A mudança no sistema de Ensino Superior, em Portugal, requerida pelas circunstâncias sociais, económicas e culturais instaladas ao longo da década de 60, identificada pelos investigadores e declarada nos trabalhos académicos publicados na época, depois estudada pelo Governo e decidida com poder jurídico, seria brevemente interrompida pela Revolução de 25 de Abril de 1974. Porém, as circunstâncias e o movimento de mudança iniciado eram suficientemente
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fortes para que o novo regime político instalado no país desse continuidade ao processo. Com mais ou menos percalços, mais ou menos alterações, o avanço era já inexorável. Portugal inicia o processo de expansão e organização de um sistema binário formalmente em 1973, de modo algo atrasado em relação a outros países, sobretudo do Norte e Centro da Europa. Devido ao período de grande perturbação social e política inerente à Revolução de 1974, somente entre 1977 e 1981 se tornou evidente a existência de uma política consistente de expansão do sistema de Ensino Superior (Amaral, Correia, Magalhães, Rosa, Santiago, & Teixeira, 2000; Correia et al., 2002).
O processo de transformação do sistema em Portugal envolveu mudanças profundas e múltiplas: na visão do papel do Ensino Superior; no quadro jurídico; na diversidade e distribuição da oferta; na forma e na extensão do acesso; na qualificação dos docentes e nos recursos pedagógicos; enfim, múltiplos domínios que exigiram a intervenção do Estado e o envolvimento dos vários atores académicos. Antes de ser retomado de modo coerente e consistente o processo de diversificação do Ensino Superior, os primeiros anos após a Revolução foram marcados pelo processo de expansão, ainda assente na Universidade. É neste período de transformação social em Portugal, que Boaventura Sousa Santos, ao discutir o processo de alargamento acelerado do acesso ao Ensino Superior, lança uma violenta crítica sobre o modo como o sistema político se apropriou da ideia de acesso praticamente ilimitado, para conduzir a uma “falsa democratização da universidade” (Santos, 1975, p.13). Aquele autor apresenta como tese fundamental que “o acesso ilimitado é, em grande medida, uma ilusão” e que “nada diz sobre a estrutura de classes da sociedade nem do papel da universidade nessa estrutura” (Santos, 1975, pp.13-14). Um forte argumento apresentado envolve a existência de mecanismos selectores, que se manifestam na transição entre níveis precoces de ensino, bem como nas perdas de continuidade no ensino secundário e Superior, e que não atuam de modo indiscriminado mas “escolhem as suas vítimas entre os grupos e classes que sofrem outras discriminações sociais, quer pelo lugar que ocupam nas relações de produção, quer por razões históricas que sobredeterminam de modo específico as contradições básicas dessas sociedades” (Santos, 1975, p.15). É apontado que o sistema de acesso, ao propagar a ideologia da igualdade de oportunidades e ao garantir a mobilidade social ascendente via universidade”, sujeita “a promoção individual” ao interesse seletivo do “sistema capitalista com o objectivo de alargar a base de recrutamento de quadros técnicos e burocráticos, em constante expansão, sem com isso bulir com as relações de produção que asseguram a reprodução do sistema” (Santos, 1975, pp.16-17).
Um aspecto a salientar a partir da literatura é a procura de uma sistematização dos estados e das mudanças do sistema no tempo histórico. Dois exemplos se destacam. Amaral et al. (2002) identificam algumas etapas em termos das mudanças dos pontos de vista governamentais sobre o papel do Ensino Superior na economia, no período 1973-1998:
De 1973 a 1974 – A etapa de reforma que procurava responder às pressões sociais e
económicas dos anos 60, mas interrompida pela revolução de 1974.
De 1974 a 1976 – O período de abertura quase indiscriminada do sistema, num clima
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De 1976 a 1986 – O que denominam como um período de normalização do sistema, com
consolidação do sistema binário e em que ocorre um movimento das políticas de controlo centralizado pelo Estado para outras formas menos restritivas de regulação.
De 1986 a 1989 – Etapa marcada pela afirmação de um sistema mais polarizado entre os
sectores Público e Privado.
De 1990 a 1994 – Apesar de se manter a valorização do Ensino Superior em termos de
economia, são enfatizadas a qualidade e a eficiência do sistema e das suas Instituições. De 1995 a 1998 – O período de consolidação da autonomia institucional.
A partir de uma análise cronológica Maria de Lurdes Rodrigues (2015) identifica várias etapas de desenvolvimento das políticas públicas em matéria de Ciência e de Ensino Superior. Quanto a políticas públicas em matéria de ciências, a evolução nos últimos 40 anos permitiu construir um sistema de produção científica ao nível dos padrões de referência internacional. Sobre o Ensino Superior salienta a expansão, o redimensionamento e a diversificação como objetivos orientadores das políticas públicas no mesmo período. As etapas identificadas são: 1ª Fase – Antecedentes – Compreende todo o período da Primeira República, isto é, entre a
revolução de 05/10/1010, que instaurou o regime republicano, e o Golpe de Estado de 28/05/1926, que deu origem à Ditadura Militar e, a partir de 1933, ao Estado Novo, e prolonga- se até aos anos finais do Estado Novo (a “Primavera Marcelista” que abrange o final dos anos 60 e início da década de 70, do século XX). O período ficou marcado pela reforma universitária de 1911, que criou as Universidades de Lisboa e do Porto, e, mais tarde, pela criação de outras instituições, como o Instituto Superior Técnico, em Lisboa, este com um novo modelo de autonomia pedagógica e administrativa. Porém, a partir de 1928 registou-se uma estagnação do sistema caracterizado por uma dimensão reduzida, fechamento à mudança e uniformidade. 2ª Fase – A procura de um modelo – Período desde os últimos anos do Estado Novo até
meados dos anos 80, engloba o Marcelismo, os Governos Provisórios e os primeiros Governos Constitucionais. É a fase de procura de um modelo de expansão capaz de abrigar um contingente crescente de candidatos ao Ensino Superior, sobretudo no imediato após a Revolução de 1974, em que esse fluxo se confronta com a incapacidade estrutural e funcional de resposta do sistema. O princípio fundador da reforma iniciada em 1973, a diversificação do sistema, avançará através da adoção de um sistema binário formado por universidades e institutos politécnicos. Algumas instituições politécnicas são criadas de raíz e outras resultam da ascensão ao estatuto de Ensino Superior de Escolas do Ensino Médio existentes à época. A insuficiência de corpo docente tem expressão na dispensa da exigência de doutoramento para acesso e progressão na carreira destas instituições. Este é, também, um período de grandes convulsões políticas, que se repercutem na gestão das instituições académicas, envolvendo saneamento de docentes e substituição de órgãos de gestão por comissões académicas. 3ª Fase – O arranque tardio – A expansão do sistema ocorre entre 1985 e 1995 com políticas
marcadas pela expansão do acesso e pela diversificação das instituições, mas dentro do modelo binário. Num período dominado por um partido político de direita, cresce o número de
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instituições de Ensino Superior Particular e Cooperativo, e de cursos que absorvem os candidatos que não conseguem aceder ao ensino público condicionado pelo regime de numerus clausus. O aumento das propinas nas instituições públicas e a criação de exames de acesso funcionam como mecanismos de controlo do acesso.
4ª Fase – Mudança de rumo – Compreendida entre 1995 e 2005, corresponde ao período de quebra da procura no Ensino Superior por efeito da quebra demográfica e por efeito tardio das medidas antes tomadas sobre o regime de acesso, não acompanhadas de reformas no ensino secundário, o que resultou em aumento das taxas de insucesso nesse nível.
5ª Fase – Consolidação – Decorre aproximadamente entre 2005 e 2011, e é a fase de implementação plena do Processo de Bolonha. Fica marcada pelo reforço da avaliação e da autonomia das instituições, bem como pela integração no processo europeu de harmonização de graus e diplomas. Todo o edifício normativo e jurídico do sistema é revisto. Paralelamente, regista-se um importante investimento no reforço institucional das políticas de ciência, incluindo o aumento dos apoios e a promoção da internacionalização do sistema científico português. 6ª Fase – Crise económica – A instalação de uma crise financeira internacional, a crise da
dívida soberana do país e a contínua redução do número de candidatos, acentuam riscos de perda de financiamento e sustentabilidade das instituições e obrigam a ponderar novos desafios e a racionalização da oferta formativa.
RUMO À MUDANÇA – A SOCIEDADE EM CRISE E AS CRISES DA UNIVERSIDADE
Boaventura Sousa Santos (1989; 1994) considera que o esquema de objetivos que orientou a existência e ação da Universidade ao longo dos séculos foi confrontado, sobretudo em meados da década de 60, com pressões externas e desafios de transformação profunda que puseram a descoberto a sua impreparação, não só conjuntural mas mesmo estrutural. Apesar de ter havido um reajuste na formulação dos fins da Universidade, elencados na investigação (produção do conhecimento), ensino (transmissão do conhecimento) e prestação de serviços (aplicação do conhecimento), houve um “atrofiamento da dimensão cultural da universidade” em proveito “do seu conteúdo utilitário, produtivista” (Santos, 1994, p.164). Estas observações vêm ao encontro das conclusões de vários estudos realizados durante os anos 60, em particular por Sedas Nunes, e confrontam algumas sugestões estratégicas de documentos externos.
O mesmo autor considera que as pressões da sociedade e da economia conduziram a uma atribuição de múltiplas funções à Universidade, impreparada e, também por isso, com mais dificuldade para lidar com as contradições e tensões geradas, quer no interior da própria Universidade, quer na sua relação com outras entidades, a sociedade e o Estado. Daqui resulta o que Santos (1989; 1994) denomina e descreve como a tripla crise da “Universidade”. As três componentes desta “crise” correspondem a três domínios conceptuais de organização da Universidade. Esta crise só pode ser bem compreendida se as três partes forem tomadas em conjunto devido às influências recíprocas (Amaral & Magalhães, 2003).
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A crise de hegemonia resulta da perda, pela Universidade, da sua exclusividade ou centralidade na determinação e na produção do conhecimento, situação que Santos liga à disseminação e instalação dos valores intrínsecos do capitalismo liberal no século XIX. A sociedade liberal “começa a exigir formas de conhecimento (nomeadamente conhecimentos técnicos) que a universidade tem dificuldade em incorporar” (Santos, 1994, p.167). Uma consequência desta incapacidade para responder a funções contraditórias é levar os grupos sociais que ficam desfavorecidos por esse défice funcional, ou o Estado em seu nome, a procurar soluções alternativas (Santos, 1989; 1994). Há documentos do Banco Mundial, de 1971 e de 1974, e da OCDE, de 1973, que apontam um conjunto de dificuldades identificadas no Ensino Superior para responder à produção de uma força de trabalho tecnicamente qualificada, bem como para participar de forma ativa nos processos de inovação e desenvolvimento tecnológico e de desenvolvimento industrial e económico. A OCDE, em 1973, aponta a valorização de formas alternativas de ensino, ao nível de Ensino Superior, como aposta estratégica para responder às necessidades de sociedades e economias em desenvolvimento e refere abertamente o Ensino Superior não-universitário como tendência no desenvolvimento dos sistemas de Ensino Superior.
A crise de legitimidade liga-se ao espetro social dos destinatários do conhecimento gerado na Universidade. Surge uma contradição entre a manutenção do acesso ao conhecimento por uma elite social e académica que se distinga nas posteriores funções sociais e a democratização e perda da exclusividade de uma dada condição social (Santos, 1989; 1994). Esta crise adquiriu visibilidade também pela exposição da educação a que os distintos grupos sociais tinham acesso, o que forçou o processo de massificação (Amaral & Magalhães, 2003). Há uma conjugação de crises. O tipo de conhecimentos produzidos tende a alterar-se (crise de hegemonia) com a alteração do grupo social a que se destina (crise de legitimidade) (Santos, 1989; 1994).
A crise institucional surge com o “capitalismo desorganizado”, a partir dos anos 60 do século XX (Santos, 1989; 1994). Resulta da progressiva incapacidade de uma dada condição social garantir a sua reprodução. No caso da Universidade, traduz-se na dificuldade da sua especificidade organizacional dar a resposta que a sociedade exige num dado momento, o que serve para justificar a imposição de modelos organizativos usados noutras organizações, com o argumento da sua maior eficiência. Esta crise manifesta-se com a dissonância entre uma autonomia formal crescente que é atribuída às instituições e a também crescente restrição aos apoios a essas instituições. A crise nos sectores geradores de valor económico e de retorno para sustentação do Estado-Social e a quebra de produtividade industrial servem como argumentos para questionar o desempenho do Ensino Superior e a eficiência da sua gestão, bem como para exigir um maior escrutínio e prestação de contas. O condicionamento orçamental, assim colocado, é acompanhado de pressão no sentido da procura e adoção de fontes alternativas de financiamento. Face a essa circunstância e à impossibilidade de eliminar as pressões, a Universidade procurou encontrar mecanismos de controlo dos conflitos através de mecanismos de dispersão (Santos, 1982). Estes mecanismos de dispersão das contradições são mascarados por uma retórica e reestruturação apresentados como mecanismos de resolução do conflito. É
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precisamente neste quadro de pensamento que Santos (1975) se refere à “falsa democratização da Universidade”, para caracterizar o processo de alargamento do acesso ao Ensino Superior no período pós-revolucionário, em Portugal, nos anos 70. No caso português, a ação democratizadora e de alargamento das oportunidades, funcionaria como uma função manifesta da Universidade, permitindo, ao mesmo tempo, a realização de uma função latente, discreta, de manutenção das desigualdades sociais e de uma ordem ou estrutura social. Assim, a incapacidade para concretizar completamente a função manifesta pode servir como argumento para intervenções políticas e para a procura e adoção de soluções alternativas (Santos, 1982).
A CARACTERIZAÇÃO DO SISTEMA E AS OUTRAS DIVERSIDADES
Vários trabalhos têm procurado descrever o sistema de Ensino Superior em Portugal com base em parâmetros como o número de vagas, o número de candidatos, o número de alunos, o número de diplomados e a sua distribuição por subsistemas e sectores (por exemplo, Amaral et al., 2000, Portela et al., 2007; Teixeira, Rocha, Biscaia, & Cardoso, 2012). A comparação entre sectores pode ser feita, segundo parâmetros como a quantidade de cursos, vagas e estudantes inscritos nesses sectores. Sobre esta matéria, Fonseca & Encarnação (2012) fazem notar que só o sector Público representa 73,21% dos cursos, 66,56% das vagas e 77,32% dos estudantes no ano letivo de 2010-2011. Em termos da comparação entre subsistemas, no mesmo ano letivo, as Universidades representam 68,38% dos ciclos de estudos, 65,77% das vagas e 64,25% dos estudantes no Ensino Superior (Fonseca e Encarnação, 2012).
Tendo por base o sector (Público ou Privado) e o subsistema (Universitário ou Politécnico), Fonseca & Encarnação (2012) contabilizaram os ciclos de estudos no ano letivo de 2010-2011, tendo como resultado os seguintes pares: Pub/Univ – 2126 cursos (50,36% a nível nacional); Pub/Polit – 965 cursos (22,86%); Priv/Univ – 740 (17,53%); e Priv/Polit – 349 cursos (8,27%). Isto representa 4180 cursos, a que se acrescentam mais 42 cursos (0,99%) do Ensino Superior Militar. Tomando em consideração o número de cursos, o número de vagas e o número de estudantes inscritos naquelas quatro pares institucionais, sendo que os números de vagas e de estudantes seguem a mesma sequência de ordenação do número de cursos, aquelas autoras consideram que as Universidades Públicas constituem o mais importante pilar do sistema.
Apesar da distribuição territorial das Instituições, a sua dimensão média, em termos do número de estudantes, apresenta variação segundo duas linhas de análise, nomeadamente no caso das Instituições Públicas. Quanto à localização geográfica, as instituições situadas nos grandes centros urbanos apresentam uma dimensão superior às instituições que se localizam em pequenos centros urbanos periféricos das grandes áreas metropolitanas e às que se localizam noutras regiões periféricas do país. No entanto, os Institutos Politécnicos de algumas regiões periféricas assumem um grande protagonismo regional em termos de procura e integração de estudantes nos seus cursos. Quanto aos subsistemas, as Universidades apresentam geralmente uma dimensão superior à dos Institutos Politécnicos (Fonseca & Encarnação, 2012).
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Outro plano de comparação em termos do número de estudantes envolve os sectores. Fonseca & Encarnação (2012) referem que as Instituições Públicas tendem a apresentar maior dimensão do que as Instituições do sector Privado. Aquelas autoras ilustram este aspeto referindo dados, relativos ao ano letivo de 2010-2011, em que a dimensão média das Instituições Públicas é de cerca de 6800 alunos, enquanto no subsistema Privado a dimensão média desce para cerca de 920 alunos por Instituição. Contudo, esta comparação pode ter um enviesamento: enquanto uma Instituição Pública como uma Universidade ou um Instituto Politécnico compreendem, geralmente, várias Unidades Orgânicas que se constituem como Estabelecimentos com uma oferta formativa própria e vagas específicas, muitas Instituições do sector Privado, são Estabelecimentos Não Integrados, ou seja, em que a Instituição é apenas esse Estabelecimento.
Considerando o período temporal para o qual existem dados disponíveis, o perfil global do número de vagas no Ensino Superior tem sofrido algumas oscilações, decorrentes de variações sectoriais. No sector Público o número de vagas foi sendo crescente, sobretudo em períodos governativos liderados pelo Partido Socialista. No sector Privado, após um crescimento rápido na primeira metade da década de 80, ocorreu depois uma redução e uma estabilização, até novo aumento na primeira metade do século XXI. A partir do ano letivo de 2010-2011, a estabilização no número de vagas no sector Público e a redução no número de vagas no sector Privado, conjugaram-se para uma redução no número global de vagas. Este fenómeno acompanha a ligeira tendência de redução no número global de Estabelecimentos de Ensino Superior que se instalou desde o XVIIIºGC (PS), bem como a redução no número de cursos, associada à descontinuação de cursos, forçada pela não-acreditação ou por análise de não sustentabilidade por parte das Instituições. No mesmo período temporal, o número de inscritos no 1º ano, 1ª vez, segue uma trajetória global de crescimento, embora com quebra no decurso do bloco governativo do XVºGC e XVIºGC, do PSD, e a partir do ano letivo de 2011-2012, com Governos do PSD. Estas quebras associam-se a quebras no acesso ao sector Público e correspondem, aproximadamente, aos períodos de estabilização do número de vagas nesse sector. Apesar de os dois sectores apresentarem tendências de variação em sentido contrário, o sector Privado apresenta uma redução mais pausada, enquanto o sector Público revela um acesso global crescente e mais acentuado, assim como acesso maior no subsistema Universitário do que no subsistema Politécnico. Tal como no perfil das vagas, o acesso é maior no Universitário nos dois sectores.
Sá, Dias, & Tavares (2013) fazem notar um potencial fator adicional de contenção da procura: o decréscimo notado na procura através do concurso especial para Maiores de 23 Anos. A regulamentação sobre “provas especialmente adequadas destinadas a avaliar a capacidade para a frequência do ensino superior dos maiores de 23 anos”, lançada através do Decreto-Lei nº 64/2006, de 21/03, pretendeu facilitar e flexibilizar o ingresso e o acesso ao Ensino Superior a um conjunto específico de indivíduos e alargar a base de recrutamento das Instituições. A medida foi justificada com o objetivo de “prosseguir para a política do ensino superior a promoção de igualdade de oportunidades no acesso a este grau de ensino, atraindo novos públicos, numa lógica de aprendizagem ao longo de toda a vida” (Preâmbulo). Sá et al. (2013) mostram que o pico
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de procura ocorreu no segundo ano de implementação da medida, seguida de uma diminuição consecutiva traduzida numa diferença de cerca de 10000 candidatos entre 2007 e 2011.
O aumento global dos alunos inscritos no Ensino Superior no sector Privado manteve-se até 1996-1997, tendo-se depois instalado uma tendência de descida continuada. Pelo contrário, o sector Público manteve a tendência de crescimento até 2002-2003, tendo depois sofrido uma oscilação. Como em todo o período temporal há um predomínio do sector Público, o perfil evolutivo global é mais influenciado e tende a acompanhar o perfil deste sector. A nossa leitura dos dados disponíveis sobre o número de inscritos no 1º ano, 1ª vez, e o número total de estudantes no Ensino Superior, vai ao encontro das observações acerca da procura, em Sá et al. (2013). Aquelas autoras salientam o défice de procura face ao número de vagas e perda global de estudantes iniciais e totais do sector Privado, enquanto o sector Público regista um patamar estável de procura no Universitário e ganhos no Politécnico.
Sá et al. (2013) apreciaram dois fatores de mobilidade geográfica. Em termos da concentração/dispersão geográfica da origem dos estudantes, existem diferenças importantes entre instituições, com preferência clara nas primeiras escolhas dos candidatos da 1.ª fase e pelos