A FRONTEIRA AMAZÔNICA E SEU LUGAR NA AGENDA

Esse breve e resumido rastro do ideário liberalizante assinala o lugar reservado à Amazônia nessa agenda global do mercado e da financeirização, mas o que se apresenta de continuidade e descontinuidade frente ao suposto “retorno desenvolvimentista” contemporâneo?

Nesse cenário de crise climática, econômico-financeira e do ideário neoliberal e, também, de reorientação no campo crítico de esquerda face ao profundo abalo da “Queda do Muro de Berlin” e da social-democracia européia, emergem redefinições na expansão da fronteira de acumulação do capital no país, em particular na região amazônica, reorientando e reordenando o papel do Estado nos marcos do desenvolvimento do capitalismo e de sua relação com o mercado Nacional, Regional e Internacional, em especial a América do Sul e a Ásia (ChÍndia).

A volta para dentro do mercado interno, com o intuito de torná-lo mais dinâmico, não pode ser vista sem relação com a política externa (saída para fora) com o Cone Sul e com a Ásia, o que tem implicado num reposionamento e deslocamento do país nessa geopolítica regional e global e em suas conquistas econômicas e sociais internas (POCHMANN, 2012). Contudo, continua, em grande medida, o foco na produção e ampliação do comércio e dos corredores de commodities (DELGADO, 2010) para levar a cabo seu processo de desenvolvimento com crescimento econômico e combate à pobreza.

No presente contexto, os temas do crescimento econômico, inclusão social e preservação ambiental têm ocupado cada vez mais lugar no discurso oficial em defesa de uma suposta agenda de desenvolvimento sustentável, conformando um tripé, que pretende “renovar” e superar a matriz discursiva do paradigma convencional dominante, centrado, estreita e dicotomicamente, no crescimento econômico. Isso é um avanço na busca de um desenvolvimento alternativo, no entanto, até que ponto esse discurso tem sido coerente com a situação concreta da realidade brasileira, em particular amazônica, face à retomada dos grandes projetos e empreendimentos de modernização, via o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)?

No tocante a essa questão, é importante considerar a advertência de Ignacy Sachs que Luis Aragón (2013) toma em relação ao entendimento e desafio do desenvolvimento sustentável. Ao recuperar a gênese desse conceito, em particular a contribuição do pensamento de Sachs, criador do conceito de ecodesenvolvimento (como já apontando anteriormente), segundo o qual, “para dar-lhe conteúdo, o conceito de desenvolvimento

sustentável deve ser adjetivado como o desenvolvimento socialmente includente, ambientalmente sustentável, e economicamente sustentado no tempo (Sachs apud ARAGÓN, 2013). A partir desse postulado, ele adverte:

Nesse sentido o desafio consiste em encontrar modelos que atendam as três condições simultaneamente; não pode uma condição ser alcançada à custa da limitação das outras duas. Pode-se imaginar, por exemplo, continua Sachs, um crescimento econômico com distribuição relativamente equitativa de seus frutos, mas pelo uso predatório da natureza, reduzindo paulatinamente o estoque natural e o poder de sua reprodução e, portanto, comprometendo a sobrevivência das gerações futuras. É o caso de alguns milagres econômicos nos anos gloriosos do pós-guerra nos países industrializados. No outro extremo, pode existir um crescimento econômico ambientalmente adequado, mas socialmente injusto ou eticamente inaceitável. Ou seja, que se atenda aos cuidados que se deve ter com a natureza, garantindo a reprodução do estoque natural, mas seus benefícios postos a serviço de uma minoria, aprofundando as desigualdades socais e o enriquecimento das grandes corporações; é o perigo da economia verde sem promoção social. Ou, então, o modelo insustentável em que vivemos, propulsor de alto crescimento econômico, depredador da natureza, e socialmente excludente. Portanto, é na busca de um contraponto a esse modelo que surge a proposta de desenvolvimento sustentável (Sachs apud ARAGÓN, 2013, p. 242-243).

Na virada do novo século, em 2001, a crise da agenda neoliberal torna-se mais candente e aguda e o modelo brasileiro reflete uma profunda incongruência e contradição com esse paradigma de “desenvolvimento sustentável”, visto o quadro de esgarçamento institucional e social e o retocesso da agenda ambiental, afora a profunda dependência e subordinação do país ao capital financeiro e especulativo e às empresas transnacionais.

É diante desse contexto doméstico e global de crise, que o PT, em 2003, compondo um arco de alianças bastante amplo, contraditório e conflitivo, chega à presidência da república. Na sua primeira gestão (2003-2006), sob a liderança do presidente Luis Inácio Lula da Silva, é possível identificar, conforme destacam Coutinho (2006b), Oliveira (2007) e Vianna (2006d), um governo marcado, eminentemente, por grande continuidade em relação à agenda e política macroeconômica de seu antecessor (monetarismo, austeridade fiscal e submissão ao capital financeiro), restringindo e frustrando o que poderia emergir de novo e de mudança estruturante. Em seu segundo mandato (2007-2010), também, sob a liderança de Lula (e do fenômeno do Lulismo), Coutinho (2010), Oliveira (2010)105 e Vianna (2006e;

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Oliveira (2010) identifica, nesse novo contexto brasileiro, com a ascensão do PT à Presidência da República, uma Hegemonia às avessas, em que parte da classe subalterna brasileira, “dos de baixo”, passa a assumir e dirigir o Estado, mas assentada na programática das classes dominantes, “dos de cima”. Já para Coutinho (2010), a realidade brasileira expressa uma “Hegemonia da pequena política” marcada pela emergência do fenômeno do “Lulismo”, que transforma as grandes lutas sociais e políticas de outrora em disputas e intrigas parlamentares de gabinete. Singer (2012), por sua vez, identifica um deslocamento da questão

2012) reafirmam seu diagnóstico de continuidade, no “governo Lula”, com a agenda neoliberal, em certa medida, até mais conservador106.

Entretanto, nesse segundo mandato, outros analistas, sob matizes diferentes, (CARNEIRO, 2012; CEPÊDA, 2012b; DINIZ, 2010; 2011; BOSCHI; GAITÁN, 2008; SADER, 2009; SADER; GARCIA, 2010; POCHMANN, 2012; SINGER, 2012) identificam sinais de descontinuidade, retomando e reposicionando a capacidade política de planejamento e de intervenção do Estado (sobretudo com a agenda e estratégia de desenvolvimento assentadas no PAC e em Programas Sociais), gerando investimento em infraestrutura, geração de emprego formal, crescimento econômico, distribuição de renda e combate à pobreza, acesso e incentivo ao crédito e ampliação do mercado e do consumo internos, além de se projetar como liderança internacional, em particular na América do Sul107. É importante salientar que esses analitas já viam sinais de reorientação da agenda brasileira desde o primeiro mandato, inclinando-se para uma programática social, como o Programa Fome Zero e a ampliação e o aprofundamento do Programa Bolsa Família108. Mas, apontam, também, limites e contradições dessa agenda emergente, interna e externamente, em particular a situação de subordinação ao agronegócio e ao capital financeiro.

Isso assinala um reposicionamento e redefinição do Estado e do seu papel planejador e indutor das políticas públicas nos marcos do desenvolvimento capitalista no Brasil, na América do Sul e no Mundo, o que faz com que, como já visto, alguns pesquisadores considerem uma guinada a um pós-neoliberalismo e a um novo desenvolvimentismo ou neodesenvolvimentismo a partir desse segundo mandato, procurando articular, de forma indissociável e equitativa, crescimento econômico e a política distributiva, assumindo o social uma certa tônica de prioridade na agenda da política pública do governo brasileiro

nuclear, do campo das lutas de classes – capital x trabalho –, para a polarização “pobreza x riqueza”, assumindo as políticas de transferência de renda lugar de destaque.

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Por esse prisma de abordagem, segue, também, a análise de Leda Paulani (2008). É relevante considerar as nuances particulares desses analistas, mesmo que se situem num campo crítico de análise.

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Consultar os Documentos: Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 (PUND/IPEA, 2013); Um retrato de duas décadas do mercado de trabalho brasileiro utilizando a Pnad (IPEA, 2013); Duas décadas de desigualdade e pobreza no Brasil medidas pela Pnad/IBGE (IPEA, 2013); A Década Inclusiva (2001- 2011): Desigualdade, Pobreza e Políticas de Renda (IPEA, 2012); e um Brasil em Desenvolvimento 2010: Estado, Planejamento e Políticas Públicas. Vol. 1 (IPEA, 2010).

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Vale lembrar que, em maio de 2003, foi criado o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CEDS), que procura, por meio da relação entre o governo e a sociedade civil, repôr na agenda brasileira o tema do desenvolvimento, destacando a relação entre a dimensão econônica e social. Em sua Primeira Carta, defende-se: “O grande desafio do nosso país, hoje, para todos os que amam a democracia e querem aperfeiçoá-la, é promover uma renovação política e social nos marcos da Constituição para bloquear o caminho que pode nos levar a uma ruptura da sociedade formal com a sociedade informal, dos excluídos com os incluídos, que pode· levar a um confronto de ricos e pobres, sem perspectivas de solução pela política nos marcos da democracia. Por isso, o caminho que buscamos é o da mudança com inclusão social, participativa na vida pública e distribuição de renda” (CEDS, 2003, p. 2).

(CARNEIRO, 2012; CEPÊDA, 2012b; DINIZ, 2010; 2011; BOSCHI; GAITÁN, 2008; POCHMANN, 2012; SADER; GARCIA, 2010; SADER, 2009; 2013; SINGER, 2012).

Com um breve recuo histórico no tempo-presente, é possível identificarmos incongruências e contradições discursivas e práticas na programática e na política do Partido dos Trabalhadores (PT) e de seus governos em relação ao lugar da Amazônia na agenda do desenvolvimento do Brasil. Ao se referir em seu programa de governo sobre O lugar da Amazônia no desenvolvimento do Brasil, o qual serviu de base para o Programa Amazônia Sustentável (PAS), inserido no Plano Plurianual (2004-2007), o PT propôs:

Nosso governo terá como objetivo mudar o padrão de desenvolvimento predominante na região, colocando não a fronteira de recursos, mas a população como centro dos investimentos governamentais na região. Os investimentos públicos para dinamizar a economia serão acompanhados de igual ou maiores investimentos para democratizar o acesso da sociedade aos benefícios do desenvolvimento. [...] O que se pretende é mudar o lugar da Amazônia no desenvolvimento do Brasil, tendo como base a importância estratégica dessa região, tanto para o país quanto para o planeta (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 8).

Do ponto de vista de sua matriz discursiva, esse Programa inova ao propor a transposição da lógica de desenvolvimento histórica que recai sobre a Amazônia como fronteira de recursos e restrita ao viés economicista de crescimento, para colocar no centro dessa agenda de desenvolvimento suas populações como autênticas “beneficiárias”, assumindo o investimento de Estado papel fundamental nessa proposta de garantias de direitos e de cidadania. Associado a isso, reconhece a particularidade e importância da sociobiodiversidade da região para um projeto de nação soberana e para sua inserção na globalização.

Este tema [da diversidade sócio-cultural e biológica] é de fundamental importância para o seu desenvolvimento, porque solidifica a construção de modelos socioambientais, éticos e de afirmação da soberania nacional. É hora, portanto, de ver a Amazônia não como a parte do Brasil que oferece matérias-primas reais e simbólicas para a nação, mas sim como uma dimensão rica e bela deste país povoado por tantas grandezas; um dos passaportes para a entrada soberana do Brasil na globalização (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 6).

Diferentemente de regiões plenamente inseridas no mercado, nas quais o papel do Estado é o de ampliar as oportunidades formais de emprego e equilibrar a distribuição da riqueza gerada, na Amazônia o Estado é o principal indutor das transformações geradas na economia. Também diferentemente do que ocorre em regiões urbanizadas e industrializadas, na Amazônia não existe um modelo pronto para ser aplicado que seja coerente com suas potencialidades e com as expectativas existentes sobre o seu futuro. Nenhum país do mundo enfrentou antes esse desafio, porque nenhum outro país do mundo entrou no século 21 com 50% do seu território coberto de florestas tropicais. O desafio que nosso governo se propõe a enfrentar na

Amazônia vê o investimento ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais como uma oportunidade de desenvolvimento com inclusão social. Isso requer, para sua efetiva implantação, uma conexão nunca antes estabelecida: a ciência e a tecnologia aplicadas sobre a base de recursos naturais, tendo como agente principal de transformação o capital social (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 9-10).

O Programa, ao pautar o debate da política regional de ordenamento do território na Amazônia, reconhece a existência de mais de uma modalidade de exploração das potencialidades regionais, isto é, além das grandes propriedades voltadas para a agricultura de mercado, existe uma outra formada pelas regiões de floresta, o que, contudo, não implica deixar de reconhecer, diz o documento: “também os processos de industrialização, sobretudo na Zona Franca de Manaus e os grandes projetos agropecuários e madeireiros [que] deram uma complexidade econômica à região, em que pese o caráter predatório da maioria desses últimos” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 7).

Aqui, pode-se identificar e delinear outro avanço no sentido de considerar e reconhecer a existência da diversidade territorial (socioeconômica, cultural e ambiental) da região para o desenvolvimento, e a existência de outras lógicas e atividades produtivas para além daquelas assentadas na lógica de grande escala de mercado, as de base familiar e de uso comum, na qual se encontram povos e comunidades tradicionais e camponesas, pequenos trabalhadores e trabalhadoras do campo e da cidade, gestando uma outra lógica de usar e de dar sentido ao território e aos recursos naturais, a partir do local, pondo em questão, assim, o debate das múltiplas territorialidades e do desenvolvimento local, isto é, olhar por uma ótica multidimensional e plural desse processo de desenvolvimento e de formas de sociabilidade.

O Programa traz, ainda, em seu arcabouço, a proposta de ações políticas de combate às queimadas, à grilagem e ao desmatamento com o objetivo de coibir práticas predatórias e ilícitas na Amazônia, através de uma ação intersetorial, que passa a ganhar a questão ambiental. Juntando-se a essas ações propositivas, sugere-se, também, a revisão e mudança da matriz energética brasileira, a fim de elaborar e produzir tanto novas fontes de energia, renováveis, limpas e alternativas, quanto deslocar a pressão sobre os rios com as grandes hidrelétricas, com vista a gerar novas políticas socioambientais sustentáveis de uso dos recursos hídricos e de produção de energia (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002).

Becker (2006, p. 141), ao considerar o avanço que carrega esse Programa para um projeto de desenvolvimento sustentável, identifica cinco focos de ação prioritária: “produção sustentável com tecnologias avançadas; gestão ambiental e ordenamento do território; inclusão social; novo padrão de financiamento; e infra-estrutura para o desenvolvimento”.

Ao reconhecer esses avanços presentes nesse documento, encontramos, no entanto, no mesmo e na efetividade da política do governo federal, um conjunto de limitações, que passam a contradizer e esmaecer o sentido de tal matriz discursiva e a comprometer as políticas públicas do governo para o proposto desenvolvimento sustentável na região, que reconheça o significado e a participação de seus povos e populações (do campo e da cidade) e o sentido valorativo da natureza na construção de um outro projeto de sociedade e de desenvolvimento alternativo. Parece ficar evidente que essa tríade discursiva esquemática – crescimento econômico, inclusão social e preservação ambiental –, que já vem se tornando um lugar comum, expressa, na prática, um assíncrono tanto entre suas dimensões quanto com a dramática realidade brasileira de desigualdade social e exclusão.

Na sua estrutura programática, esse programa apresenta, como um de seus limites, uma ambivalência grandiosa ao pretender combinar e articular matrizes e lógicas produtivas diferentes e conflitivas: de mercado e de base familiar e uso comum, as quais, mais do que diferentes, em muito se conflitam e se contrapõem, inscrevendo e imprimindo sentidos de uso conflitantes e opostos do território e dos recursos naturais, particularmente nas territorialidades de povos e comunidades tradicionais e camponesas na Amazônia. Isso expressa a não ruptura com um padrão de desenvolvimento e de sociedade, que figura na lógica exploratória e expropriatória de territórios e dos recursos naturais na região e, por conseguinte, na limitação das políticas públicas, na garantia de direitos e na pluralidade de modos de vida e sustentabilidade.

Um outro limite, que ratifica esse anterior e baliza o horizonte do modelo de desenvolvimento vigente, reside na manutenção da política macroeconômica de corte conservador, que continua a firmar uma lógica competitiva e de mercado de exportação de commodities, segundo a lógica da globalização hegemônica, inviabilizando, por conseguinte, a formulação e implementação de políticas públicas estruturantes, que sinalizem para mudanças de caminhos e de rumos alternativos ao que estava em vigor (DELGADO, 2010; ALMEIDA; MARIN, 2010; ALMEIDA, 2010a; 2011). Isso demonstra a prioridade desse modelo, que se constitui em um marcador nuclear de sua política de crescimento econômico.

Conforme destaca Castro (2005, p. 83), a matriz macropolítica de intervenção do Estado de ordenamento e desenvolvimento territorial presente no Plano Plurianual 2004-2007 do Programa Brasil em Ação reafirma suas “quatro variáveis e seus indicadores: a rede multimodal de transporte, a hierarquia funcional das cidades, a identificação dos centros dinâmicos e os ecossistemas”, reforçando a ideia histórica e imaginária que se impõe sobre a Amazônia como fronteira de recursos.

Um exemplo dessa reposição da matriz macropolítica do Estado brasileiro se expressa no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC I 2007 a 2010) - lançado pelo governo federal em janeiro de 2007 e que está na sua II edição (PAC II)109.

Agora é chegado o momento de ousar para crescer ainda mais. Crescer de forma sustentável e acelerada, uma vez que a economia brasileira tem grande potencial de expansão. Tal desenvolvimento econômico deve beneficiar a todos os brasileiros e brasileiras. Nesse sentido, o desafio da política econômica em 2007-2010 é aproveitar o momento histórico favorável e estimular o crescimento do PIB e do emprego, intensificando ainda mais a inclusão social e a melhora na distribuição de renda do País (BRASIL, 2012, p. 1).

O PAC prioriza investimentos em infraestrutura e medidas institucionais, objetivando alavancar o crescimento econômico do país, por meio de investimento público e do estímulo ao investimento privado (BRASIL, 2007).Nesse documento oficial, concebe-se e defende-se o PAC como um Programa de Desenvolvimento, que se propõe a promover:

a aceleração do crescimento econômico; o aumento do emprego; e a melhoria das condições de vida da população brasileira. O PAC consiste em um conjunto de medidas destinadas a: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento público em infra-estrutura; e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento. O PAC depende da participação do Executivo, Legislativo, dos trabalhadores e dos empresários (BRASIL, 2007, p. 2).

Ao informar seus “fundamentos econômicos”, ele diz estar calçado num tripé: “estabilidade monetária”, “responsabilidade fiscal” e “baixa vulnerabilidade externa”. As suas “medidas” estão organizadas em “cinco blocos”: 1) Investimento em Infra-Estrutura; 2) Estímulo ao Crédito e ao Financiamento; 3) Melhora do Ambiente de Investimento; 4) Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário e 5) Medidas Fiscais de Longo Prazo (BRASIL, 2007, p. 4).

No Bloco I, o governo objetivou aumentar o investimento em infraestrutura para “eliminar os principais gargalos que podem restringir o crescimento da economia; reduzir custos e aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento privado; e reduzir as desigualdades regionais” (BRASIL, 2007, p. 6). De um total de mais de 500,3 bilhões de Reais para essa área, só o investimento em energia foi de 274,8 bilhões de Reais, mais de 50%, ao passo que em “infra-estrutura social” foi de 170, 8 bilhões.

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O símbolo maior do novo discurso desenvolvimentista do Governo tem sido o PAC. Na ocasião de seu lançamento, o presidente Lula entregou a sua coordenação à nova Ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, passando a ser a mais forte auxiliar do Presidente, cunhada inclusive de “Mãe do PAC”. Foi ela a escolhida pelo presidente para sucedê-lo ao final de seu 2º mandato e foi o PAC o principal instrumento do discurso eleitoral de sua candidatura. O tom desenvolvimentista desse 2º mandato de Lula ganhou maior realce com a orientação adotada pelo Governo no enfrentamento dos efeitos da crise mundial, em fins de 2009, valorizando e legitimando ainda mais o PAC.

Ao defender a Melhora do Ambiente do Investimento, o governo federal entende que “o aumento do investimento também depende de um ambiente regulatório e de negócios adequados”. Nessa perspectiva, o PAC inclui:

Medidas destinadas a agilizar e facilitar a implementação de investimentos em infra-estrutura, sobretudo no que se refere à questão ambiental; medidas de aperfeiçoamento do marco regulatório e do sistema de defesa da concorrência; e incentivo ao desenvolvimento regional, via recriação da

SUDAM e SUDENE (BRASIL, 2007, p. 18)110.

No campo do Estímulo ao Crédito e ao Financiamento, o documento concebe que “o desenvolvimento do mercado de crédito é parte essencial do desenvolvimento econômico e social” e que nos “últimos anos o Governo Federal adotou uma série de medidas que resultaram na expansão do volume de crédito e do mercado de capitais”. Seu objetivo para os próximos anos é “dar continuidade ao aumento do volume de crédito, sobretudo do crédito habitacional e do crédito de longo prazo para investimentos em infra-estrutura” (BRASIL, 2007, p. 10)111.

Ao tratar da Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário, esse documento sustenta a defesa da parceria entre Estado e o setor privado para promover a aceleração do crescimento econômico e a geração de emprego. Ademais, destaca e incentiva o empreendedorismo.

O setor privado responde pela maior parcela do investimento no Brasil; Nesse sentido, o PAC contempla medidas de aperfeiçoamento do sistema tributário, bem como medidas de desoneração do investimento, sobretudo em infra-estrutura e construção civil, para incentivar o aumento do investimento privado. O PAC também inclui medidas de incentivo ao