Evolução da diversidade no ensino superior em Portugal : o discurso programático dos governos e a estrutura do sistema

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Universidade de Aveiro Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território 2017

Evolução da diversidade no Ensino Superior em

Portugal – O discurso programático dos Governos

e a estrutura do sistema.

Jorge Manuel Lameiras

de Oliveira e Moreira

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Universidade de Aveiro Ano 2017

Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território

Jorge Manuel

Lameiras de Oliveira

e Moreira

Evolução da diversidade no Ensino Superior em

Portugal – O discurso programático dos Governos

e a estrutura do sistema.

Tese apresentada à Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em Estudos em Ensino Superior, realizada sob a orientação científica da Doutora Maria João Machado Pires da Rosa, do Departamento de Economia, Gestão, Engenharia Industrial e Turismo, da Universidade de Aveiro, e do Doutor Alberto Manuel Sampaio de Castro Amaral, Professor Catedrático da Faculdade de Ciências da Universidade do Porto, e do Doutor Rui Armando Gomes Santiago (), Professor Associado do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território, da Universidade de Aveiro.

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Dedico este trabalho às pessoas que foram os meus pilares nesta jornada pelo exemplo de crença e força, pelo espírito crítico, pela fonte de ânimo e porto de abrigo, pela esperança no futuro.

Aos meus avós pelo sonho e por velarem sempre. Ao meu pai e à minha mãe.

À minha mulher. Ao meu filho.

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o júri

presidente Prof. Doutor Artur da Rosa Pires

Professor Catedrático do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território, da Universidade de Aveiro

Prof. Doutor Leandro da Silva Almeida

Professor Catedrático, do Instituto de Educação, da Universidade do Minho

Prof. Doutor António Manuel Magalhães Evangelista de Sousa

Professor Associado com Agregação, da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação, da Universidade do Porto

Prof.ª Doutora Maria Teresa Geraldo Carvalho

Professora Auxiliar do Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território, da Universidade de Aveiro

Prof.ª Doutora Maria João Machado Pires da Rosa

Professora Auxiliar do Departamento de Economia, Gestão, Engenharia Industrial e Turismo, da Universidade de Aveiro

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agradecimentos

A construção desta tese não foi só um ato de investigação em ciência. Este trabalho foi, também, um encantamento que se transformou num permanente enamoramento pela descoberta dos processos de interesse e ação política e de organização do sistema de Ensino Superior.

E foi, ainda, um desafio pelas exigências a dois níveis: o que resulta do profundo mergulho numa área diferente da minha formação académica de base, o desafio de mudar ou adaptar perspetivas de olhar e esquemas mentais de raciocínio sobre as matérias; o de compatibilizar este trabalho académico com as exigências e condições de trabalho profissional. Assim …

O meu primeiro agradecimento vai para o sr. Prof. Alberto Amaral, desde sempre “o meu reitor”, o agradecimento pela confiança, pela paciência, pela objetividade e pela crítica que ajudava a centrar no essencial, pela

capacidade de tornar claros os percursos mais intrincados, e pela visão claríssima e abrangente que me proporcionou o mapa do sistema e me ajudou a manter a rota, mesmo quando os meus entusiasmos ou as circunstâncias do percurso me desviavam do percurso traçado. O sr. Prof. Amaral foi sempre e é, para mim, a referência para esta viagem na investigação e no conhecimento sobre o Ensino Superior.

Um agradecimento para a sr.ª Prof.ª Maria João Pires da Rosa que veio a tornar-se minha orientadora já numa fase mais avançada, mas nem por isso menos importante do meu trabalho. A sr.ª Prof.ª Maria João trouxe um olhar

de novo fundamental para questionar e me fazer pensar, esclarecer e

reorganizar aspetos do meu trabalho. É extraordinária a sua capacidade de conciliar no mesmo tempo e no mesmo discurso a objetividade e o rigor do detalhe no questionamento crítico com o conselho sereno e enriquecedor. Um agradecimento póstumo ao sr. Prof. Rui Santiago, que um dia me desafiou a dar continuidade a um chapinhar nas águas da política de Ensino Superior e a avançar para um mergulho sério e robusto de descoberta, acompanhando-me como orientador. O seu gabinete foi sempre um sítio para ouvir e ser ouvido, para compreender e ser compreendido, para discutir e, sobretudo, para pensar.

À UA, em particular ao DCSPT, através dos seus docentes e investigadores que contribuíram para a minha formação. Ao CIPES e aos seus Diretores, que sempre me permitiram usufruir daquele espaço de conhecimento.

Aos amigos e colegas com quem tive o privilégio de ter francas e, por vezes, apaixonadas discussões sobre política, gestão e Ensino Superior.

Aos meus pais, exemplos de força e determinação que me fazem ver como, por mais forte que seja a tempestade, é preciso encher o peito e manter as mãos no leme, sermos construtores do nosso caminho. E por toda a força e ajuda que tornou possível esta demanda.

À Florbela, que está sempre presente, pelo amor, pela paciência e pela força, pela clareza intelectual e pela capacidade crítica, mas acima de tudo por ser, por estar, por tudo o que me dá em cada dia da nossa vida.

Ao Pedro, meu filho, pela esperança no futuro e por fazer lembrar que toda a política só tem sentido se for para lhe dar um mundo cada vez melhor.

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palavras-chave

Ensino Superior, diversidade, diversificação, política, Programas de Governo, legislação

resumo

A diversidade e o processo de diversificação do sistema de Ensino Superior português são estudados, a partir da uma análise longitudinal que parte da situação no final do Estado Novo e aborda as condições e transformação ocorridas desde a reforma lançada em 1973, ao período revolucionário e às várias fases de consolidação do sistema, até 2016.

O trabalho procura esclarecer a coerência entre três elementos importantes para o sistema de Ensino Superior, e para tal organiza-se em três estudos e recorre a três objetos de análise: a intenção, traduzida na declaração política na forma de Programas de Governo; a decisão, que toma corpo pela

legislação produzida sobre o sistema; e a concretização, na forma das instituições/estabelecimentos criados pelo próprio Estado (sectores público e militar/policial) ou a que este dá oportunidade de existência (Privado – Particular e Cooperativo; Concordatário). Os resultados revelam a

importância política e instrumental atribuída à diversidade do sistema para a promoção do desenvolvimento social, económico e cultural da sociedade portuguesa. O trabalho confirma, também, a ligação entre os aspetos

políticos, jurídicos e quantitativos, e, apesar de algumas dissonâncias, revela uma coerência global que permitiu a concretização de um sistema binário e diversificado.

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keywords

Higher education, diversity, diversification, policy, Government Program, legislation

abstract

The diversity and diversification process of the Portuguese higher education system are studied from a longitudinal analysis that begins with the situation at the final years of the regime of Estado Novo, and tackles the conditions and changes that occurred since the 1973 reform, the revolutionary period and the several steps of the system’ consolidation until 2016.

This work seeks for clarifying the coherence between three important elements for the higher education system, and for that it is organized in three studies and uses three objects of analysis: intention, translated in political statement as Government Programs; decision, embodied in legislation concerning the system; and accomplishment as institutions/schools created by the State itself (public and military/police sector) or those that State gives opportunity to exist (private, including cooperative institutions; Catholic University). Results show the political and instrumental importance given to diversity to promote social, economic and cultural development of the Portuguese society. This work also confirms the connection between political, juridical and quantitative elements, and although some mismatches, it shows a global coherence that allowed the establishment of a binary and diversified system.

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Índice

Índice geral

Introdução ... 1

Capítulo 1 Ensino Superior: do sistema ao ambiente político ...11

1.1. O Ensino Superior como sistema ...12

1.2. A política e o Ensino Superior ...18

Capítulo 2 A diversidade no Ensino Superior ...33

2.1. Os conceitos ...34

2.2. Argumentos em torno da diversidade ...44

2.3. Condições de balanço entre divergência e convergência ...49

2.4. Períodos de desenvolvimento da diversidade do Ensino Superior na Europa – Contextos e características ...55

2.5. Cálculo da diversidade ...64

Capítulo 3 Ensino Superior e diversidade em Portugal ...71

3.1. Contexto político de Governos em Portugal ...72

3.2. A Universidade pré-Revolução – Ventos de mudança e a Primavera Marcelista ...78

3.3. A evolução do sistema de Ensino Superior em Portugal ...83

3.4. Dados quantitativos complementares da Educação ...90

Capítulo 4 Metodologia da Investigação empírica ...99

4.1. Enquadramento teórico e problemática...99

4.2. Abordagem metodológica ...110

4.3. Estudo 1 – Análise de programas de Governo – Caracterização metodológica ...116

4.4. Estudo 2 – Produção legislativa sobre o Ensino Superior – Caracterização metodológica ...121

4.5. Estudo 3 – Diversidade sistémica – ...122

Caracterização metodológica ...122

Capítulo 5 Apresentação de resultados ...131

5.1. Análise de Programas de Governo (Estudo 1), produção legislativa (Estudo 2) e situação das Instituições de Ensino Superior (Estudo 3 – Parte 1) ...131

5.2. Variação e evolução do número de entidades no sistema (Estudo 3 – Parte 2) ...275

5.3. Índices de diversidade no sistema (Estudo 3 – Parte 3) ...291

Capítulo 6 Discussão de resultados ...311

6.1. O discurso de intenção, a decisão e a realidade do sistema ...312

6.2. As grandes questões ...348

Conclusões ...383

Bibliografia ...397

ANEXOS ...417

Anexo 1 Variação e evolução do número de entidades no sistema ...419

Anexo 2 Evolução da diversidade e cálculo dos índices por Governo ...429

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Índice

Índice de quadros

Quadro 1: Caracterização e significado de conceitos ... 37

Quadro 2: Dimensões de análise das instituições de Ensino Superior ... 37

Quadro 3: Planos de argumentação a favor da diversidade (Birnbaum, 1983) ... 46

Quadro 4: Influência de diferentes fatores na diversidade sistémica ... 54

Quadro 5: Classificação dos sistemas de Ensino Superior com base na taxa de participação ... 55

Quadro 6: Evolução dos sistemas de Ensino Superior (Scott, 1995) ... 63

Quadro 7: Matriz para cálculo do coeficiente de semelhança ... 67

Quadro 8: Elementos de análise do conteúdo dos Programas de Governo ... 119

Quadro 9: Elementos de análise do conteúdo do Programa de Governo (1968-1974 – “Marcelismo”) ... 138

Quadro 10: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1968-1973 ... 142

Quadro 11: Entidades de Ensino Superior existentes no momento da revolução de Abril de 1974 ... 144

Quadro 12: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos Governos Provisórios ... 153

Quadro 13: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1974-1976 – Governos Provisórios ... 157

Quadro 14: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores absolutos, nos mandatos dos seis Governos Provisórios (1974-1976), por Governo e bloco governativo ... 158

Quadro 15: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos Iº e IIº Governos Constitucionais ... 166

Quadro 16: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1976-1978 – Iº e IIº Governos Constitucionais ... 171

Quadro 17: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores absolutos, no mandato do Iº e IIº Governos Constitucionais (1976-1978), por Governo e bloco governativo ... 172

Quadro 18: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos IIIº, IVº e Vº Governos Constitucionais ... 179

Quadro 19: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1978-1980 – IIIº, IVº e Vº Governos Constitucionais ... 185

Quadro 20: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores absolutos, no mandato do IIIº, IVº e Vº Governos Constitucionais (1978-1980), por Governo e bloco governativo ... 186

Quadro 21: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos VIº, VIIº e VIIIº Governos Constitucionais ... 193

Quadro 22: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1980-1983 – VIº, VIIº e VIIIº Governos Constitucionais ... 195

Quadro 23: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores absolutos, no mandato do VIº, VIIº e VIIIº Governos Constitucionais (1980-1983), por Governo e bloco governativo ... 196

Quadro 24: Parâmetros na análise de conteúdo do Programa do IXº Governo Constitucional ... 199

Quadro 25: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1983-1985 – IXº Governo Constitucional ... 200

Quadro 26: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores absolutos, no mandato do IXº Governo Constitucional (1983-1985) ... 201

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Índice

Quadro 27: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos Xº, XIº e XIIº Governos Constitucionais ...207 Quadro 28: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1985-1995 –

Xº, XIº e XIIº Governos Constitucionais ...212 Quadro 29: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do Xº, XIº e XIIº Governos Constitucionais (1985-1995), por Governo e bloco governativo ...214 Quadro 30: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos XIIIº e XIVº Governos

Constitucionais ...221 Quadro 31: Seleção de produção legislativa sobre Ensino Superior, no período 1995-2002 –

XIIIº e XIVº Governos Constitucionais ...226 Quadro 32: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do XIIIº e XIVº Governos Constitucionais (1995-2001),

por Governo e bloco governativo ...227 Quadro 33: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos XVº e XVIº Governos

XVº e XVIº Governos Constitucionais...238 Quadro 35: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do XVº e XVIº Governos Constitucionais (2002-2005), por Governo e bloco governativo ...239 Quadro 36: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos XVIIº e XVIIIº Governos

XVIIº e VIIº Governos Constitucionais ...255 Quadro 38: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do XVIIº e XVIIIº Governos Constitucionais (2005-2011), por Governo e bloco governativo ...256 Quadro 39: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos XIXº e XXº Governos

XIXº e XXº Governos Constitucionais...267 Quadro 41: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do XIXº e XXº Governos Constitucionais (2011-2015), por Governo e bloco governativo ...267 Quadro 42: Parâmetros na análise de conteúdo dos Programas dos XIXº e XXº Governos

Constitucionais ...274 Quadro 43: Entidades criadas, convertidas, integradas ou extintas, balanços e valores

absolutos, no mandato do XXIº Governo Constitucional (2015-Em curso) ...275 Quadro 44: Teste t para blocos governativos ...308

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Índice

Índice de gráficos

Gráfico 1: Evolução de vagas para cursos de formação inicial no Ensino Superior por

subsistema e sector – 1995/96 a 2015/16 (*) ... 91 Gráfico 2: Evolução das vagas e candidatos ao Ensino Superior – 1997-98 a 2015/16 ... 92 Gráfico 3: Evolução dos inscritos no Ensino Superior, no 1º ano, 1ª vez, por subsistema e

sector – 1995/96 a 2015/16 (*) ... 92 Gráfico 4: Evolução da diferença entre os inscritos, 1º ano, 1ª vez, e as vagas para cursos

de formação inicial no Ensino Superior por subsistema e sector – 1995/96 a

2015/16 (*) ... 93 Gráfico 5: Evolução dos inscritos no Ensino Superior por subsistemae sector – 1995/96 a

2015/16 (*) ... 94 Gráfico 6: Evolução dos matriculados no Ensino Superior por sector – 1978 a 2016 ... 94 Gráfico 7: Evolução dos matriculados em Estabelecimentos de Ensino Superior Privado por

cada 100 no Ensino Superior Público – 1978 a 2016 ... 95 Gráfico 8: Evolução de matriculados por nível de ensino – 1961 a 2015 (*) ... 95 Gráfico 9: Evolução dos matriculados em Estabelecimentos de Ensino Superior por cada

100 no Ensino Básico e por cada 100 no ensino Secundário – 1978 a 2016 (*) ... 95 Gráfico 10: Proporção da população residente com Ensino Superior completo (Censos) ... 96 Gráfico 11: Proporção da população com Educação Terciária completa, por faixa etária ... 96 Gráfico 12: Variação do número de entidades do Ensino Superior Público, durante o

mandato de cada Governo ... 276 Gráfico 13: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Público – Perfil por

Governo / bloco governativo ... 277 Gráfico 14: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Público – Universitário –

Perfil por Governo / bloco governativo ... 278 Gráfico 15: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Público – Politécnico –

Perfil por Governo / bloco governativo ... 279 Gráfico 16: Variação do número de entidades do Ensino Superior Militar e Policial, durante o

mandato de cada Governo ... 280 Gráfico 17: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Militar e Policial – Perfil

por Governo / bloco governativo ... 280 Gráfico 18: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Militar e Policial –

Universitário – Perfil por Governo / bloco governativo ... 281 Gráfico 19: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Militar e Policial –

Politécnico – Perfil por Governo / bloco governativo ... 281 Gráfico 20: Variação do número de entidades do Ensino Superior Concordatário, durante o

mandato de cada Governo ... 282 Gráfico 21: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Concordatário – Perfil por

Governo / bloco governativo ... 282 Gráfico 22: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Concordatário –

Universitário – Perfil por Governo / bloco governativo ... 283 Gráfico 23: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Concordatário –

Politécnico – Perfil por Governo / bloco governativo ... 283 Gráfico 24: Variação do número de entidades do Ensino Superior Privado, durante o

mandato de cada Governo ... 284 Gráfico 25: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Privado – Perfil por

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Índice

Gráfico 26: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Privado – Universitário – Perfil por Governo / bloco governativo ...285 Gráfico 27: Evolução do número de entidades do Ensino Superior Privado – Politécnico –

Perfil por Governo / bloco governativo ...286 Gráfico 28: Variação do número de entidades do Ensino Superior (total), durante o mandato

de cada Governo ...287 Gráfico 29: Evolução do número de entidades do Ensino Superior (total) – Perfil por Governo

/ bloco governativo ...288 Gráfico 30: Evolução do número de entidades do Ensino Superior (total Universitário) – Perfil

por Governo / bloco governativo ...289 Gráfico 31: Evolução do número de entidades do Ensino Superior (total Politécnico) – Perfil

por Governo / bloco governativo ...290 Gráfico 32: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Norte – Perfil por Governo / bloco governativo ...292 Gráfico 33: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Metropolitana do Porto – Perfil por Governo / bloco governativo ...292 Gráfico 34: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Centro – Perfil por Governo / bloco governativo...293 Gráfico 35: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Metropolitana de Lisboa – Perfil por Governo / bloco governativo ...293 Gráfico 36: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Alentejo – Perfil por Governo / bloco governativo ...294 Gráfico 37: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Algarve – Perfil por Governo / bloco governativo ...294 Gráfico 38: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Região Autónoma dos Açores – Perfil por Governo / bloco governativo ..295 Gráfico 39: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo e por

NUTS II – Região Autónoma da Madeira – Perfil por Governo / bloco governativo ..295 Gráfico 47: Evolução do número de estabelecimentos do Ensino Superior, por tipo – Perfil

por Governo / bloco governativo ...296 Gráfico 41: Evolução da diversidade por NUTS II () – Índice de Simpson-Gini – Perfil por

Governo / bloco governativo ...297 Gráfico 42: Evolução da diversidade por NUTS II () – Índice de Shannon – Perfil por

Governo / bloco governativo ...298 Gráfico 43: Evolução da diversidade sistémica () – Perfil por Governo / bloco governativo ...298 Gráfico 44: Evolução da diversidade sistémica () – Adaptação de índices – Perfil por

Governo / bloco governativo ...299 Gráfico 45: Evolução da diversidade sistémica () – Índices de Birnbaum – Perfil por

Governo / bloco governativo ...300 Gráfico 46: Evolução da diversidade por NUTS II () – Norte – Perfil por Governo...301 Gráfico 47: Evolução da diversidade por NUTS II () – Área Met. do Porto – Perfil por

Governo ...301 Gráfico 48: Evolução da diversidade por NUTS II () – Centro – Perfil por Governo ...301 Gráfico 49: Evolução da diversidade por NUTS II () – Área Metropolitana de Lisboa – Perfil

por Governo ...302 Gráfico 50: Evolução da diversidade por NUTS II () – Alentejo – Perfil por Governo ...302 Gráfico 51: Evolução da diversidade por NUTS II () – Algarve – Perfil por Governo ...302

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Índice

Gráfico 52: Evolução da diversidade por NUTS II () – Região Autónoma dos Açores – Perfil por Governo ... 303 Gráfico 53: Evolução da diversidade por NUTS II () – Região Autónoma da Madeira – Perfil

por Governo ... 303 Gráfico 54: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () –  de Simpson-Gini – Perfil

por Governo ... 304 Gráfico 55: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () –  de Shannon – Perfil por

Governo ... 304 Gráfico 56: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () – Norte – Perfil por Governo ... 306 Gráfico 57: Evolução da diversidade beta () por NUTS II – Área Metropolitana do Porto –

Perfil por Governo ... 306 Gráfico 58: Evolução da diversidade beta () por NUTS II – Centro – Perfil por Governo ... 306 Gráfico 59: Evolução da diversidade beta () por NUTS II – Área Metropolitana de Lisboa –

Perfil por Governo ... 306 Gráfico 60: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () – Alentejo – Perfil por Governo .. 307 Gráfico 61: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () – Algarve – Perfil por Governo ... 307 Gráfico 62: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () – Região Autónoma dos Açores

– Perfil por Governo ... 307 Gráfico 63: Evolução da diversidade beta () por NUTS II () – Região Autónoma da Madeira

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Introdução

Introdução

Era uma vez … uma história com vários séculos! Mas, a nossa história de agora, aquela que estamos a redescobrir, começa assim:

No âmbito da definição de uma política de renovação do sistema educativo português, apresenta-se o projecto das linhas gerais da reforma do ensino superior. Ao submetê-lo à apreciação do País e, em particular, daqueles que se encontram mais directamente ligados à problemática desse sector educacional, pretende-se incentivar a formulação de juízos e a enunciação de críticas e sugestões que permitam aferir e orientar, no melhor sentido, as medidas legislativas que, na sequência desse projecto, venham a ser tomadas. E espera-se, igualmente, que ao proporcionar, deste modo, um amplo e livre exame do presente documento se estabeleçam as necessárias condições para a criação de um clima de responsabilidade comunitária na obra, de tanta importância para o futuro do País, que se deseja realizar. (Linhas Gerais da Reforma do Ensino Superior, Ministério da Educação Nacional, 1971, p. 5)

O contexto histórico

A história do Ensino Superior revela que as influências que ultrapassam os limites dos Estados não são novas e que têm acompanhado a criação e a transformação da Universidade desde a Idade Média, embora sempre a par de estratégias e adaptações em resposta a interesses com carácter local ou regional. Rüegg (1996a, xvi-xvii) refere-se à Universidade como “a instituição europeia par excellence”, o que lhe atribui um carácter que excede os limites políticos e administrativos nacionais e marca uma identidade comum.

A Universidade sempre foi um espaço de confluência de interesses: dos estudantes (interesses de aprendizagem e conhecimento) e dos Mestres (interesses profissionais e de erudição); das Cidades para a política e economia local; da nobreza reinante para a consolidação de estruturas de governo e administração e a aquisição ou manutenção de poder regional; e do Papado, para a difusão e manutenção de uma ordem doutrinal comum a toda a europa da cristandade (Rüegg, 1996a). No século XIV, com o desenvolvimento económico e o despertar de sentimentos nacionais, o movimento para a criação de novas Universidades tornou-se mais poderoso. Porém, continuava a caber ao Papa a capacidade para legitimar a criação e a validade de uma Universidade (Rüegg, 1996a; Verger, 1996), uma autoridade que parece representar uma primeira forma de regulação política supranacional.

O Humanismo disseminou-se pela Europa a partir de meados do século XV, num processo que, de certo modo, representa uma forma de globalização cultural. A tarefa central da

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Introdução

Universidade humanista passou a ser a aplicação dos seus resultados objetivos, não a experiência intelectual e moral do professor e do estudante (Rüegg, 1996b). Frijhoff (1996) refere como, a partir de três grandes propósitos da Universidade que a têm acompanhado ao longo da história (o avanço do saber, a preparação para observância de um código de conduta social e moral e a preparação para altos cargos e profissões), a fisionomia variável do Ensino Superior resultou de mudanças de ênfase nesses propósitos, a par de alternâncias no seu significado e nas prioridades que a sociedade (que Frijhoff descreve na forma dos grupos económicos, sociais e culturais dominantes) atribui a cada um deles. Com o Iluminismo e a valorização do saber crítico, a passagem de um ideal de saber erudito para um ordenamento sistemático das disciplinas do conhecimento, o aprofundamento da ideia de Estado e a secularização progressiva do ensino, as Universidades continuaram a desenvolver-se segundo vias diversas. Contudo, porque mantinham características comuns das ciências e uma predominância, à escala europeia, de certas teorias e métodos, essas Universidades mantiveram-se como variantes de um modelo europeu comum (Hammerstein, 1996) ou, noutra descrição, resultados alomórficos de um modelo amplo partilhado na Europa, mas ajustado aos interesses locais e regionais dos novos Estados-Nação.

Nos anos 70 do século XX, prevaleceu a ideia do Ensino Superior como pilar da sociedade democrática, conferindo aos cidadãos recursos que lhes permitiriam aproveitar de forma vantajosa as oportunidades da sociedade e constituindo uma reação ao corporativismo existente após a II Guerra Mundial (Zomer & Benneworth, 2011). Em nome da salvaguarda do interesse público as Instituições de Ensino Superior públicas adquiriram mais autonomia. Porém, a partir dos anos 80, ocorreu uma diminuição da disposição do Estado para sustentar aquela autonomia, sobretudo em período de estagnação económica. Registou-se, também, um crescente ambiente social e político valorizando conceitos como legitimidade, governança, inserção e relevância no mercado e internacionalização (Zomer & Benneworth, 2011). O novo papel assumido pelo Estado em matéria de Ensino Superior é denominado por Enders, de Boer, File, Jongbloed, e Westerheijden (2011) como “facilitador”, dado que se orienta para a criação de um ambiente em que o Estado controla os resultados ao invés de uma interferência direta no funcionamento das instituições.

Finalmente, neste campo da visão histórica, temos a visão europeísta do Ensino Superior. Parece ser neste quadro de pensamento que, ainda em 1955, no âmbito das negociações para a criação da Comunidade Económica Europeia (CEE) foi avançada a proposta de criação de uma Universidade Europeia, pensada como contributo para a formação de uma comunidade de conhecimento e para a partilha de uma dimensão cultural europeia, que permitissem anular as diferenças em relação aos EUA e, através da investigação, contribuir para a inovação e um novo modelo de desenvolvimento (Corbett, 2005). Com o século XXI temos o Processo de Bolonha e a expectativa do que será a sua continuidade ou sucessão no futuro. A ideia de construir um padrão arquitetónico europeu para o Ensino Superior, como contributo para a criação de uma nova ideia de Europa nas dimensões intelectual, cultural, social e técnica, foi sendo apropriada e instrumentalizada pela União Europeia, tendo em vista o fortalecimento da economia em nome do

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Introdução

caminho para o social. Neste quadro também há uma mudança na ênfase do discurso: da educação evolui-se para a qualificação; do emprego passa-se à empregabilidade.

A diversidade como elemento descritivo do sistema

Em todo o processo histórico que envolve o Ensino Superior, agora em sentido amplo (e não estritamente o ensino universitário), a existência de múltiplos interesses em simultâneo parece gerar uma expectativa de resposta assente numa condição fundamental que é a presença de diferentes formas, que determinam a diversidade do sistema, mas que podem evoluir no sentido da sua aproximação ou no sentido do seu afastamento.

A diversidade é muitas vezes apresentada, não apenas como uma condição positiva para o funcionamento e concretização da missão do Ensino Superior, mas, também, de um modo que sugere que os benefícios serão tanto maiores quanto maior for essa diversidade. Sendo esta uma característica constitutiva e funcional no Ensino Superior que tende a ser vista como boa em si mesma, talvez por isso, pode ser encontrada no discurso identitário das instituições.

Neave (2000) afirma que a diversidade foi sendo convertida de objetivo a ser implementado como meio favorável ao cumprimento da missão do Ensino Superior, em meta desejada e portadora de uma carga ideológica, simbolizando, por exemplo, uma libertação do controlo pelo Estado; passou de elemento descritor a força normativa. Contudo, mudanças em contextos sociais e político-ideológicos, bem como a complexidade crescente dos sistemas de Ensino Superior e das forças de pressão e centros de controlo (externo e interno) sobre as funções e atividades dos sistemas e dos seus elementos, colocam dúvidas sobre a extensão das vantagens normalmente associadas à diversidade. Teichler (2008a) pondera um eventual enviesamento do discurso em favor da diversidade e acrescenta dúvidas acerca de um “excesso de diversidade”. Para Singh (2008), o discurso em favor da diversidade é uma questão de crença num bem político, associado a uma ampla gama de benefícios individuais, institucionais e sistémicos. Também Neave (2000) questiona se num contexto (diremos, político-ideológico) em que a diversidade é colocada como elemento de afastamento entre as instituições e o Estado central, e a isso está associada uma diferenciação de recursos, não acabará por corresponder uma diferenciação negativa de instituições. A resposta a estas dúvidas poderá estar no balanço de influências internas e externas das instituições, consoante os contextos políticos, económicos, sociais, o poder das áreas disciplinares e das entidades de representação profissional.

Há vários planos e unidades de análise que podem ser estudadas, de critérios que podem ser usados, bem como de conceitos que se baseiam no sentido em que as entidades se movem relativamente umas às outras. Sobre isto, Neave (1996) faz notar que, perante a complexidade do Ensino Superior, não há estados perfeitos de semelhança ou diferença absoluta, ou seja, as condições opostas a que nos referimos como “diversidade” ou “integração” existem em formas gradativas e não como formas absolutas; e que, do mesmo modo, também os processos de diversificação e de homogeneização podem ocorrer em simultâneo para as mesmas entidades, dependendo a interpretação apenas da perspetiva e do critério aplicado.

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Introdução

A lucidez da visão de Neave (1996) sobre o modo de “ler” a condição de semelhança ou diferença entre as instituições, e que podemos estender a outros planos de observação do Ensino Superior (desde algo mais particular, por exemplo as áreas disciplinares, a algo mais amplo, por exemplo sistemas transnacionais de organização do Ensino Superior), assume especial clarividência quando se abordam fenómenos complexos de transformação de sistemas de Ensino Superior. Isto ocorre quer em termos das influências políticas, sociais, económicas e culturais, quer das interpretações próprias e consequências em matéria de missão, estruturas, valores e práticas (de ensino, de investigação, de gestão, de relação com a sociedade) institucionais, ou ainda da reciprocidade e circularidade de influências e acções.

Diversidade e elementos históricos em Portugal

A diversidade é um dos mais debatidos tópicos de investigação e de política de Ensino Superior (Reichert, 2009). No caso português, há já um conjunto de trabalhos importantes para a perceção do sistema, mas isso não significa o esgotamento do tema como campo de investigação. A mudança nas condições de existência e integração das instituições na sociedade provoca mudanças internas e sistémicas, que devem ser percebidas e avaliadas, aspeto fundamental para assegurar o ajuste e adequação permanente das instituições e do sistema. Clark (1996, p.16) aponta o Ensino Superior como um sector da sociedade ao qual a diversidade é inerente e em que o processo de criação de diversidade contribui de modo importante para a autonomia deste sector, descrito como “a self-guiding society”.

Apesar das diversas perspetivas sob as quais a diversidade pode ser apreciada e do carácter inovador de muitas mudanças que ocorrem no âmbito da diversificação e da diferenciação, o elemento essencial da análise, a existência de diferença, acompanha o “Ensino Superior” há séculos (Neave, 2000). Os fenómenos actuais de mudança no Ensino Superior relacionados com a diversidade, e salvaguardadas as diferentes condições materiais, sociais e económicas entre os vários momentos históricos, não são mais do que processos históricos básicos de adaptação, embora estas transformações ocorram de um modo mais acelerado. Para Neave (2000), a diversidade, enquanto conceito aplicado e discutido, começa no limite da definição mais clássica de academia e da diversidade institucional. Essa diversidade manifestava-se no carácter sagrado ou profano e no carácter puro ou aplicado do conhecimento. Encontram-manifestava-se exemplos no caso português, na reforma do ensino levada a efeito por Passos Manuel, na criação em 1836 das Escolas Médico-Cirúrgicas, em Lisboa e no Porto (Carvalho, 2008) e na criação em 1837 da Escola Politécnica de Lisboa e da Academia Politécnica do Porto, destinadas à formação superior geral e à formação complementar para as “profissões científicas”, que incluíam a engenharia (Carvalho, 2008), mantidas à parte da Universidade tradicional. O ensino técnico é valorizado através da criação em 1852 de Escolas Técnicas (industriais, comerciais e agrícolas) em Lisboa e no Porto (Carvalho, 2008). Já na República, uma nova reforma em 1911 faz ascender ao Ensino Superior uma parte das formações daquelas instituições. As duas instituições politécnicas são convertidas em Faculdades de Ciências (Carvalho, 2008), enquanto uma parte

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Introdução

das formações ministradas nas Escolas Técnicas passam para novas instituições (o Instituto Superior Técnico, em Lisboa; a Faculdade Técnica, mais tarde Faculdade de Engenharia, no Porto) (Carvalho, 2008). Este processo é crucial para a integração política pelo Estado e para a legitimação das universidades portuguesas através da articulação das ideias de Modernidade e de serviço público (Magalhães, 2004).

Tenha sido por conveniência absoluta de desenvolvimento cultural e social do país, por conveniência de criar mão-de-obra especializada para o desenvolvimento económico, ou tão simplesmente para dar resposta à pressão gerada pela crescente mobilização política e cultural da população académica, como descreve Stoer (1983), o início da década de 70, do século XX, assiste ao lançamento, em Portugal, de uma reforma do Ensino Superior que culmina um conjunto de propostas e debates surgidos ao longo dos anos 50 e 60. Na proposta de reforma surgida em 1971 a diversidade está presente, afirmando-se que “a diversidade de estabelecimentos que se projecta neste sector irá proporcionar uma selecção mais criteriosa daqueles [estabelecimentos] que, relativamente a cada região do território, melhor se adequem às necessidades que se façam sentir” (Ministério da Educação Nacional, 1971, p.7).

Em 25 de Abril de 1974, aconteceu uma importante revolução política do país. Não foi apenas uma mudança de Governo, foi uma mudança de regime político e de forma de viver. Mas, a antiga instituição, a Universidade, resistiu. Por entre o conflito que opunha a “revolução” e as “forças da reação”, ela sobreviveu: procurou conciliar o que, por vezes, parecia inconciliável, ajustou-se e transformou-se, mas sem perder os seus valores mais profundos, que atravessam regimes e gerações. Neave e Amaral (2012) realçam o carácter excepcional e, de certo modo, pioneiro da transformação do sistema em Portugal após a revolução. O modo como ocorreu e a forma que tomou resultaram de duas condições: o elevado nível de consenso manifestado entre a direita e a esquerda política, num esforço coletivo para um bem comum; a contenção do Estado no exercício do seu poder e a abertura à participação democrática dos agentes do sistema.

O tema e o fundamento do estudo

O tópico central deste trabalho é a evolução da diversidade do sistema de Ensino Superior em Portugal, desde a revolução de 1974. A realização desta investigação e da Tese é um desafio que parte do reconhecimento da complexidade do sistema de Ensino Superior, sobretudo com base no exercício de funções de docência e de gestão no sistema, e da importância de conhecer mais e melhor “o” sistema de Ensino Superior, no que ele “é” e nas relações com o(s) quadro(s) político(s) do país.

Desde a implementação do sistema binário no Ensino Superior em Portugal, e à medida que o sistema se foi expandindo em número de instituições e de estudantes, foram percetíveis mudanças na diversidade do sistema. Contudo, está por esclarecer se há coerência entre o discurso político e o modo como a diversidade evoluiu no sistema, nas últimas quatro décadas.

A investigação feita sobre o Ensino Superior português tem enfatizado alguns tópicos: a expansão quantitativa, em termos de oferta, de procura e de acesso, centrada particularmente nas

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Introdução

áreas de formação; a dispersão geográfica dos estabelecimentos, sobretudo com base em estudos transversais; a caracterização dos estudantes e da sua origem em termos de grupos sócio-económicos das famílias. Alguns estudos têm abordado fases de desenvolvimento do sistema estabelecendo a relação com contextos políticos de governação. Contudo, consideramos que existe uma lacuna na análise longitudinal do sistema: o confronto entre indicadores de diversidade e o quadro político e ideológico no exercício do poder governativo, de modo a permitir esclarecer se a diversidade é argumento no discurso político e se esse argumento é corroborado pelas iniciativas jurídicas e pela diversidade efetiva do sistema. Cremos, assim, que faltava um estudo agregador de três elementos sequenciais no processo político: (1) a intenção, (2) a decisão e (3) a concretização. A intenção, procuramos na expressão do manifesto programático de cada Governo. Ao contrário do manifesto partidário com fins eleitorais, um Programa de Governo é um documento que requer aprovação parlamentar e fica sujeito a escrutínio político acerca do seu cumprimento. A decisão é traduzida pela produção legislativa e pelo quadro jurídico que determina a vida do sistema e das suas instituições. A concretização envolve o cumprimento de normas legais e a reintrepretação que as instituições fazem das normas externas, dentro da amplitude que o quadro jurídico permite.

A partir da análise teórica sobre as condições de desenvolvimento do sistema de Ensino Superior, do conhecimento acerca do processo de expansão do sistema em Portugal e da lacuna de investigação identificada, emerge o problema central, a que esta investigação dá um contributo de esclarecimento: saber se há concordância, ou discordância, entre a forma como a diversidade evoluiu no sistema de Ensino Superior, em Portugal, nas últimas quatro décadas, e os discursos políticos acerca da diversidade. O problema de investigação envolve duas preocupações, conforme a tipologia de Onwegbuzie e Leech (2006): (1) uma preocupação com carácter descritivo, relativa aos níveis de diversidade do sistema; (2) uma preocupação interpretativa da diversidade no contexto político. Por isso, a partir do problema central do trabalho, estabelecemos dois objetivos gerais: (A) identificar diferentes períodos de expressão da diversidade do Ensino Superior; e (B) interpretar a evolução da diversidade do Ensino Superior, em Portugal, a partir das relações com um conjunto de fatores do ambiente político e social, incluindo a corrente ideológica no poder e as consequentes iniciativas jurídicas que afetam o Ensino Superior.

A metodologia do trabalho

As questões de investigação refletem o problema que orienta a investigação (Onwegbuzie e Leech, 2006) e servem para formar um quadro de referência para a investigação, que ajuda o investigador a organizar o estudo e que lhe confere relevância temática, sentido estratégico e coerência metodológica; servem para delimitar o estudo, definindo os seus limites; e servem para definir o tipo de dados que devem ser colhidos. As questões que formulamos e que procuram orientar o estudo são as seguintes: (1) como evoluiu a diversidade no sistema? – a concretização da diversidade do sistema; (2) a diversidade é um elemento organizador do discurso nas propostas políticas dos Governos? – a intenção manifestada; (3) os elementos do quadro jurídico

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Introdução

de regulação do Ensino Superior são favoráveis à diversidade? – a expressão legislativa da decisão política; e (4) qual a relação entre o quadro ideológico no poder e a evolução da diversidade? – a coerência entre os outros elementos estudados.

Temos consciência das limitações de qualquer metodologia de investigação e, ainda mais, do risco que advém de tentar aplicar, a um campo de estudo, métodos desenvolvidos sobre pressupostos e condições próprios de outro campo. Ciente desses riscos e limitações, procuramos encontrar uma estrutura e um conjunto misto e coerente de métodos para desenvolver o nosso trabalho. A abordagem mista combina metodologias quantitativas e qualitativas, de um modo integrado e coerente e não apenas como um somatório da recolha e análise autónoma dos dois tipos de dados (Creswell, 2007). A abordagem qualitativa é usada para a análise documental dos Programas de Governo e da legislação produzida. Quanto à abordagem quantitativa, fomos influenciados pelos trabalhos de Jeröen Huisman. A sua adaptação de conceitos dos sistemas biológicos e da ecologia, com as suas espécies, à descrição do sistema de Ensino Superior, com as instituições, é bastante sedutora pela oportunidade de cruzar disciplinas de base para ler outros campos e realidades, e pelo exercício permanente de flexibilidade entre a posição de observação dos detalhes e a posição de visão da paisagem e de integração das partes. Por razões funcionais, dividimos o trabalho em três estudos, os quais cobrem as três vertentes de construção da diversidade do sistema que quisemos apreciar: análise de Programas de Governo – a intenção; quadro jurídico do Ensino Superior – a decisão; e quantificação da diversidade sistémica – a concretização. A coerência entre os três aspetos é tratada na discussão dos resultados. Assim, nos capítulos seguintes desenvolvemos uma ideia centrada na visão do Ensino Superior como sistema político e elemento do funcionamento político da sociedade portuguesa contemporânea.

O contributo do trabalho

Este estudo pretende dar um contributo para o conhecimento sobre o tema e para a resposta à dúvida de coerência, na medida em que traça uma descrição da evolução da diversidade do sistema, em contexto com o quadro político da sociedade portuguesa e o enquadramento jurídico no campo do Ensino Superior.

Amaral e Magalhães (2007a) identificam três orientações para os projetos de investigação em educação: o projeto centrado na perspetiva da intervenção social, de melhoria de condições de vida; o projeto de análise política, para apoio à decisão, centrado nos modos de aumentar a eficiência na implementação de políticas e a eficácia da sua concretização; o projeto de ciências sociais, centrado no desenvolvimento de explicações sobre os fenómenos. Como afirmam os mesmos autores, a deriva para a prática (practical drift) constitui um obstáculo à construção de teorias explicativas. Daqui resulta uma mudança, em termos de campos de investigação, da investigação do Ensino Superior (research of) para a investigação para o Ensino Superior (research for). Enquanto a primeira se foca no exame e análise dos processos e transformações que ocorrem no Ensino Superior, bem como nos efeitos desses processos, a segunda tem carácter funcional no apoio aos decisores políticos, aos administradores e aos gestores (Amaral &

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Introdução

Magalhães, 2007a). Esta mudança no foco da investigação está associada à consolidação do Ensino Superior de massas e à valorização de aspetos relacionados com a gestão das instituições e do sistema. Teichler (2003) refere-se a um carácter utilitário e estratégico da investigação.

A intenção interpretativa assumida por este estudo permite caracterizá-lo como um projeto de ciências sociais, na medida em que centra o seu interesse primariamente na compreensão e interpretação de um processo. Contudo, não excluímos outro valor complementar na medida em que seja um contributo para antecipar ou prever resultados de opções políticas atuais de acordo com possíveis padrões político-ideológicos.

A estrutura da tese

A Tese está estruturalmente organizada em duas partes.

A primeira parte, que intitulamos “Conceitos fundamentais em torno da política e diversidade no Ensino Superior”, corresponde a uma revisão da literatura e de conceitos. Nesta parte, organizada em três capítulos, procuramos esclarecer conceitos teóricos que subjazem a todo o estudo empírico, identificar abordagens interpretativas da relação entre política e Ensino Superior, e perceber os antecedentes e o contexto político nacional em que se gerou a transformação no sistema português. O capítulo 1, “Ensino Superior: do sistema ao ambiente político”, aborda dois tópicos. Desde logo, o conceito de sistema, que consideramos fundamental para descrever a estrutura e para compreender a teia de relações e influências entre os elementos de um sistema e entre estes e outros elementos externos. De modo complementar, procura-se tornar claro o interesse da aplicação daquele conceito ao Ensino Superior. O segundo tópico refere-se à concepção do Ensino Superior como sistema com carácter político. As relações internas no sistema podem ser interpretadas com base no conflito e negociação política, e o Ensino Superior é um campo de ação política em que se cruzam interesses de governação e de diversos sectores da sociedade, da economia e da cultura. No capítulo 2, “A diversidade no Ensino Superior”, procuramos esclarecer o conceito de diversidade aplicado ao Ensino Superior, as perspetivas em que pode ser apreciada, as formas como pode evoluir e os argumentos que são invocados para a justificar ou contariar. O capítulo 3, “Ensino Superior e diversidade em Portugal” centra-se nas condições existentes em Portugal e nos argumentos que justificaram o processo de reforma do sistema de Ensino Superior a partir do início dos anos 70, dando origem à forma atual.

A segunda parte da Tese consiste na “Investigação empírica” e engloba três Capítulos. O capítulo 4 descreve a “Metodologia da investigação empírica”. Para além dos aspetos metodológicos gerais do trabalho, são descritos com mais detalhe os três estudos realizados. O capítulo 5 procede à “Apresentação de resultados”. Optamos pela apresentação segundo um critério cronológico e por bloco governativo, de acordo com características político-partidárias partilhas por sucessivos Governos. No capítulo 6 é feita a “Discussão dos resultados”, a partir da integração dos resultados dos três estudos realizados. Por fim, o trabalho conclui-se com o capítulo 7, “Conclusões”, onde também inserimos alguns desafios de investigação que nos parecem emergir deste trabalho.

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POLÍTICA E DIVERSIDADE NO ENSINO SUPERIOR

UMA REVISÃO DE CONCEITOS

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Ensino Superior: do sistema ao ambiente político

Capítulo 1

Ensino Superior: do sistema ao ambiente político

First, we must find out “the nature of the beast”: what is meant by “system”, and how systems are realized at the various levels of the world of observation. […] an object (and in particular a system) is definable only by its cohesion in a broad sense, that is, the interactions of the component elements. In this sense, an ecosystem or social system is just as “real” as an individual plant, animal, or human being, […].

(Ludwig von Bertalanffy, 1972)

A literatura sobre o Ensino Superior é atravessada por um conjunto de conceitos que são centrais nos processos de descrição e explicação do próprio Ensino Superior. Para assegurar a legibilidade e a partilha de sentidos e do conhecimento gerado, entre todos os atores, stakeholders e investigadores é importante que sejam claramente definidos esses conceitos. Esta preocupação tem de estar subjacente a toda a investigação sobre o Ensino Superior em dois campos de análise. Um, na perspetiva da investigação reflexiva, centrada na análise dos processos e transformações que ocorrem nessa área e na análise dos seus efeitos. Outro é na perspetiva da investigação utilitária, focada nas necessidade de produzir recomendações e fornecer aos decisores e gestores políticos e institucionais informação relevante para orientar os processos de decisão política e de governação institucional (Amaral & Magalhães, 2007a; Teichler, 2005a).

Ao longo deste trabalho, há vários elementos conceptuais que consideramos importantes para compreender a evolução do Ensino Superior em Portugal no período histórico contemplado: o Ensino Superior como sistema; o sistema de Ensino Superior como área e instrumento de política; e a diversidade como elemento de caracterização do sistema de Ensino Superior.

A ideia do Ensino Superior como sistema é importante por três razões. Primeiro, porque a perceção de sistema e os modos como o conjunto das Instituições de Ensino Superior se estruturam internamente, se organizam e relacionam a nível nacional, não é intemporal, mas é uma construção ligada ao próprio período histórico abordado. A diversidade formal assumida pelo sistema, nomeadamente no caso das instituições e da sua tipificação sectorial, é um produto de visões dos académicos e da sociedade em geral num dado contexto social, cultural e político. No âmbito desta Tese, interessa observar a apropriação do Ensino Superior como argumento e instrumento político tendo em vista a criação de um modelo de sociedade. Segundo, porque a conceção de sistema, com as suas entidades estruturadas segundo uma linha de complexidade variável, permite a coexistência de múltiplos e distintos interesses, e a condição de sistema aberto faz dele um campo de discussão política e um instrumento de políticas sociais e económicas. Terceiro, pela capacidade de compreender e antecipar os efeitos da exposição ao ambiente social,

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económico e, de modo mais direto, ao ambiente político e ao consequente quadro legislativo do país, seja por opções político-partidárias, seja por compromissos internacionais.

Neste capítulo abordamos alguns conceitos gerais que subjazem aos discursos correntes sobre o Ensino Superior, embora por vezes o seu significado seja mais tácito do que objetivo e, deste modo, potencialmente gerador de ambiguidade. Assim, abordaremos a definição de sistema e alguns conceitos associados, bem como a ideia de Ensino Superior como sistema. O interesse pode ser sintetizado em duas questões: o que faz do “sistema de Ensino Superior” um sistema? Como é que essa condição contribui para a vida e a sustentabilidade do Ensino Superior?

Abordamos, também, alguns elementos caracterizadores das ideologias e dos regimes políticos de governação. O posicionamento e o exercício do poder pelos partidos políticos têm influência sobre as circunstâncias que determinam formas de organização, recursos disponíveis e prioridades de apoio no funcionamento das instituições e do sistema. O interesse sintetiza-se nas seguintes questões: Que interesse tem o Ensino Superior para a política? Que interesse tem a política para o Ensino Superior?

1.1. O Ensino Superior como sistema

O discurso sobre o “Ensino Superior”, enquanto agregado de entidades ou organizações que lhe dão existência concreta, é atravessado pela sua apresentação como “sistema”.

Johnson, Kast, e Rosenzweig (1964) definem um sistema como um todo organizado e complexo, um conjunto ou combinação de partes que formam um todo complexo e unitário. Ackoff (1971) descreve o sistema como um conjunto de elementos interrelacionados, ou seja, pelos seus elementos mas também pelo conjunto de relações estabelecidas entre eles. Todos os elementos, qualquer que seja o seu número, estão direta ou indiretamente interligados e em comunicação. Daqui resulta o que Bertalanffy (1972) considera ser a ideia central de sistema que é a posse de uma identidade e de propriedades que superam a estrita soma das suas partes e das respetivas propriedades individuais. A conjugação da soma das partes com a especificidade das interações e o produto dessas relações adquire um significado e atribui identidade ao sistema (Bertalanffy, 1972; Breidbach & Jost, 2006). A visão em sistema é organizadora pelos elementos estruturais e pelas múltiplas relações entre as partes e permite reconhecer a localização e a função de cada um dos seus elementos constituintes. Contudo, não confunde a concepção integradora do sistema com a possibilidade de fracionamento analítico dos fenómenos (sociais, comportamentais, biológicos, etc.), como meio de acesso ao seu conhecimento (Bertalanffy, 1972). O sistema é um modelo de natureza geral, uma analogia conceptual de propriedades comuns a diversas entidades, que podem ser abordadas por disciplinas científicas distintas (Bertalanffy, 1972).

A identidade de um sistema pressupõe a sua distinção relativamente a outros espaços, formas ou funções, que no seu conjunto podem ser apontados como o seu ambiente. O ambiente

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do sistema é, assim, um conjunto de elementos que não fazem parte dele, mas uma mudança em qualquer desses elementos ou variáveis produz uma mudança no estado do sistema (Ackoff, 1971). A existência de um sistema e de um ambiente implica a noção de limites ou fronteiras do sistema, que contribuem para definir a sua identidade. Estes limites podem ser mais ou menos rígidos e mais ou menos permeáveis a interações entre os componentes do sistema e o ambiente (Kast & Rosenzweig, 1972).

Quanto maior o número de elementos do sistema, mais complexo é o quadro de influências entre esses elementos e entre eles e o ambiente e, deste modo, mais difícil é prever o comportamento do sistema (Eidelson, 1997). Um sistema complexo desenvolve-se a partir de sistemas mais simples de modo mais rápido se houver formas intermédias estáveis e o resultado é o estabelecimento de uma hierarquia (Simon, 1962). Cada elemento do sistema mantém autonomia na sua função e a capacidade de gerar respostas individualizadas a estímulos locais (Eidelson, 1997). As partes do sistema preservam a sua identidade e podem reagir de modo distinto (ou não reagir) e com diferente intensidade a um dado estímulo (Glassman, 1973).

Numa escala de complexidade dos sistemas, Boulding (1956) classifica o sistema social, correspondente ao nível das organizações, como um dos níveis mais complexos. Aldrich (1999) define a organização como um sistema socialmente construído de atividade humana, orientada para uma meta e com limites face a um ambiente externo. Esta definição concilia a ênfase de Ackoff (1971) na existência de metas comuns e partilhadas pelos elementos do sistema e de Johnson et al. (1964) nos limites e relações com o ambiente. A organização existe com uma missão, cuja concretização vai além da capacidade de cada indivíduo. Essa missão gera uma ação coletiva e concertada para a concretização de uma meta comum para a entidade, embora os membros possam participar em função de objetivos próprios e até estarem indiferentes à finalidade global da organização (Aldrich, 1999).

As organizações são sistemas dinâmicos, em evolução e adaptativos, pois têm de ser capazes de produzir mudanças rápidas em resposta a mudanças no ambiente. Estas mudanças ocorrem geralmente fora do controlo das próprias organizações e incluem aspetos como a competição, o estado da economia, fatores socioculturais e demográficos, fatores políticos e legais e as tecnologias disponíveis (Amagoh, 2008). Neste contexto, os sistemas complexos (Gell-Mann, 1964) como as organizações revelam uma propriedade significativa para a sua existência: a capacidade de recolher e guardar conhecimento que depois aplicam nos processos de auto-reorganização e de adaptação, ou seja, a capacidade de aprender (Amagoh, 2008; Dooley, 1997; Eidelson, 1997). Outra propriedade associada a uma organização, como sistema, é a expressão de equifinalidade, que se refere à capacidade do sistema atingir os mesmos resultados a partir de condições iniciais distintas e mediante percursos diferentes (Kast & Rosenzweig, 1972; Ashmos & Huber, 1987). Outra propriedade das organizações como sistemas inclui a existência de, pelo menos, um elemento com a função de controlo e decisão (Ackoff, 1971; Ashmos & Huber, 1987), o que permite manter o comportamento do sistema focado numa meta desejada (Dooley, 1997). Os sistemas complexos manifestam a capacidade de se auto-organizarem em níveis não

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centralizados e os processos de retroalimentação geram um processo global de controlo coletivo, independente de um controlo central e unitário do sistema (Eidelson, 1997). Finalmente, verifica-se a existência de mecanismos de comunicação entre os componentes (Ackoff, 1971) e de processamento de informação (Ashmos & Huber, 1987).

A partir dos trabalhos de Kast e Rosenzweig, Birnbaum (1983) define um sistema de Ensino Superior como um sistema formado por instituições individuais e inserido num supra-sistema que inclui o ambiente social, político e económico. De modo muito semelhante, Van Vught (1996) define o sistema de Ensino Superior como um sistema constituído por organizações de Ensino Superior individuais, inseridas num ambiente que inclui as condições sociais, políticas e económicas em que aquelas organizações têm de operar. Teichler (2004) refere-se às instituições de Ensino Superior como subunidades do sistema, mas não as reconhece como auto-sustentáveis. Estas entidades são consideradas por Teichler como integradas em quadros de expectativas sociais, em quadros de regulação e em relações de cooperação ou competição, acentuando ainda mais o papel do contexto social e político na caracterização do sistema.

A noção de hierarquia e complexidade estrutural permite compreender como um dado elemento estrutural de um sistema, como uma organização, pode ser, ele mesmo, um sistema formado por outros elementos de menor dimensão ou complexidade (Boulding, 1956). A abordagem dos sistemas segundo uma hierarquia de complexidade permite a ideia de agregados de elementos internos com características comuns e entre os quais se estabelecem interrelações, formando subsistemas (Kast & Rosenzweig, 1972). No caso do sistema de Ensino Superior, os seus elementos de constituição são organizações sociais, as Instituições de Ensino Superior. Um dos aspetos mais admiráveis destas instituições e do sistema é a sua capacidade de se manterem “vivas” e prosseguir uma missão essencial, mesmo que tenham de mudar a forma, de reformular os objetivos estratégicos e de se ajustar a ambientes diferentes. No mesmo contexto, reserva-se o termo subsistema para agregados de instituições que partilham características que definem a natureza da formação ministrada, ou seja, a determinação operacional do subsistema decorre de finalidades de ordem pedagógica e sócio-profissional da educação.

A ideia de complexidade diferenciada dos sistemas e a possibilidade de estabelecimento de uma hierarquia de complexidade crescente obrigam a uma grande objetividade ao determinar o sistema em estudo e o nível de análise, sem saltar de forma indiscriminada ou arbitrária entre níveis de análise, como meio para reduzir a ambiguidade das análises (Kast & Rosenzweig, 1972). Sem prejuízo da visão global sobre o sistema, obriga a um esforço para ser exato na definição e preciso nas abordagens em cada estudo aceitando a ideia de os sistemas poderem ser classificados com base em propriedades comuns e a crença de que os sistemas de cada nível possuem não apenas as propriedades comuns a esse nível mas também incorporam propriedades dos subsistemas de nível inferior (Ashmos & Huber, 1987). Birnbaum e Van Vught, acerca do sistema de Ensino Superior, assim como Kast e Rosenzweig, apontam três níveis de análise: (1) o subsistema (neste caso entendido como cada Instituição de Ensino Superior considerada individualmente), (2) o sistema (a que corresponde o sistema nacional que engloba as várias

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instituições) e (3) um supra-sistema que engloba o ambiente onde se insere o sistema. Se adotarmos de modo complementar a perspetiva de agregados de complexidade crescente, podemos ainda pensar num macro-sistema internacional (Eidelson, 1997). Nas condições atuais de organização e gestão do Ensino Superior na Europa, este macro-sistema poderá ser identificado como o “Espaço Europeu de Ensino Superior”. Uma perspetiva de autores revistos por Machado-Taylor (2011) refere-se a um hiper-sistema resultante da interação daqueles três níveis sistémicos. Outra perspetiva sobre a posição do sistema de Ensino Superior, numa sequência de complexidade crescente e numa teia de relações entre múltiplas entidades, é revista a partir de outros autores por Magalhães (2004) ao considerar o Ensino Superior como um subsistema do sistema educativo nacional, que engloba as instituições educativas de outros níveis de ensino.

A atenção dada ao ambiente ou contexto, por Birnbaum (1983) e Van Vught (1996), salienta a característica de sistema aberto do Ensino Superior. Como tal, é sensível ao ambiente, do qual recebe inputs na forma de estudantes, docentes e investigadores, financiamento e outros recursos, e é reativo, na medida em que transforma os recursos em produtos (outputs) que devolve ao ambiente na forma de diplomados, resultados de investigação e apoio consultivo.

Na tentativa de estabelecer uma definição operacional de sistema de Ensino Superior Clark (1983) alterna entre um sentido mais restrito e um sentido mais amplo. No primeiro caso, refere-se a um agregado de entidades formais, incluindo as instituições que operacionalizam o ensino e a investigação, e as entidades e mecanismos formais de coordenação (como os órgãos do Estado com tutela sobre o Ensino Superior). Num sentido mais amplo, o sistema de Ensino Superior inclui todos os outros elementos, mesmo externos às Instituições, não permanentes e não diretamente envolvidos nos processos de ensino e investigação, mas cuja ação tenha influência no Ensino Superior. Clark (1983) também faz notar como os limites do sistema se podem contrair ou expandir ao longo do tempo e em função das situações em análise. Esta visão permite aceitar como partes do próprio sistema todos aqueles indivíduos e entidades que se dividem entre uma participação limitada no Ensino Superior e a dedicação a outros assuntos e sectores da sociedade. Ao mesmo tempo, permite acomodar melhor as particularidades das tarefas e do trabalho académico e institucional em análise (Clark, 1983).

Birnbaum (1983) argumenta que um sistema pouco coeso é mais sensível à diversidade dos problemas e necessidades das instituições e das sociedades e mais capaz de encontrar na sua própria diversidade uma resposta específica para esses problemas. Tal permite maior capacidade de manter a estabilidade e integridade e de resistir às adversidades. A estabilidade manifestada pelo sistema como um todo (nível macro) resulta de uma multiplicidade de dinâmicas que ocorrem em cada momento entre os seus elementos (nível micro), pelo que, embora cada elemento aja de acordo com o seu interesse, o sistema desloca-se coletivamente num dado sentido (Dooley,1997; Eidelson,1997). Gera-se uma estrutura cujas partes podem reagir de modo distinto às pressões externas, podendo absorver uma pressão externa elevada numas partes, enquanto outras partes são facilmente alteradas por efeito de pequenas pressões externas (Eidelson, 1997). A estabilidade não significa imutabilidade absoluta. Um sistema complexo tem