sujeitas a vultosas multas, e seus agentes à pena privativa de liberdade.11
Durante anos, os Estados Unidos permaneceram como o único país a adotar legislação que reprimia o pagamento de propinas a agentes públicos feitas no exterior. Tal cenário
8 Ibidem, p. 16-23.
9 COELHO, Luiz Fernando Coelho. Sobre Ética e Corrupção. Revista Bonijuris. Ano XIX, nº 526. Set. 2007, p.
09.
10
CUSTO global da corrupção chega a R$7 trilhões, diz FMI. Publicado em 11/05/2016. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/05/1770152-custo-global-da-corrupcao-chega-a-r-7-trilhoes-diz-fmi.shtml>. Acesso em 22/06/2017, às 15h00min.
11
BRANCO, Tales Castelo. Sistema financeiro e combate à lavagem de dinheiro. Revista de Direito Bancário
passou a mudar de forma a partir dos 90, quando uma série de acordos internacionais modificou a percepção mundial acerca da corrupção.
Devido a essa mudança generalizada de postura contra o fenômeno da corrupção, verifica-se que as maiores multas impostas com base na FCPA vêm aumentando sistematicamente, sendo que, das dez mais altas, oito ocorreram após o ano de 2010:
1. Siemens (Alemanha) 2008 – multa de US$ 800 milhões; 2. KRB/Halliburton (Estados Unidos) 2009 – multa de US$ 579; 3. BAE Systems (Reino Unido) 2010 – multa de US$ 400 milhões; 4. TOTAL (França) 2013 – multa de US$ 398 milhões;
5. Alcoa (Estados Unidos) 2014 – multa de US$ 384 milhões;
6. Snamprogetti Netherlands/ENI (Holanda/Itália) 2010 – multa de US$ 365 milhões;
7. Technip S.A. (França) 2010 – multa de US$ 338 milhões; 8. JGC Corporation (Japão) 2011 – multa de US$ 218,8 milhões; 9. Daimler AG (Alemanha) 2010 – multa de US$ 185 milhões;
10. Weatherford International (Suíça) 2013 – multa de US$ 152,6 milhões.12
Com exceção de poucos países, houve uma tendência crescente na punição por atos corruptivos ocorrido além dos limites fronteiriços nacionais, exemplo disso é o Anti-Bribery Act, legislação nos moldes da FCPA, aprovada no Reino Unido em 2010 e em vigor desde 01.06.2011.13
Em Portugal, o tema corrupção apresenta-se como uma atualidade na comunidade local, não apenas pelos inúmeros casos que são denunciados e levados ao Poder Judiciário, como também pela sua controvérsia e impacto midiático. Inês Glória Simões Lima refere que lá, o fenômeno da corrupção tem vindo, não só a afectar a percepção dos cidadãos face ao desenho da Democracia, como também está entre os factores explicativos do actual declínio dos níveis de confiança institucional. A pesquisadora acrescenta, ainda, que os cidadãos estão preocupados com a transparência dos processos e com a igualdade de acesso ao Estado assim como com a legalidade das suas decisões e a eficácia da sua actuação.14
Apesar desses significativos avanços no enfrentando da corrupção, estudos realizados pela International Transparency indicam que nenhum país atingiu o grau máximo de percepção da corrupção. Numa pontuação de 0 a 100, em que a pontuação 0 refere-se aos países altamente corruptos, e a pontuação 100 aos países altamente íntegros, Nova Zelândia e
12 EMPRESAS que pagaram multa milionárias nos EUA por corrupção. Publicado em 27/11/2015.
Disponível em: <https://jornalggn.com.br/noticia/as-empresas-que-pagaram-multas-milionarias-nos-eua-por-corrupcao>. Acesso em 10/09/2017, às 17h45min.
13 BRANCO, Tales Castelo. Sistema financeiro e combate à lavagem de dinheiro. Revista de Direito Bancário e do mercado de capitais. Ano 14. Vol. 53. jul-set/2011, p. 334.
14
LIMA, Inês Glória Simões. A Corrupção Participada na Administração Local em Portugal (2004-2008). Lisboa: Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 2011, p. 24-26.
Dinamarca aparecem como os países mais conscientes do mundo, com 89 e 88 pontos, respectivamente; enquanto o Sudão do Sul e a Somália ocupam as últimas posições, com 12 e 09 pontos.
No âmbito das Américas, como podemos ver na tabela abaixo, a lista é liderada pelo Canadá, com 82 pontos, seguido dos Estados Unidos (75 pontos), Uruguai (70 pontos), Barbados (68 pontos) e Chile (67 pontos), sendo que o Brasil ocupa a 18ª colocação (96ª posição no ranking mundial), com apenas 37 pontos, empatado com Colômbia, Panamá e Peru:
Tabela 1 – Índice de Percepção da Corrupção (IPC) nas Américas em 2017
Fonte: BRASIL, Transparência Internacional.15
Os resultados dessa pesquisa apontam que o Brasil caiu 17 posições no Índice de Percepção da Corrupção (IPC), em comparação ao ano de 201616, apresentando um recuo em sua pontuação de 40 para 37 pontos. A explicação para essa regressão se dá pelo fato de que não houve, em 2017, qualquer resposta às causas estruturais da corrupção no país. Ao
15 BRASIL, Transparência Internacional. Índice de percepção da corrupção 2017. Disponível em:
<https://static1.squarespace.com/static/5a86d82132601ecb510239c2/t/5a8dc5b89140b72fa5081773/1519240719 239/IPC+2017+-+RELATO%CC%81RIO+GLOBAL.pdf>. Acesso em 14/08/2017, às 16h20min.
16 INTERNACIONAL Transparency. Corruption perceptions index 2016. Publicado em 25/01/2017. Disponível
em: <https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016>. Acesso em 15/07/2017, às 22h00min.
contrário, a velha política que se apega ao poder parece mais unida do que nunca no propósito de impedir os avanços e “estancar a sangria”. A par disso, a sociedade brasileira se mostra cada mais dividida em face da polarização exacerbada do debate público, o que acaba por enfraquecer a pressão social por mudanças efetivas e que representem qualquer avanço.17
Rogério Gesta Leal aponta que essa incompreensão acerca do fenômeno da corrupção, quanto mais se apresenta como regra de conduta e práxis tolerada, tanto mais contribui para que ela permaneça na obscuridade.18
No entanto, assimilar no que consiste a essência desta patologia delitiva não é tarefa simples.
2.1.1 A construção de um conceito
Fenômenos sociais complexos e globais, como é o caso da corrupção, não permitem que exista uma unanimidade em sua conceituação, existindo diversas correntes que visam a abranger todos os seus elementos, razão pela qual é objeto de estudo dos mais diversos campos do conhecimento (Filosofia, Ciência Política, Economia, Sociologia, Antropologia, Ciências Jurídicas, etc.), sendo tarefa árdua a sua compreensão e definição.19
Roberto Livianu, ao citar Villoria Mendieta, afirma que existem basicamente quatro tipos de definição de corrupção. O primeiro grupo vincula as definições ao “abuso de cargo público ou ao não cumprimento de normas jurídicas por parte dos responsáveis públicos”. Seria uma espécie de abuso de autoridade por razões que não necessariamente remontam à ideia de recebimento de valores ilícitos. O segundo grupo centra-se tão somente nas questões relacionadas ao benefício econômico percebido pelo servidor público. Ocorreria nos casos em que o funcionário público utilizaria o seu cargo como um negócio, com o fim de maximizar os seus ganhos. O terceiro grupo descreve o ato corruptivo como uma ação que fere o interesse geral. Existiria quando um responsável por um posto público ou por funções e atribuições definidas, por meio de vantagens econômicas ou outro meio não previsto legalmente, causa
17 BRASIL, Transparência Internacional. Índice de percepção da corrupção 2017. Disponível em:
<https://static1.squarespace.com/static/5a86d82132601ecb510239c2/t/5a8dc5b89140b72fa5081773/1519240719 239/IPC+2017+-+RELATO%CC%81RIO+GLOBAL.pdf>. Acesso em 14/08/2017, às 16h20min.
18 LEAL, Rogério Gesta. Os descaminhos da corrupção e seus impactos sociais e institucionais – Causas,
consequências e tratamento. Interesse Público. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 14, n. 74. Jul/ago. 2012, p. 41.
dano ao público e a seus interesses, favorecendo aquele que lhe proporcionou um benefício. O quarto grupo inclui conceitos históricos e sociológicos vinculados à percepção social, sob a justificativa de que os critérios acerca do entendimento da corrupção podem variar de país para país. Nesta concepção, haveria três níveis de corrupção: a denominada negra, que abrange todos os atos que são condenados pelas elites morais do país correspondente, fazendo com que exista uma concordância entre as leis e a opinião pública; a cinza, presente nas situações ambíguas em que a elite condena a ação, mas não há um rechaço unânime dos cidadãos, como, por exemplo, a proibição do consumo do álcool nos Estados Unidos nos anos 20; e a branca, que é aquela que não é condenada pela elite ou pela população de forma cristalina, mas tolerada, ainda que não totalmente, tal como ocorre no tráfico de influência.20
Como se pode observar, os variados aspectos que envolvem a corrupção tornam extremamente difícil a tarefa de atribuir-lhe uma definição que abranja todas as suas características determinantes. Embora cada um dos grupos teóricos forneça elementos importantes para a formulação do conceito de corrupção, todos são incompletos.
Ainda que o conceito exato possa variar de acordo com os padrões culturais de cada sociedade, Homero dos Santos afirma que podem ser encontradas algumas definições harmônicas sobre o tema, dentre elas, a conduta de um indivíduo que coloca ilicitamente interesses próprios acima dos interesses da coletividade e dos ideais a que está comprometido a servir.21
Segundo Salomão Ribas Junior, na antiguidade, a ideia de corrupção era vista como manifestação nos corpos físicos, inclusive nos de origem animal. Falava-se de ‘corrupção do cadáver’, com o início da putrefação. Mais tarde, este estágio de putrefação passou a ser associado às estruturas políticas e sociais e até mesmo ao comportamento humano.22
Na tradição do pensamento político ocidental, não há consenso a respeito do que vem a ser a corrupção. Portanto, não se pode falar que existe uma Teoria Política da corrupção, mas de diferentes abordagens deste problema de acordo com fins normativos especificados em conceitos e categorias.23
20 LIVIANU, Roberto. Corrupção incluindo a nova Lei Anticorrupção. 2ª ed. São Paulo: Quartier Latin,
2014, p. 24-25.
21 SANTOS, Homero dos. Corrupção e controle. Revista do Tribunal de Contas da União, V. 73. Brasília,
1997, p. 39-41.
22 JUNIOR, Salomão Ribas. Corrupção Pública e Privada. Quatro Aspectos: Ética no Serviço Público;
Contratos; Financiamento Eleitoral; e Controle. Editora Fórum, Belo Horizonte, 2014, p. 40.
23
FILGUEIRAS, Fernando. Marcos teóricos da corrupção. In: Corrupção: ensaios e críticas. AVRITZER, Leonardo (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. 2ª ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012, p. 299.
Gonzalo Delaveau, presidente do Chile Transparente, destaca, inclusive, que é necessário definir o que realmente é corrupção, afirmando que, se tal conduta se constitui no ato de um funcionário público obter alguma vantagem ou influenciar determinada decisão, o financiamento irregular das políticas não poderia se entender como um ato de corrupção:
“(...) la ciudadanía tiene que distinguir entre lo que efectivamente es corrupción, es decir, la captura que se hace de algún funcionario público para obtener algo o influir en algo. Bajo ese punto de vista, el financiamiento irregular de la política no lo entendemos como corrupción”.24
Hodiernamente, as discussões no Ocidente em torno a este tema estão centradas em aspectos econômicos e jurídicos, o que se entende que acabaria por restringir outras abordagens, na medida em que deixaria de se reconhecer que a corrupção viola direitos fundamentais, tais como a dignidade da pessoa humana, o direito à vida e à igualdade, entre outros. Estas restrições de compreensão, evidentemente, estão relacionadas ao foco e à intensidade das violações causadas por este fenômeno na esfera econômica e jurídica, a partir da exploração do Estado pela elite em prol de interesses particulares. 25
Contudo, Mauro Borba alerta que a corrupção não pode ser atribuída a uma determinada época ou apenas a um sistema econômico ou político. Este fenômeno pode se manifestar, invariavelmente, em qualquer momento histórico e em qualquer situação, trazendo sérias consequências à sociedade em geral e, também, para o indivíduo particular.26
Neste sentido, Rogério Gesta Leal alerta que há outras situações corruptivas que não se amoldam perfeitamente às dimensões monetárias e normativas de suas existências, como, por exemplo, a relação entre suborno e nepotismo. Isso porque a pessoa que aceita um suborno é entendida como obrigada a retribuir um benefício àquele que lhe forneceu a vantagem econômica, mas a pessoa que é beneficiada por um ato de nepotismo não será, necessariamente, obrigada a retribuir o favor.27
24 DELAVEAU, Gonzalo. In:Percepción de la corrupción en Chile alcanzó su mayor nivel en siete años.
Actualidad&Politica: 2016, p. 36. Disponível em: < http://www.pulso.cl/internacional/percepcion-de-la-corrupcion-en-chile-alcanzo-su-mayor-nivel-en-siete-anos/>. Acesso em 20.08.2018, às 17h50min.
25 LEAL, Rogério Gesta. Patologias Corruptivas nas Relações entre Estado, Administração Pública e Sociedade: causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2013, p. 15.
26 BORBA, Mauro. Controle Penal da Corrupção – dispensa ou inexigibilidade de licitação, com apropriação
ou desvio de rendas públicas – Estudo de Caso. In: Temas Polêmicos da Jurisdição do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul: Matéria de Corrupção e Improbidade Administrativa – Estudo de Casos. Volume II. Organizadores Rogério Gesta Leal e Caroline Müller Bitencourt. Porto Alegre 2016, TJRS, p. 129.
27
LEAL, Rogério Gesta. Patologias Corruptivas nas Relações entre Estado, Administração Pública e
Ainda, Lucas Rocha Furtado refere que a visão tradicional acerca da corrupção – segundo a qual é necessária a participação do Estado para a qualificação desses atos, em que somente o abuso ou o desvio no exercício da função pública relacionada à atividade econômica ou política dos poderes públicos e sua utilização em benefício de interesses privados poderiam caracterizá-la – já não é mais suficiente para descrever este fenômeno. O referido autor explica que a impossibilidade, em certos casos, de separação da esfera pública da privada traz a necessidade de ampliação da concepção acerca da corrupção e de fazê-la compreender situações em que os poderes públicos não estejam necessariamente envolvidos, de modo que nos dias atuais torna-se cada vez mais comum se falar em corrupção privada.28
Esse entendimento, aliás, vai ao encontro da percepção portuguesa acerca do fenômeno da corrupção, conforme destaca Inês Glória Simões Lima:
A corrupção era, e continua a ser na maioria dos casos, uma troca ilícita entre um agente corruptor privado, um indivíduo ou uma pessoa colectiva (empresa, fundação, instituto, etc.) e um agente corrupto público. Em alguns casos a solicitação parte de quem ocupa o cargo de decisão, noutros é o próprio privado a aliciar o funcionário público com dádivas de todo o tipo, com o intuito de obter uma decisão, serviço ou benefício a que não tem direito (corrupção por acto ilícito) ou a acelerar um processo que lhe diz respeito (corrupção por acto lícito). Posteriormente, o conceito foi alargado a eleitos e cargos de nomeação, mas o conjunto de práticas e comportamentos proscritos continuavam a estar circunscritos à interacção entre a esfera pública e privada. A criminalização de comportamentos corruptos na esfera política é uma das áreas mais sensíveis e menos consensuais do Direito Penal. São vários os mecanismos e garantias que atestam a frágil punibilidade destes crimes, começando pelos próprios regimes de imunidade que protegem os detentores de cargos eleitos da acção judicial. Mais recentemente, fruto da redução da dimensão empresarial do estado e da complexidade crescente da economia, o crime de corrupção entre actores de mercado passou a ganhar uma maior relevância social e política.29
O pensamento norte-americano, por sua vez, é de que a corrupção não se apresenta tão somente como um ganho econômico ou jurídico, nem mesmo está relacionada estritamente ao mau uso da máquina pública. Lá, se sustenta que a corrupção está presente nas mais diversas formas de comportamentos humanos que quebrem a confiança do sistema, tais como: (a) o médico que deixa de denunciar a negligência de seu colega no tratamento da vida humana; (b) o policial quando enxerta prova para ser usada em processo; (c) o patrocinador que exige que um atleta tome um medicamento proibido para obter melhor desempenho esportivo. A estes
28
FURTADO, Lucas Rocha. As raízes da corrupção: estudos de caos e lições para no futuro. p. 20. Disponível em: <https://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/121413/1/DDP_RochaFurtadoLucas_Tesis.pdf>. Acesso em 10/09/2017, às 17h00min.
29
LIMA, Inês Glória Simões. A Corrupção Participada na Administração Local em Portugal (2004-2008). Lisboa: Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 2011, p. 28-29.
exemplos, podemos acrescentar casos como o falso testemunho e o plágio, condutas que, ao menos diretamente, não apresentam motivação econômica e não envolvem o Estado, mas que afetam a confiança no sistema. 30
Desta forma, como delimitação conceitual, coadunando com a concepção norte-americana, entendemos que a corrupção é um fenômeno multidisciplinar advindo das mais variadas formas de quebra de confiança do sistema de direitos e garantias que decorrem de um contrato social, inclusive daquelas que são movidas por motivos não financeiros ou exclusivas da relação entre agentes privados, haja vista a sua capacidade de expansão inimaginável, assim como os efeitos nefastos que esses atos produzem.
2.1.2 As causas e consequências da corrupção no contexto internacional
Caracterizada como um fenômeno multifacetário, decorrente de um comportamento desviante de um conjunto de valores pautados tanto pelas normas legais como também pelas normas socioculturais e expectativas, são inúmeras as causas que facilitam/condicionam a sua ocorrência, difusão e frequência num determinado contexto social e histórico.31 Dentre elas, podemos destacar algumas elucubrações sobre a antinomia “ética versus corrupção”.
Fernando Roberto Lenardón entende que a capacidade limitada, e muitas vezes insuficiente, de grande parte dos Estados para cumprir funções importantes, como promover o crescimento inclusivo, proteger ecossistemas e recursos ambientais, gerenciar crises e desastres e colocar a governança em prática todos os níveis, ameaça anular as conquistas da democracia e pode até minar os avanços econômicos. Portanto, um governo com pretensões para alcançar um desenvolvimento populacional integral e integrado deve fortalecer sua capacidade de tomar decisões legítimas, eficientes e eficazes para enfrentar os problemas que a sociedade considera importantes, capacidade que em muitos casos foi diminuída.32
Essas habilidades, portanto, devem ser desenvolvidas para garantir permanência dos avanços recentes e criar condições de alcançar melhores resultados sociais e econômicos, políticos, culturais e ambientais.
30 LEAL, Rogério Gesta. Patologias Corruptivas nas Relações entre Estado, Administração Pública e Sociedade: causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2013. p. 15-17.
31 LIMA, Inês Glória Simões. A Corrupção Participada na Administração Local em Portugal (2004-2008).
Lisboa: Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 2011, p. 35.
32
LENARDÓN, Fernando Roberto. Los órganos de control y la lucha contra la corrupción en Argentina. Auditoría Pública nº 51, 2010, p. 47.
Ocorre que uma sociedade que não está organizada eticamente não se constitui em um Estado, ainda que tenha um governo. Desta forma, o Estado se define a partir do modo com que a sociedade está organizada eticamente. Embora este não seja um conceito descritivo de Estado, é um parâmetro que permite medir o grau de ética alcançado por determinada sociedade em sua história.33
Por vezes, existe uma interpretação equivocada acerca do Estado ético como sendo aquele em que os indivíduos que compõem a sociedade se subordinam aos fins e aos interesses comuns da coletividade ou do governo. Essa concepção errônea contribui para o surgimento de uma figura de Estado autoritária e totalitária, em que a sociedade se encontra dividida em classes ou grupos sociais particulares que lutam por satisfazer apenas os seus interesses individuais.
Com efeito, as diferenças entre classes sociais é um problema histórico e persistente. O desequilíbrio na distribuição de riqueza e renda, as lacunas educacionais, sanitárias e salariais, a fragilidade das redes de segurança e proteção social, as diferenças étnicas, sociais e de gênero, são apenas alguns pontos possíveis em que a desigualdade se faz presente. Encarar isso exige a colocação desses problemas no centro da gestão pública e, sem sombra de dúvidas, requer a aplicação de significativa quantidade de recursos financeiros, os quais não podem ser desperdiçados pelo escoamento da corrupção.34
Esses imensos obstáculos para a consolidação da democracia, para o desenvolvimento da economia e, em última análise, para o bem-estar dos cidadãos, pouco estiveram presentes nas agendas dos Estados, nos discursos, na produção legislativa, assim como na criação de organismos, nas últimas décadas. Tal omissão, em boa parte, é consequência natural da deficiência ética que permeia nossa sociedade como um todo. Ou seja: tornar visível e enfrentar a desigualdade requer uma política que elabore e ofereça alternativas, além de um Estado comprometido com a construção da democracia e do desenvolvimento, o que é possível apenas dentro da ética.35
Desta forma, a constituição de um Estado ético, além das classes e grupos sociais particulares, depende da existência de um grupo universal, que represente os interesses da
33
CAMPOS, Arturo Berumen. La corrupción de la universalidad. Crítica Jurídica: revista latinoamericana de
política, filosofía y derecho, nº 21. Ano 2012, p. 117.
34LENARDÓN, Fernando Roberto. Los órganos de control y la lucha contra la corrupción en Argentina.
Auditoría Pública nº 51, 2010, p. 47.
coletividade, freando os ímpetos individualistas, sejam eles pessoais, sejam em face determinado grupo específico.
Luiz Fernando Coelho destaca que:
Entre uma sociedade corrompida até a alma e outra absolutamente ética é possível detectar o mais ou menos, isto é, um grau de intensidade maior ou menor. Tal gradação nada tem a ver com a materialidade da corrupção nem com a qualificação dos corruptores e corruptos, mas diz respeito à possibilidade relativa de uma sociedade acometida por tal doença poder ser levada a internalizar a diferença entre o bem e o mal, entre o certo e o errado, entre o justo e o injusto, entre o ético e o aético, de forma a que a conscientização dessa diferença possa repercutir nas condutas individuais e coletivas. É processo psicológico relacionado com o nível de educação e cultura dos membros de uma comunidade politicamente organizada.36
Observe-se que esses graus de gravidade estão intimamente ligados à percepção da diferença entre o que é ético e o que é aético, e isso só é possível por meio da educação; por isso, essa deve ser a primeira preocupação desses grupos universais e do Estado, para amenizar esta patologia. Uma sociedade composta por um número expressivo de analfabetos ou semianalfabetos é muito mais suscetível de ser ideologicamente manipulada do que outra em que boa parte de sua população possui instrução adequada. Não que a corrupção não ocorra em países desenvolvidos, mas, nos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, é evidente que existe uma propensão maior à aceitação dessas condutas.
Acontece que esse compromisso fica completamente esquecido quando a liderança está mais ocupada em estabelecer a sua continuidade na frente do governo ou na construção de redes de poder, culminando em manifestações triviais de corrupção, como o nepotismo ou a assunção de cargo com boa remuneração sem devida qualificação ou esforço, atos diretamente identificados com a moral injusta, como propina, suborno ou peculato.37
Por outro lado, nos casos em que presente um sensível interesse no enfrentamento da corrupção, a busca de soluções para o problema não é simples, pois a limitação e o controle da capacidade das autoridades do Governo constituem objetos, senão contraditórios, que ao menos geram potenciais conflitos entre si.38 Nesse sentido, Mark Philp expõe que:
36 COELHO, Luiz Fernando. Sobre ética e corrupção. Revista Bonijuris, nº 526. Ano XIX. Set./2017, p. 06. 37 LENARDÓN, Fernando Roberto. Los órganos de control y la lucha contra la corrupción en Argentina.
Auditoría Pública nº 51, 2010, p. 48.
38 VAIRO/SELIOS/PIÑEIRO/SALVAT, Daniela; Lucía; Rafael; Richard. Estudio Diagnóstico sobre Corrupción en Uruguay. Coordenador: Daniel Buquet. Convenio entre la Asociación pro Fundación para las
Ciencias Sociales la Junta de Transparencia y Ética Pública y el Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
Disponível em:
<https://www.researchgate.net/publication/281004911_Estudio_Diagnostico_sobre_Corrupcion_en_Uruguay>. Acesso em 10/06/2018, às 17h40min.
[...] There is no such simple solution, both because there are complex tensions in the simultaneous search for the three objectives of access (of the public to the political process), accountability and authority (of the rulers), and because the way in which these three elements have been combined in the institutions and political culture of different states results in different types of corruption that require different solutions.39
Com isso, podemos observar que, quando não há interesse no enfrentamento da corrupção, os ditames burocráticos se apresentam como uma barreira quase que intransponível à adoção medidas para o seu combate.
De qualquer modo, é possível afirmar que o desenvolvimento da corrupção parece estar intimamente associado aos países em que o Estado não teve uma atuação suficiente em criar fortes solidariedades nacionais, em que os valores democráticos estão menos enraizados e as instituições políticas gozam de baixos níveis de confiança pela população.40
Fernando Roberto Lenardón assevera que, apesar de a corrupção não ter uma causa específica ou isolada, podemos atribuir os seguintes fatores como condições para o seu crescimento:
a) causas antropológicas: normalmente, se manifiesta “está en el corazón de los hombres, es una cosa endémica de la sociedad humana”.
b) causas culturales: generalmente, se atribuye el exceso de corrupción a un legado de la colonización española.
c) causas geográficas: se hace hincapié en el tamaño del país, a partir de lo cual, la necesidad de administrar mayores extensiones y, por ende, delegar más potestades en segundos o terceros mandos, promueve más la generación de pequeños actos de corruptela que confluyen en un esquema masificado.
d) causas institucionales: se destacan, por un lado, el incumplimiento de la ley y la ausencia de control por parte de los órganos correspondientes, en especial de la justicia; por otro, la inflación normativa y el exceso de burocracia. En la práctica, un excesivo regulacionismo puede terminar generando una mayor corrupción.
e) causas políticas: la no generación de la legitimidad política fundante pone todo en permanente cuestionamiento. En ese sentido, el cuestionamiento a la Constitución, a las autoridades elegidas, al orden estatuido. Y, por lo tanto, todo esto es un condicionante organizacional a macro escala sobre la existencia de corrupción. f) causas socioeconómicas: la corrupción también viene por problemas amplios de miseria, la que produce una sociedad con un tejido social fracturado, que resulta propicio para el desarrollo de la corrupción.41
Outros fatores que também podem ser considerados como contributivos às práticas corruptivas são:
39 PHILP, Mark. Acess, accountability and authority: Corruption and the democratic process. Crime, Law &
Social Change, 36, p. 359.
40 LIMA, Inês Glória Simões. A Corrupção Participada na Administração Local em Portugal (2004-2008).
Lisboa: Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 2011, p. 38.
41
LENARDÓN, Fernando Roberto. Los órganos de control y la lucha contra la corrupción en Argentina. Auditoría Pública nº 51, 2010, p. 48-49.
a) o elevado poder discricionário: qualquer política com alto poder discricionário propicia práticas corruptas, tais como as restrições ao comércio exterior e subsídios governamentais, isto é, a imposição de licenças de importação/exportação, o protecionismo e a concessão de subsídios a certos setores da economia. Economias com menos subsídios ou mais abertas ao mercado exterior, por não discriminarem grupos beneficiários, estão associadas a menores níveis de corrupção;
b) o baixo nível de salários: os reduzidos salários são um estímulo á busca de fontes alternativas para complementação da renda e isso é passível de ocorrer tanto com funcionários do setor público quanto do privado;
c) o sistema político: o nível de corrupção do sistema político tende a estar associado ao nível de competição política. É provável que o nível de corrupção seja maior em regimes autoritários, com menor pressão política; e
d) a desigualdade social e de direitos: a aceitação da diferença de direitos entre setores da sociedade promove a impunidade sobre práticas corruptas.42
Além disso, não há como negar que a adoção do sistema capitalista no gerenciamento da economia é outro fator importante que instiga a corrupção. Claro que são inúmeros benefícios advindos desse sistema; no entanto, como todos outros, apresenta pontos negativos.
A busca incessante pelo lucro, de forma desordenada e em total dissonância com as regras de mercado e princípios morais, conforme já referido, contribui diretamente para a desigualdade social. Estudos realizados pela International Transparency, cujo objetivo era medir o índice de percepção da corrupção mundial no ano de 2016, indicam que há uma estreita conexão entre corrupção e desigualdade social, que se alimentam mutuamente para criar um círculo vicioso entre corrupção, distribuição desigual do poder na sociedade e distribuição desigual da riqueza. 43
Na análise feita sobre os dados colhidos, constatou-se que o motivo que permeia a avaliação dada aos países com menor índice de transparência se encontra, em sua imensa maioria, na existência de instituições públicas não confiáveis ou que não funcionam de maneira adequada, como, por exemplo, a polícia e até mesmo o Judiciário. Já os países considerados menos corruptos, apresentam maior nível de liberdade de imprensa, acesso a informações sobre despesas públicas, padrões mais sólidos de integridade para funcionários públicos e sistemas judiciais independentes.
Apesar das críticas feitas no sentido de que estudos como este, por vezes, são superficiais e não retratam a realidade, não se pode ignorar por completo as informações e dados trazidos ao público, eis que valiosas para o enfrentamento deste complexo tema.
42 HAYASHI, Felipe Eduardo Hideo. O impacto da corrupção sobre o desenvolvimento dos países. p. 4.
Disponível em: <http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=d8ab1a52f058358b>. Acesso em 05/09/2017, às 20h00min.
43 CORRUPTION perceptions index 2016. Publicado em 25/01/2017. Disponível em:
<https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016>. Acesso em 15/07/2017, às 22h00min.
Rogério Gesta Leal afirma que:
De uma forma ou de outra, estes cenários de corrupção geram efeitos imediatos sobre vários setores da vida civil, fundamentalmente nos produtivos (industriais e empresariais), eis que eles reduzem a efetividade de políticas públicas voltadas ao mercado, fomentando atuações clandestinas e irregulares por parte dos atores da produção, o que gera o incremento da economia informal com todos os riscos.44
Esses riscos advindos da economia informal, ainda que possam resultar no crescimento econômico do país, geram custos e distorções que são preocupantes, na medida em que inexiste uma racionalização comprometida com a eficiência social em prol da retroalimentação desse sistema, por meio do superfaturamento de obras públicas, contratos e obrigações, dispensa de procedimentos formais para o gasto público, inchaço no orçamento com demandas fictícias, concessão de incentivos fiscais entre outros. Por isso, os efeitos causados pela corrupção são perversos, tanto em termos de eficiência, quanto em termos de distribuição.
Além do impacto negativo sobre o terreno social – consolidando privilégios e impedindo a criação de mecanismos de mobilidade social – e econômico – auxiliando a promover a desigualdade e a pobreza –, a corrupção também produz impactos negativos no sistema político, na medida em que as pessoas tendem a culpar os líderes para sua ascensão, aumentando, assim, a deslegitimação dos líderes, dos partidos políticos e das instituições democráticas. Basta dar como exemplo a forte ênfase discursiva usada pelo golpe militar uruguaio na luta contra a corrupção como justificativa para suas ações. E, sem ir tão longe, é fácil apreciar a associação clara de escândalos de corrupção com as crises políticas mais importantes que ocorreram no continente nos últimos anos, crises que em vários casos levaram a julgamentos políticos os presidentes ou sua renúncia.45
Corroborando esse entendimento, Fernando Roberto Lenardón elege a quebra da confiança recíproca entre os cidadãos e a coletividade como um dos efeitos mais graves da corrupção:
44 LEAL, Rogério Gesta. Os descaminhos da corrupção e seus impactos sociais e institucionais – Causas,
consequências e tratamento. Interesse Público. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 14, n. 74. Jul/ago. 2012, p. 46.
45 VAIRO/SELIOS/PIÑEIRO/SALVAT, Daniela; Lucía; Rafael; Richard. Estudio Diagnóstico sobre Corrupción en Uruguay. Coordenador: Daniel Buquet. Convenio entre la Asociación pro Fundación para las
Ciencias Sociales la Junta de Transparencia y Ética Pública y el Banco Interamericano de Desarrollo, 2010.
Disponível em:
<https://www.researchgate.net/publication/281004911_Estudio_Diagnostico_sobre_Corrupcion_en_Uruguay>. Acesso em 10/06/2018, às 17h40min.
