4.2 Casos de reflexividade
4.2.1 A (in)constitucionalidade da Lei Geral da Copa
O presente momento de diálogo entre diferentes ordens visa demonstrar ao leitor como uma ordem não-estatal e entidades privadas transnacionais possuem força nas relações com os Estados, de tal modo que, não raramente, esses espaços de reflexividade se mostram dotados de pouca proporcionalidade entre as diferentes ordens, permitindo um crescimento desordenado que pode ser considerado como corrupção sistêmica, uma afronta à autopoiese. O processo
286 FORNASIER, Mateus de Oliveira. Diálogo ultracíclico transordinal: possível metodologia para a
regulamentação do risco nanotecnológico para o ser humano e o meio ambiente. 524f., Tese (Doutorado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Direito, UNISINOS, São Leopoldo, 2013, 474.
legislativo que culminou na entrada em vigor da Lei nº. 12.663/2012287 – Lei Geral da Copa – é um caso de entrelaçamento entre a ordem nacional estatal brasileira e, um dos centros emissores da Lex Sportiva, a FIFA288.
A eleição de uma país como sede de uma Copa do Mundo FIFA passa por todo um processo estabelecido pela entidade máxima do futebol, exigindo uma série compromissos e garantias do governo local, em nível federal, estadual e municipal, o chamado Bidding Process (Processo Licitário ou Processo de Escolha, em tradução livre). Esse processo prevê a remessa, pelos países candidatos, do Form of Hosting Agreement (Formulário de Garantias do Anfitrião, em tradução livre), documento dotado de cláusula de confidencialidade, mas que acabou disponibilizado na rede pelo repórter investigativo britânico Andrew Jennings289, com obrigações jurídicas e materiais que o governo do país candidato deve cumprir, considerando sua eleição como sede.
Com intermédio da Confederação Brasileira de Futebol – CBF, o governo brasileiro enviou à FIFA Declaração Governamental, parte do Form of Hosting Agreement, contendo onze garantias postuladas pela Federação Internacional, firmada pelo Presidente da República e pelos respectivos ministros de cada pasta que as garantias se adequavam. Importante salientar que o documento, solicitando as garantias de interesse da FIFA, não permitia ao governo brasileiro qualquer tipo de discussão sobre seu teor, houve o envio do documento pela FIFA à CBF, que repassou ao governo do Brasil unicamente para assinatura e devolução, inexistindo debates ou discussões. Com isso, Cícero Krupp da Luz, em extensa pesquisa de doutoramento, levanta um questionamento sobre a natureza jurídica desse Form of Hosting Agreement, já que o mesmo teve “duas funções fundamentais no processo de entrelaçamento” entre FIFA e Brasil, o primeiro, da retórica, no sentido de um convencimento no âmbito da política para alteração da ordem jurídica nacional; e um segundo, como equivalente funcional de iniciativa legislativa da FIFA dentro do sistema brasileiro290.
287 BRASIL. Lei nº. 12.663, de 5 de junho de 2012. Dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações
FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude – 2013, que serão realizadas no Brasil Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12663.htm>. Acesso em 25 set 2016.
288 Do ponto de vista sistêmico, a FIFA, assim como outras federações internacionais, guarda papel importante.
Primeiro, ela atua como centro emissor do sistema do Direito, já que é dotada de tribunais internos, de ética e disciplinares. Porém, a FIFA é centro emissor de política, porque cria normas que são aplicadas pelos seus tribunais, bem como pelo Tribunal Arbitral do Esporte, quando decide sobre questões do futebol.
289 JENNINGS, Andrew. Jogo sujo. O mundo secreto da FIFA: compra de votos e escândalo de ingressos. São
Paulo: Panda Books, 2011.
290 LUZ, Cícero Krupp da. Os entrelaçamentos entre ordens legislativas: a análise crítica da diplomacia
parlamentar e do processo legislativo nos casos União Europeia/Estados-membros e FIFA/Brasil. 203f., Tese (Doutorado em Direito) - Programa de Pós-Graduação. Instituto de Relações Internacionais, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014, p. 135.
O questionamento de Krupp da Luz se justifica pela ausência de enquadramento possível do Formulário de Garantias, já que não se trata de documento negociado, não se caracterizando como um tratado, acordo ou outro ato internacional, já que, nesses casos, após assinados pelo Presidente da República, são encaminhados ao Congresso Nacional para discussão e aprovação, por força do art. 84, inciso VIII da Constituição Federal. A dúvida surge em razão de que a FIFA não seja organização dotada capacidade para firmar tratado internacional com Estados – como a ONU ou a OEA291. O documento sequer pode ser considerado um tratado ou, mesmo, um contrato com a FIFA, enquanto ator privado, já que inexiste previsão de contrapartida ao Estado brasileira, há, exclusivamente, garantias do Brasil em relação à FIFA.
Assim, dada à inexistência de enquadramento jurídico do Formulário de Garantias na ordem nacional, é possível compreender que sua assinatura viola o teor do art. 49, inciso I da Constituição Federal, que versa sobre a competência exclusiva do Congresso Nacional para resolver questões sobre tratados, acordos ou atos internacionais que gerem encargos ao patrimônio nacional.
Para Cícero Krupp da Luz:
a proposição de sua inconstitucionalidade fica prejudicada pelo seu teor retórico e equivalente funcional simbólico da FIFA ao Brasil. Ele é utilizado como evidência material para a base da formulação da Lei Geral da Copa e também como discurso para sua aprovação. Mas não deixa de ser inconstitucional. Esse é um dos motivos que impossibilita a caracterização de um entrelaçamento legislativo transconstitucional, sendo, portanto, um entrelaçamento com corrupção sistêmica292.
Além do Form of Hosting Agreement, após o estabelecimento de quais cidades receberiam jogos durante a realização da competição, foram firmados os host city agreement por cada uma das doze cidades-sede. O que nos interessa analisar, aqui, é o teor desses
agreement’s, os quais possuíam previsões em colisão com a ordem jurídica estabelecida no
Brasil, tanto em relação ao texto constitucional quanto à legislação infraconstitucional, o que demandou alterações na ordem brasileira.
291 Conforme Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou
entre Organizações Internacionais. Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2009/decreto/d7030.htm>. Acesso em 26 set. 2016.
292 LUZ, Cícero Krupp da. Os entrelaçamentos entre ordens legislativas: a análise crítica da diplomacia
parlamentar e do processo legislativo nos casos União Europeia/Estados-membros e FIFA/Brasil. 203f., Tese (Doutorado em Direito) - Programa de Pós-Graduação. Instituto de Relações Internacionais, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014, p. 140.
A Lei Geral da Copa é o resultado do entrelaçamento entre FIFA e Brasil, todavia, esse movimento teve início em 2007, com o ato unilateral da CBF, demonstrando interesse em sediar a Copa do Mundo FIFA, e a remessa da FIFA, para a CBF, do Form of Hosting Agreement, que, no mesmo ano, encaminhou esse documento para o Governo do Brasil, que, prontamente, firmou o Formulário e devolveu à CBF, responsável pela remessa à FIFA, tudo no mesmo ano. Após uma série de tramites internos à Federação Internacional, somente em 2011 o Executivo Federal remeteu ao Congresso projeto para internalização do Formulário, que se transformou no Projeto de Lei 2.330/2011, na Câmara dos Deputados, os quais alegavam o não acesso ao documento da FIFA.
Votado e aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto chegou ao Senado Federal, em 2012, nomeado PLC 10/2012, onde, também, foi aprovado e remetido para Sanção Presidencial, o que aconteceu, com alguns vetos. Em 08 de junho de 2012, o projeto foi publicado como a Lei nº. 12.663 ou Lei Geral da Copa. Como destacado por Krupp da Luz, toda a tramitação ocorreu sem a presença do Ministério das Relações Exteriores, que não teve acesso ao Formulário de Garantias, da mesma forma que grande parte dos parlamentares que discutiram a aprovação do referido projeto de lei293. Novamente, sem qualquer negociação ou participação de diplomata brasileiro, a FIFA solicitou e o governo brasileiro atendeu, sem nenhuma contrapartida pela organização internacional, apenas as responsabilidades assumidas pelo Brasil, com reflexos nos parceiros comerciais da FIFA.
Conforme a tabela abaixo, fica evidenciado que a maioria dos artigos da legislação aprovada atendiam aos pedidos específicos da FIFA, que o governo se obrigou através do Form
of Hosting Agreement:
Tabela 1: correspondência entre os artigos da Lei Geral da Copa e as garantias do caderno de encargos da FIFA
Seções e Títulos Artigos Form of Hosting
Agreement Capítulo I – Disposições Gerais
Disposições Gerais Definições
1 Caderno de Encargos da
FIFA 2
Capítulo II – Da Proteção e Exploração de Direitos Comerciais
3 Garantias 8: iii, v
4 5
293 LUZ, Cícero Krupp da. Os entrelaçamentos entre ordens legislativas: a análise crítica da diplomacia
parlamentar e do processo legislativo nos casos União Europeia/Estados-membros e FIFA/Brasil. 203f., Tese (Doutorado em Direito) - Programa de Pós-Graduação. Instituto de Relações Internacionais, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014, p. 142-146.
Seção I – Da Proteção Especial aos Direitos de
Propriedade Industrial Relacionados aos
Eventos
6
Garantias 8: vi, vii, viii, ix, xiv e parágrafos 7
8 9 10
Seção II – Das Áreas de Restrição Comercial e
Vias de Acesso
11
Garantias 8: xii
Seção III – Da Captação de Imagens ou Sons, Radiodifusão e Acesso
aos Locais Oficiais de Competição 12 Garantias 8 e 11 13 14 15
Seção IV – Das Sanções Civis
16
Garantia 8: xvi, xii, x, xi 17
18
Capítulo III – Dos Vistos e da Entrada de Trabalho Vistos e da Entrada de Trabalho 19 Garantias 1 e 2 20 21
Capítulo IV – Da Responsabilidade Civil Da Responsabilidade da
União
22 23
Garantias 10 e 5
Do Seguro 24 Sem Correspondência
Capítulo V – Da Venda de Ingressos Ingressos
25
Garantia 8: x, xi 26
27
Capítulo VI – Das Condições de Acesso e Permanência nos Locais Oficiais de Competição
Acesso e Permanência 28 Garantia 1: xii
Capítulo VII – Das Campanhas Sociais na Competição
29 Sem Correspondência
Capítulo VIII – Disposições Penais Seção I – Utilização Indevida de Símbolos Oficiais 30 Garantia 8: iii 31 Seção II – Marketing de Emboscada Por Associação 32 Garantia 8: i
Seção III – Marketing de Emboscada por Intrusão
33
Garantia 8: ii 34
35 36
Capítulo IX – Disposições Permanentes
37 Sem Correspondência
38 Sem Correspondência
Prêmio em Dinheiro e Auxílio aos Jogadores Campeões das Copas do Mundo da FIFA nos anos
de 1958, 1962 e 1970 40 Sem Correspondência 41 Sem Correspondência 42 Sem Correspondência 43 Sem Correspondência 44 Sem Correspondência 45 Sem Correspondência 46 Sem Correspondência 47 Sem Correspondência 48 VETADO 49 VETADO 50 Sem Correspondência
Capítulo X – Disposições Finais Responsabilidade da União 51 Garantia 10 Responsabilidade da União 52 Garantia 10 Isenção de Custas Processuais 53 Garantia 5 Estádios 54 Garantia 10 Segurança, Saúde, Vigilância Sanitária, Alfândega e Imigração 55 Garantias 10 e 5
Feriados 56 Sem Correspondência
Serviços Voluntários 57 Sem Correspondência 58 59 VETADO 60 VETADO Uso de Aeródromos Militares 61 Sem Correspondência 62 Sem Correspondência Jornada da Juventude – 2013 63 Sem Correspondência
Férias Escolares 64 Sem Correspondência
Selo Sustentabilidade 65 Sem Correspondência
Ref. às leis 9.609, 9.610 e 9.279
66 Sem Correspondência
Ref. à lei 9.615 67 Sem Correspondência
Ref. à lei 10.671 68 Sem Correspondência
Ref. à lei 10.671 69 Sem Correspondência
Segurança Privada 70 Sem Correspondência
Entrada em Vigor 71 Sem Correspondência
Fonte: elaborada pelo autor.
O entrelaçamento entre a ordem brasileira e a ordem transnacional da FIFA (centro emissor de juridicidade da Lex Sportiva) fica cristalino a partir da análise da tabela acima, demonstrando a força da iniciativa legislativa do ente privado, de forma desproporcional, já que houve “garantia de aprovação de todas as leis, portarias ou decretos e outros regulamentos
especiais necessários ao cumprimento”294 do Form of Host Agreement. Inclusive, o Projeto de Lei 2330/2011 tramitou no Congresso sob Regime de Urgência, situação prevista no art. 155 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados para proposição que “verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional”295, ainda que não se vislumbre matéria de relevante e inadiável interesse nacional.
A força extrema da ordem transnacional, representada pela FIFA (e amparada por seus parceiros comerciais), desproporcional em relação a ordem nacional brasileira pode ser considerado um caso de corrupção sistêmica, nos moldes citados no item anterior, uma expansão de um âmbito de racionalidade sem reconhecimento do outro. A corrupção sistêmica, ou seja, a força desproporcional da ordem política transnacional sobre a ordem estatal, fica demonstrada pela análise de alguns dispositivos presentes na Lei Geral da Copa, que ensejaram, inclusive, a distribuição da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4976, pela Procuradoria-Geral da República.
Primeiro ponto crítico é a defesa do consumidor. O Código de Defesa do Consumidor foi estabelecido pela Lei nº. 8.078/1990296, atendendo aos preceitos fundamentais presentes na Constituição Federal297, em seu art. 5º, inciso XXXII, bem como no Título VII, que versa Da Ordem Econômica e Financeira, prevendo que um dos princípios gerais a reger a atividade econômica é a defesa do consumidor (art. 170, inciso V). A Lei Geral da Copa298, no seu Capítulo V, da Venda de Ingressos, possui uma série de dispositivos que afrontam ao princípio constitucional de defesa do consumidor, empoderando a FIFA para versar sobre assuntos exclusivos do Estado. O art. 27299, por exemplo, conferiu à FIFA a definição dos critérios sobre a possibilidade de cancelamento, devolução e reembolso dos ingressos adquiridos, autorizando a Entidade à venda de ingressos, além da forma avulsa, em conjunto com pacotes turísticos e/ou de hospitalidade, bem como o estabelecimento de cláusula penal para os casos de desistência da aquisição, independente da forma. Tais dispositivos conflitam com a vedação de
294 FIFA. Government Guarantees. Brasília, 2007, p. 05. Disponível na internet em: <http://apublica.org/wp-
content/uploads/2012/05/FIFA-1.Estado-Brasileiro-Garantias-Governamentais.pdf>. Acesso em 30 set. 2016.
295 BRASIL. Regimento Interno da Câmara Federal. Resolução nº. 17/1989. Ato da Mesa nº. 71/2005. Disponível
na internet em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/regimento- interno-da-camara-dos-deputados>. Acesso em 27 set. 2016.
296 Id.. Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.
Disponível na internet em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso em 27 set. 2016.
297 Id.. Constituição, 1998. Disponível na internet em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 27 et. 2016.
298 Id.. Lei nº. 12.663, de 5 de junho de 2012. Dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA
2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude – 2013, que serão realizadas no Brasil. Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12663.htm>. Acesso em 27 set. 2016.
condicionamento do fornecimento de um produto ou serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço (chamada coloquialmente de “venda casada”) presente no art. 39300, inciso I do Código de Defesa do Consumidor. No mesmo sentido, o estabelecimento de cláusula penal para os casos de desistência em qualquer forma de aquisição, vai de encontro à previsão do art. 49301 do Código de Defesa do Consumidor, que possibilita a desistência do consumidor no prazo de 07 dias para aquisições fora de estabelecimento comercial.
O Capítulo II da Lei Geral da Copa versa sobre a Proteção e Exploração de Direitos Comerciais da FIFA e seus parceiros. A Seção I trouxe previsões sobre a Proteção Especial aos Direitos de Propriedade Industrial Relacionados aos Eventos Copa do Mundo e Copa das Confederações, promovendo uma privatização e exclusividade da exploração comercial de símbolos nacionais, como a seleção nacional de futebol e, inclusive, os nomes das cidades- sedes, com o registro de mais de quatrocentos termos junto ao Instituto Nacional de Propriedade Intelectual. A seleção nacional de futebol, as cidades brasileiras, as formas de expressão através do futebol são patrimônios culturais brasileiros, protegidos pela Constituição Federal em seu art. 216302, assim, atribuir exclusividade pela exploração comercial desses símbolos à um agente transnacional demonstra que a proeminência da ordem não-estatal.
A Seção II, Capítulo II da Lei Geral da Copa, se mostra um afronta à soberania nacional e aos direitos fundamentais assegurados pela Constituição, quando previu a criação de áreas restritas no perímetro de 2 quilômetros ao redor dos Locais Oficiais de Competição. Nessas
zonas de exclusão a FIFA e seus parceiros comerciais detinham a exclusividade na divulgação,
distribuição, venda, publicidade, propaganda de serviços e produtos relacionados ao comércio, mesmo o comércio de rua. Ou seja, essas zonas de exclusão vão de encontro às garantias do livre exercício de atividade profissional (art. 5º, inciso XIII e art. 6º, caput) e da livre locomoção (art. 5º, inciso XV) presentes na Constituição303.
A Secção IV do Capítulo estabelece Sanções Civis àqueles que obtivessem qualquer proveito com a Copa do Mundo sem autorização da FIFA. O Art. 16304 possui o rol de atos passiveis de sanções civis, concernentes à qualquer tipo de publicidade realizada dentro das
300 BRASIL. Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras
providências. Disponível na internet em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso em 27 set. 2016.
301 Ibid.
302 Id.. Constituição, 1998. Disponível na internet em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 27 et. 2016.
303 Ibid.
304 Id.. Lei nº. 12.663, de 5 de junho de 2012. Dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA
2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude – 2013, que serão realizadas no Brasil. Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12663.htm>. Acesso em 27 set. 2016.
zonas de exclusão supramencionadas, inclusive publicidade aérea ou náutica, além da exibição
pública das partidas ou o uso de ingressos para jogos como premiação de promoções daqueles que não eram parceiros comerciais da FIFA. Além das sanções civis, a Lei Geral da Copa versa sobre disposições penais, criando tipos penais inexistentes na ordem brasileira, o marketing de
emboscada por associação e marketing de emboscada por intrusão (tentativas de divulgação
de marcas ou produtos em eventos que não são patrocinadores). Os artigos 32 e 33 da Lei Geral da Copa305 estabeleceram pena de detenção de três meses a um ano, ou multa, para quem procedesse na tentativa ou realização de qualquer associação de suas marcas ou produtos à Copa do Mundo caso não fosse parceiro comercial da FIFA. Ambos os crimes são de Ação Penal Pública Condicionada à Representação (da FIFA), por força do art. 34306, o que atenta contra a soberania do Estado brasileiro, haja vista que a Entidade transnacional é a única possível vítima dos referidos tipos penais, vez que o consumidor, atingido pela prática de marketing de
emboscada e levado a consumir produto não patrocinador equivocadamente, não possui o
direito à representação.
Esse estabelecimento de sanções civis e de tipos penais inexistentes no ordenamento jurídico nacional, condicionados à representação exclusiva da FIFA são, também, afronta às disposições constitucionais, que garante a livre expressão de atividade intelectual, artística, cientifica e de comunicação, independentemente de censura ou licença (art. 5º, inciso IX, da Constituição). Já caput do art. 170307 da Constituição Federal avaliza a livre iniciativa, contudo, quando a Lei Geral da Copa estipulou obrigação de indenizações à FIFA para todos que, sem sua autorização, obtivesse qualquer proveito com a Copa do Mundo, além de outorgar à Entidade a legitimidade exclusiva para representar criminalmente face às pessoas, físicas e jurídicas, pela incursão em tipos penais especialmente criados para o Evento, a ordem nacional brasileira, nesse ponto, foi suplantada pela ordem transnacional, haja vista que tais previsões criaram reserva de mercado, publicidade e propaganda para a FIFA.
A Lei Geral da Copa, ainda, suprimiu alguns artigos presentes na Lei nº. 10.671/2003, o Estatuto do Torcedor, que em seu art. 13-A308 proíbe o ingresso em estádios portando bebidas alcoólicas, bem como sua venda nos locais de eventos esportivos. A motivação para a referida
305 BRASIL. Lei nº. 12.663, de 5 de junho de 2012. Dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações
FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude – 2013, que serão realizadas no Brasil. Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12663.htm>.
306 Ibid.
307 Id.. Constituição, 1998. Disponível na internet em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 27 et. 2016.
308 BRASIL. Lei nº. 10.671, de 15 de maio de 2003. Disponível na internet em:
proibição levou em consideração o elevado número de conflitos motivados pelo uso indiscriminado do álcool nos dias de eventos esportivos, em especial o futebol. Contudo, a FIFA possui parceria comercial com a maior empresa fabricante de cervejas do mundo, sendo imperiosa a comercialização nos estádios durante o Evento, a ponto do Secretário-Geral da FIFA à época da Copa do Mundo, tratar a questão como inegociável.
O último a ser destacado, no diálogo entre as ordens políticas transnacional e do Estado brasileiro, é a disposição do art. 64309 da Lei Geral da Copa, que determinou que os sistemas de