Tendo por base os modelos teóricos sobre a diversidade no Ensino Superior e o seu desenvolvimento, é necessário definir o problema que centra a atenção do investigador. Importa, também, tornar clara a área de conhecimento que a investigação procura desenvolver. A partir daqui, podemos enunciar as questões, cuja resposta deverá permitir a produção de mais conhecimento, e os objetivos que orientam a organização metodológica do trabalho.
O quadro conceptual do trabalho procura conjugar e articular alguns contributos teóricos, de que se destacam: (1) as conceções sobre diversidade no Ensino Superior e o interesse da
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diversidade na organização e desenvolvimento do Ensino Superior; (2) as perspetivas teóricas acerca dos fatores de influência e do seu modo de atuação na estruturação orgânica e funcional do Ensino Superior; e (3) os modelos teóricos explicativos dos processos de transformação e adaptação do Ensino Superior em resposta às mudanças de condições de contexto.
Os contributos acerca das conceções sobre diversidade são pilares teóricos que permitem dar sentido e sustentar toda a investigação e discussão sobre o tema. Estes conceitos permitem responder a questões de base, tais como: o que é a diversidade, como se exprime, que formas pode assumir e qual o interesse que lhe é atribuído na organização e desenvolvimento do sistema. Neste campo, há uma contribuição importante dos estudos sobre tipos de diversidade, sobretudo a partir da classificação desenvolvida por Birnbaum (1983) e dos contributos posteriores de outros autores. É importante que esteja clara a noção de “diversidade”, definir qual a forma de diversidade que está a ser estudada e qual o locus do sistema onde está a ser estudada.
Como ponto de partida para este trabalho, foi adotada a definição de diversidade proposta por Huisman (1995): a variedade de tipos de entidades (neste caso, as Instituições de Ensino Superior) dentro de um dado sistema (que pode ser o sistema de Ensino Superior no seu todo ou um dos sectores que o formam) ou uma combinação da variedade de tipos e da dispersão de entidades por esses tipos. Esta segunda perspetiva é mais rica porque, como conceito adaptado da biologia e ecologia, combina a “espécie” (tipo de instituição) e o número de sujeitos (instituições) de cada espécie (Peet, 1974; Giavelli, et al., 1986). É com base neste quadro de análise que se faz a aplicação, em estudos sobre Ensino Superior, de índices usados naquelas disciplinas científicas.
O segundo grande contributo advém dos modelos teóricos que procuram explicar a ação dos múltiplos agentes de influência sobre o Ensino Superior. Os modelos interpretativos sobre a ação dos stakeholders, no Ensino Superior, assentam na conceção teórica dos sistemas (Von Bertalanffy, 1972). Aceitar a importância dos stakeholders naquele processo, nomeadamente o Estado, abre caminho para a compreensão das condições associadas à promoção (“drivers”) ou à limitação da diversidade. Ao mesmo tempo, a noção de sistema político (Easton, 1957) é útil para compreender as influências que o ambiente político nacional exerce sobre o Ensino Superior (por exemplo, ao nível da legislação, dos recursos financeiros disponíveis e da perspetiva sobre o papel do Ensino Superior em diferentes contextos ideológicos de exercício do poder do Estado).
Existem, também, vários modelos interpretativos (heurísticas) que se referem ao modo como os stakeholders se posicionam e interagem, determinando a organização estrutural e o funcionamento do sistema de Ensino Superior. O Estado, em particular, é apontado como elemento-chave na organização e regulação do sistema, por ser um stakeholder multipotente quanto às vias de ação sobre aquele sistema: diretas, como a legislação sobre a estrutura e a disponibilidade orçamental para atribuição às Instituições Públicas; e indiretas, como no caso das condições de contexto social que determinam a procura. Assim, o Estado não só determina diretamente a forma do sistema no seu todo, como condiciona o comportamento individual das
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instituições (por exemplo, pela resposta que induz face a variações nos níveis de procura) e, numa perspetiva mais ampla, o consequente movimento global do sistema.
Outra contribuição teórica importante decorre dos modelos explicativos dos processos de transformação e adaptação do Ensino Superior, em resposta à mudança de condições de contexto. O modelo da seleção natural ou da ecologia das populações (Hannan & Freeman, 1977) e o modelo da dependência dos recursos (Pfeffer & Salancik, 1978) enfatizam o papel do ambiente como fator explicativo para a sobrevivência individual das instituições de Ensino Superior e para a forma adotada por cada sistema nacional de Ensino Superior. Assumem que a diversidade é a característica das instituições e do sistema que assegura a capacidade de interação e ajustamento, face à mudança nas condições do meio. Por outro lado, o isomorfismo (DiMaggio & Powell, 1991) enfatiza a homogeneidade das organizações como resultado evolutivo dos campos organizacionais. Centrados na resposta das instituições às condições externas, estes modelos são importantes para se entenderem os argumentos apontados em favor da diversidade e os efeitos da ação dos agentes de influência sobre essas instituições.
4.1.1. A definição do problema, dos objetivos e do campo de investigação
A diversidade do sistema de Ensino Superior é um tema de investigação e de discussão política que tem merecido ampla atenção nas últimas décadas (Reichert, 2009). A diversidade é, geralmente, descrita como uma condição favorável ao desenvolvimento do Ensino Superior.Huisman (1998, p. …) sintetiza algumas ideias gerais sobre a diversidade, referindo que “Generally, the characteristic is viewed as a positive indicator of a higher education system’s ability to accommodate the diverse needs of a heterogeneous population and a changing labour market”. No mesmo sentido, Van Vught (1996, p. 45) havia já referido que “(...) diversity is usually assumed to be a worthwhile objective for higher education systems”. Contudo, não há consenso sobre as medidas políticas a tomar para provocar a diversificação de um sistema de Ensino Superior. Invocando o interesse da diversidade, diferentes Estados adotam medidas distintas, em termos da organização do sistema, as quais podem passar pela criação de um sistema binário ou, ao contrário, pela unificação do sistema. Em qualquer caso, face à criação de novas alternativas de formação e de melhores condições de frequência do Ensino Superior, geram-se mecanismos de avaliação e de recompensa através do acesso mais facilitado aos recursos (Huisman, 1998).
Na literatura sobre a diversidade no Ensino Superior são apresentados múltiplos argumentos em favor da diversidade, os quais podem ser genericamente sintetizados em três grupos (Birnbaum, 1983): (1) institucionais – que se referem a aspetos da organização e da vida interna das instituições; (2) sociais – que se referem à projeção externa de funções políticas, sociais e económicas das Instituições de Ensino Superior, indo além dos seus objetivos mais estritamente educacionais; e (3) sistémicos – os quais se referem ao conjunto de fatores que afetam a capacidade do sistema educativo, e de Ensino Superior, permanecer como um todo estável, mesmo quando se ajusta em resposta a mudanças no seu ambiente de desenvolvimento.
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Inerentes aos vários argumentos, parecem existir duas preocupações fundamentais. Uma preocupação é a capacidade de o Ensino Superior se suportar e manter como sistema estruturado. É a manifestação da capacidade interna de reajustamento permanente, que se encontra subjacente a modelos teóricos que procuram explicar a perenidade deste sistema, como o modelo da ecologia das populações (Hannan & Freeman, 1977) e o modelo da dependência dos recursos (Pfeffer & Salancik, 1978).
A outra preocupação essencial é a capacidade do Ensino Superior funcionar como entidade estruturante da própria sociedade contemporânea. Trata-se da capacidade de resposta do sistema de Ensino Superior a necessidades da sociedade, como as que podemos encontrar no quadro argumentativo do Processo de Bolonha e no quadro jurídico que organiza o Ensino Superior em Portugal, mas que se estende, também, a outros documentos, como a Estratégia de Lisboa, da área da economia. Birnbaum (1983) realça a ligação à sociedade, ao afirmar que as Instituições de Ensino Superior não estão limitadas à função educacional, mas, também, servem interesses de carácter político, social e económico. Laredo (2007) faz notar como às três missões do Ensino Superior correspondem três funções essenciais, todas elas com valor social e com representação enfatizada em cada um dos níveis de formação académica: a missão de ensino, a que corresponde a função de educação terciária de massas (a qual se centra no grau académico básico); a missão de prestação de serviço à comunidade, a que corresponde a função de formação e investigação especializada para as profissões (centrada no grau de mestre); e a produção de novo conhecimento, representada pela função de formação académica avançada e investigação (centrada no doutoramento).
As preocupações enunciadas têm subjacente, por sua vez, a ideia de sustentabilidade: como força de manutenção do sistema e das entidades que o constituem, no primeiro caso; como contributo para a sustentabilidade da sociedade em que se insere, no segundo caso.
Uma discussão em torno da noção de sustentabilidade que abrange, também, o Ensino Superior é a que expressa o confronto entre duas visões. Para a visão utilitarista, sobretudo em presença de um Estado regulador, que determina o padrão de funcionamento das instituições, o papel do sistema educativo é mais pré-determinado e gerador de reproduções desse padrão, no funcionamento das instituições e no modo de pensar e de agir dos estudantes/cidadãos. Para a visão emancipatória, a sustentabilidade assenta muito mais na ideia de construção e suporte a uma sociedade democrática, na aceitação da pluralidade de formas de pensar e agir, numa postura crítica e participativa dos estudantes/cidadãos na vida da instituição académica e da sociedade em geral (Wals & Jickling, 2002).
Ao longo dos últimos quarenta anos, foi sendo declarado, em sucessivos Programas de Governo, o papel do Ensino Superior como elemento fundamental para o desenvolvimento da sociedade portuguesa, nos campos cultural, tecnológico, económico e social. Diversa legislação foi sendo criada para regular vários aspetos do funcionamento do sistema como um todo e das instituições, de modo particular. A perceção das necessidades da economia e da mudança nos modos de produção gerou preocupações políticas que se traduziram em novos instrumentos
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legais e organizacionais (Amaral et al., 2000). A produção legislativa abarcou domínios como a autonomia das instituições, os modos de financiamento das instituições públicas, a avaliação da qualidade e a acreditação dos cursos.
Com a implementação do Processo de Bolonha, foi revisto todo o edifício legislativo nacional, em matéria de Ensino Superior, culminando com a publicação do seu Regime Jurídico, além de toda a legislação sectorial entretanto produzida. Atualmente, após a criação de uma Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES), vive-se uma nova era ao nível da exigência de qualidade institucional e das formações como requisito para a continuidade dos cursos e das próprias instituições. O ordenamento e a (re)definição do regime jurídico das instituições são iniciativas políticas e jurídicas que marcam de modo muito forte a postura e o papel regulador adotados pelo Estado em relação ao Ensino Superior.
Um aspeto inerente a qualquer análise sobre o sistema de Ensino Superior, em Portugal, é a condição estrutural fundamental do sistema, isto é, a sua condição de sistema binário. Esta é uma situação que torna evidente o poder normativo do Estado, ou seja, o seu papel e capacidade de intervir diretamente na organização e regulação do sistema de Ensino Superior.
A instauração, por via jurídico-administrativa, do sistema binário nos anos 70, do século XX, mudou drasticamente o panorama português do Ensino Superior, colocando como “superiores” cursos que até essa época não tinham tal estatuto. Esta mudança na organização do Ensino Superior não ocorreu de uma forma isolada face a outros domínios da sociedade. Na realidade, esteve associada a um processo importante e gradual de mudança do estatuto das profissões e das carreiras profissionais, circunstância que perdura até aos nossos dias.
A delimitação prática entre os dois subsistemas não é, no entanto, tão objetiva e tão clara como a delimitação jurídica pode fazer supor. A alocação da componente politécnica no seio das Universidades geradas nos anos 70, a aquisição da capacidade de conferir o grau de Mestre e o aumento da extensão das licenciaturas em algumas áreas de formação, são condições que atenuaram diferenças formais entre subsistemas.
A complexidade do sistema aumenta, ainda mais, ao considerarmos a ideia de uma matriz, em que se cruzam dois subsistemas (universitário e politécnico) com vários sectores (público; privado, e, dentro deste, o sector particular e o sector cooperativo; além do ensino concordatário e do Ensino Superior Militar e Policial). Sem prejuízo do respeito por uma tutela nacional, por parte de órgãos do Estado, aos diferentes sectores correspondem diferenças na entidade instituidora, na administração e no modo de financiamento primário das instituições.
Para além daquelas condições formais instaladas, há um conjunto de condições contextuais, como a crise económico-financeira do Estado e da sociedade portuguesa, cujos efeitos sobre a diversidade do sistema ainda estão em aberto. Ao mesmo tempo, o poder regulador do Estado, através da sua capacidade de produzir diretivas legais, abre novos desafios às instituições, tais como a adoção de cursos de ciclo curto e a reestruturação do sistema, sobretudo do subsistema politécnico. Também neste caso, são condições já sentidas ou em discussão que podem ter efeitos ainda por descobrir sobre a diversidade do sistema.
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Outros fatores, como a harmonização e a transversalidade estrutural do sistema de graus, introduzidas com a reforma associada ao Processo de Bolonha, bem como a procura de afirmação social de um dos subsistemas, juntaram-se para gerar ainda mais aproximações entre áreas de formação. Parece haver, deste modo, um jogo incessante, entre uma tendência para manter a separação entre alguns domínios de formação académica e instituições, e uma tendência de convergência entre outros domínios de formação e áreas de funcionamento das instituições.
Os tópicos conceptuais descritos interligam-se e sugerem várias questões amplas, importantes para a compreensão da estrutura do sistema e dos processos de desenvolvimento do Ensino Superior no país:
A diversidade é, em si mesma, uma garantia da “missão social” do Ensino Superior? E se aceitarmos a resposta positiva, essa garantia terá existido desde sempre para uma “missão social” da Universidade, ou será uma construção para justificar a passagem da “Universidade” ao “Ensino Superior”?
Como tem sido entendida e abordada a diversidade, pelo Estado e pelas Instituições de Ensino Superior, nomeadamente em termos do desenvolvimento e sustentabilidade do Ensino Superior e, sobretudo, em condições de constrangimento económico-financeiro do Estado, das instituições e da sociedade da qual emanam os estudantes?
O(s) modo(s) como a diversidade tem sido concretizada e a forma como a manifestação de diversidade/homogeneidade tem evoluído no contexto nacional de Ensino Superior, funcionam como fator ratificador do sistema binário ou, pelo contrário, revela(m) uma tendência de convergência de subsistemas e de instituições ou de homogeneidade da oferta de cursos?
A implementação do sistema binário no Ensino Superior, em Portugal, e as sucessivas reformas associadas, quer às mudanças sociais e políticas no país, quer à adesão de Portugal a acordos e processos transnacionais de reforma do Ensino Superior (“Bolonha”, qualidade, acreditação), provocaram mudanças na diversidade da oferta educativa.
Têm sido realizados vários estudos, importantes para a caracterização do sistema de Ensino Superior em Portugal. Estes estudos focam-se, particularmente, em três domínios: (1) a expansão quantitativa do sistema, incluindo, entre outros aspetos, a oferta formativa, a dispersão geográfica dos cursos e instituições, incluindo a caracterização recente do sistema (por exemplo: Amaral & Teixeira, 2000; Fonseca & Encarnação, 2012a; Fonseca & Encarnação, 2012b; Fonseca & Encarnação, 2012c; Fonseca & Encarnação, 2013a; Fonseca & Encarnação, 2013b; Fonseca & Encarnação, 2013c; Fonseca, Encarnação, & Justino 2014; Sá, Dias, & Tavares, 2013; Sarrico, Rosa, Teixeira, Machado, & Biscaia, 2013) e a análise de aspetos de suporte como o financiamento (ex: Amaral et al., 2000; Amaral & Tavares, 2015; Amaral & Teixeira, 1999; Correia et al., 2002; Freire & Silva, 1975; Portela et al., 2007; Teixeira, 2005; Teixeira, & Koryakina, 2011; Teixeira, et al., 2012); (2) em aspetos de participação de sectores da sociedade, incluindo a procura e a diferenciação no acesso e na distribuição por subsistemas, sectores e áreas de formação (ex.: Almeida, Guisande, Soares, & Saavedra, 2006; Almeida & Vieira, 2012; Amaral & Magalhães, 2005; Balsa, Simões, Nunes, Carmo, & Campos, 2001; Cabrito, 2001; Costa & Lopes,
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2008; Fonseca, Dias, Sá, & Amaral, 2014; Fonseca, Encarnação, & Justino, 2014; Machado, Costa, Mauritti, Martins, Casanova, & Almeida, 2003; Martins, Mauritti, & Costa, 2005; Portela, Areal, Sá, Alexandre, Cerejeira, Carvalho, & Rodrigues, 2008; Portela, Sá, Alexandre, & Cardoso, 2009; Santiago, Rosa, & Amaral, 2000; Tavares, & Cardoso, 2013; Tavares, 2016); e (3) aspetos relacionados com a autonomia e o governo das instituições de Ensino Superior, neste caso com particular ênfase na adoção e consequências do managerialismo nos processos de governação (ex.: Amaral, 2004; Cardoso, Escária, Ferreira, Madruga, Raimundo, & Varanda, 2012; Carvalho & Santiago, 2010; Corte-Real, 2008; Santiago & Carvalho, 2004; Santiago & Carvalho, 200&; Santiago & Carvalho, 2008) e com a qualidade (ex.: Rosa & Amaral, 2012; Rosa & Sarrico, 2008).
A abordagem do ambiente político na evolução do sistema de Ensino Superior, em Portugal (Amaral, 2008; Amaral & Magalhães, 2001; Amaral & Magalhães, 2007b; Correia et al., 2002; Magalhães, 2004; Neave & Amaral, 2012; Rodrigues, 2015, Teixeira, Rosa, & Amaral, 2004), é uma área de produção mais limitada e habitualmente tratada como elemento de contexto para análises centradas noutros tópicos de desenvolvimento intrínseco do sistema. Assim, consideramos oportuno olhar para a diversidade como indicador de política, ou seja, como resultado de um processo de decisão política e ação legislativa. Isto não invalida que a diversidade existente num dado momento possa ser estudada como elemento condicionador de políticas. Também não invalida que a diversidade não possa ser tomada, por sua vez, como elemento de análise numa linha conceptual que se vai estreitando até à oferta específica de cursos, ao nível de acesso e aos comportamentos de escolha individual. Por agora, limitamo-nos às fases de conversão da ideia em norma legal e à sua corporização na forma de instituições.
Um aspeto importante na evolução do sistema é a relação entre a sua diversidade e a sua expansão. A diversificação e a expansão do sistema em Portugal são processos que ocorreram de modo paralelo e complementar. Uma análise sumária e exploratória dos Programas de Governo, enquanto documentos que estabelecem os princípios de ação e as orientações estratégicas de cada Governo, sobretudo na primeira década após a revolução de 25 de Abril de 1974, evidencia o papel atribuído ao novo subsistema Politécnico na expansão do Ensino Superior no país. Aquele subsistema surgiu como sector alternativo à Universidade, capaz de albergar o processo de desenvolvimento de formações com carácter mais profissionalizante e a sua inserção no Ensino Superior. Ao mesmo tempo, foi o sector capaz de suportar uma expansão rápida do sistema, para dar resposta a exigências de alargamento da base social e da taxa de participação no Ensino Superior. Neste campo, o papel do Estado é relevante para o modo e resultado do processo, quer pela ação direta, quer pelas condições legais em que se realiza a autonomia das instituições.
A expansão do Ensino Superior em Portugal, nas duas décadas imediatas à revolução de 1974, está documentada em vários trabalhos (Amaral et al., 2000; Amaral & Teixeira, 2000; Correia et al., 2002; Almeida & Vieira, 2012).
É de notar que no plano da procura pelos candidatos, a expansão do Ensino Superior depende de fatores como a perceção individual sobre as mais-valias do investimento na formação académica (Kaiser & Huisman, 2002) e de intervenções diretas do Estado, como no caso da
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alteração das regras de acesso ao Ensino Superior, sobretudo na ausência de notas mínimas de acesso (Amaral & Teixeira, 2000). No plano da oferta de Ensino Superior, aquela expansão teve dois fortes contributos: (1) a criação de numerosos Institutos Politécnicos, nomeadamente do sector público; e (2) a criação de muitas Universidades e outros estabelecimentos não integrados, do sector privado (particular e cooperativo). A diversidade promovida no sistema, a partir da instauração do sistema binário e, depois, com a criação de estabelecimentos de Ensino Superior, e mesmo de Universidades e de Institutos Politécnicos, parece constituir um argumento utilitário para a tão desejada expansão do sistema. Contudo, sabemos que a expansão teve uma expressão geográfica muito diferenciada.
A análise da distribuição geográfica das instituições do sector privado revela que o esperado contributo deste sector para a redução das desigualdades regionais no acesso, pelo alargamento da cobertura regional (Franco, 1994), ficou aquém das expectativas. A lógica de mercado conduziu à concentração das instituições do sector privado nas regiões onde a maior densidade populacional proporcionava maior procura (principal fonte de financiamento destas