A participação popular

O   tema   da   “participação   popular”   no   campo   do   orçamento   público se massificou no Brasil a partir de uma experiência intitulada “Orçamento   Participativo”,   da   gestão   do   Partido   dos   Trabalhadores   (PT), na prefeitura de Porto Alegre (Olívio Dutra em 1989). Para Lígia Helena   Hahn   Lüchmann   (2008),   o   “Orçamento   Participativo”   é   um   “modelo”   que   tem   possibilitado   várias   ações   de   participação   da   sociedade civil na definição dos orçamentos públicos. Eduardo Matarazzo Suplicy e Bazileu Alves Margarido Neto (1995) apontam, no contexto  do  programa  “Comunidade  Solidária”  do  governo  FHC,  que  a   participação da sociedade civil nos processos decisórios dos orçamentos públicos   é   uma   forma   de   “democratização   do   poder”   e   de   “defesa   de   interesses  comuns”  de  estados  e  municípios.  Pedro  de  Carvalho  Pontual,   ao analisar o Orçamento Participativo em vários municípios brasileiros como  um  processo  de  “educação  política  e  cidadã”,  afirma  que

as práticas participativas de modo geral e o Orçamento Participativo, em particular, têm sido considerados como significativa contribuição na constituição de uma nova concepção de espaço público e na promoção de um processo progressivo de publicização do Estado e de desestatização da sociedade. Tais práticas, desenvolvidas sobretudo em governos locais, buscam a superação de uma visão da relação

Estado e Sociedade Civil como polaridades absolutas em favor de uma visão mais dinâmica de relações de interdependência combinadas com o reconhecimento da especificidade e autonomia de cada ator (2000, p. 17).

Outras posições, como a de Martina Ahlert (2008), analisam a forma como a experiência de orçamento participativo também atuou na mudança de visão sobre o governo por parte de comunidades de camadas populares. A autora, que pesquisou uma experiência de assentamento durante um governo local do PT no Rio Grande do Sul, mostra que a desapropriação foi, em um primeiro momento, interpretada como  “sofrimento”  para,  no  momento  de  execução  do  assentamento,  ser   pensada  pelas  lideranças  da  comunidade  como  uma  efetiva  “participação   popular”.

O governo Lula se instaura no Brasil, portanto, com essa perspectiva   de   “participação   popular”   nos   processos   decisórios dos orçamentos públicos. Como Lula representa a primeira gestão do PT no governo federal, essa perspectiva de participação da sociedade civil no orçamento está presente também na primeira gestão do governo federal, que passa a dialogar mais densamente as ações do governo com a sociedade civil com o objetivo de intensificar o processo de democratização das decisões orçamentárias também no âmbito federal. 3.3.2 A participação popular nos PPAs do governo Lula

Durante o período do governo Lula, foram aprovados dois PPAs, um para o período 2004-2007, outro para 2008-2011. Conforme apontam Antônio Carlos Lessa, Leandro Freitas Couto e Rogério de Souza  Farias   (2009),   o   primeiro   PPA   do   governo  Lula   representou   “a   primeira transição de governo desde que se assumia o Plano Plurianual, além de um mero dispositivo constitucional, como o principal instrumento  do  planejamento  brasileiro”  (p.  97).  Dessa  forma,  o  PPA  do   governo   Lula   estava   envolto   em   uma   atmosfera   de   “transformação   social”   baseada,   principalmente,   na   “participação   popular”.   Conforme   afirmou o site do  Palácio  do  Planalto,  “o  Plano  Plurianual  2004/2007  foi   definido por meio de um processo participativo que envolveu o governo e a sociedade. Foi uma iniciativa inédita que teve por objetivo democratizar a discussão do planejamento das ações governamentais no

Brasil”.74 Entretanto,  como  denuncia  o  INESC,  “no  PPA  2008/2011,  o   Executivo optou por não realizar nenhum processo efetivo de participação  popular”.75 Em função disso, entre uma e outra gestão do governo Lula há diferenças fundamentais que se refletem, também, no orçamento da União. Refletirei, a partir de agora, sobre o orçamento da União focado na agenda anti-homofobia.

O  programa  “Brasil  Sem  Homofobia”  foi   lançado,  como  vimos,   por um conselho vinculado à estrutura administrativa da SEDH, o Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD). Nos dois PPAs, em relação à SEDH, ações de combate à homofobia e de promoção da cidadania homossexual estiveram ligadas ao programa “Direitos  Humanos,  Direitos  de  Todos”  (Ação  0157  – PPA 2004) e ao programa  “Garantia  e  Acesso  a  Direitos”  (Ação  0157  – PPA 2008). Foi o   objetivo   do   programa   “Direitos   Humanos,   Direitos   de   Todos”   “promover   e   defender   os   direitos   humanos,   assegurando   acesso   aos   mecanismos necessários para o exercício   pleno   da   cidadania”   (Mensagem Presidencial, PPA 2004, p. 158). Nesse sentido, o programa tinha   como   meta   “a   defesa   de   direitos   tanto   de   grupos   sociais   vulneráveis, como de homossexuais, quanto a prevenção e repressão a violações de direitos específicos como o de não ser torturado, de possuir os   documentos   básicos   da   cidadania,   entre   outros”   (idem,   p.   158).   Assim,   a   população   de   “homossexuais”   figurava,   no   planejamento   orçamentário de 2004 da SEDH, como uma das populações prioritárias para o programa:

são necessárias ações que visem a defesa de direitos de grupos sociais vulneráveis (no caso do programa, idosos e homossexuais, principalmente) bem como a prevenção e repressão a violações de direitos específicos (como o de não ser torturado, de possuir os documentos básicos da cidadania, entre outros).76

Foi  objetivo  do  programa  “Garantia  e  Acesso  a  Direitos”  “atuar   na construção de mecanismos institucionais de intervenção com vistas a garantir  os  direitos  de  cidadania”  (idem,  p.  8).  É  como  uma  ação  deste

74 _{Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/secgeral/ppa/ppa.htm>}

75 _{Disponível em: <http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos -e-man ifestos/a-participacao-}

social-no-ppa-2008-2011>.

76 PLA NO Gerencial do Programa Direitos Humanos. Direito de todos. p. 18. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/spddh/Plan Ger_DHDT.doc>.

programa que o programa Brasil Sem Homofobia aparece pela primeira vez  em  um  PPA:  “o  programa  também  abriga  as  ações  do  Plano  Brasil   Sem Homofobia e foi responsável pela viabilização da I Conferência Nacional de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais”  (idem,   p. 8). As principais ações do programa 0157 do PPA 2008 ligadas à agenda anti-homofobia foram:

- 9A94 - Articulação Institucional para a Promoção da Cidadania Homossexual e Combate à Homofobia;

- 9970 - Implementação do Plano Brasil Sem Homofobia, de Combate à Violência e à Discriminação contra GLTB e de Promoção da Cidadania Homossexual;

- 8810 - Núcleos de Pesquisa sobre Cidadania Homossexual e Combate à Homofobia; - 2D95 - Banco de Dados sobre Cidadania Homossexual e Combate à Homofobia. A ação 9970 do programa 0157, que trata especificamente do programa  federal  Brasil  Sem  Homofobia,  tinha  por  objetivo  “promover   a cidadania de gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transgêneros a partir da equiparação de direitos e do combate à violência e à discriminação homofóbicas, respeitando a especificidade de cada um desses grupos populacionais”   (idem,   p.   11)   e  estava   sob   a  coordenação   dos   gestores   Perly Cipriano e Paulo Biaggi. A ação é descrita no Relatório de Gestão 2008 da SEDH como compreendendo o

fornecimento de apoio para a instalação e funcionamento de centros de pesquisa em universidades para realização e divulgação de estudos e pesquisas para subsidiar a atuação da sociedade e dos governos na garantia dos direitos de gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais. Tais núcleos atuarão em rede de forma complementar sob a coordenação da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, desenvolvendo mecanismos de captação de informações, monitoramento de políticas públicas e da situação de violência contra homossexuais, realização de pesquisas específicas e difusão das informações obtidas a fim de subsidiar a construção de ações e políticas voltadas para o segmento (SEDH, 2008, p. 11).

Como  a  ação  9970  é  “não  orçamentária”,  o  programa  Brasil Sem Homofobia,   na   SEDH,   não   recebia   “recursos   financeiros”,   mas   sim   “recursos   de   pessoal”,   sendo   que   o   programa   é   implementado   nas   diferentes agências governamentais em programas específicos de cada secretaria.

3.4   A   NOMEAÇÃO   DOS   “AGENTES DE TRANSFORMAÇÃO