por exemp lo, é u ma categoria presente na visão de mundo de ativistas, acadêmicos e gestores,
CAPÍTULO 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS
3.7 ADVOCACY: OS RECURSOS PARA O BRASIL SEM HOMOFOBIA
Em 2006, houve a primeira grande ação de ativismo sobre o orçamento da União por parte da Associação Brasileira de Gays, Lésbicas e Transgêneros (ABGLT). Motivado pela escassez de recursos destinados ao Brasil Sem Homofobia, o movimento LGBTTT optou pelo advocacy junto aos parlamentares do Congresso Nacional que podem, até os dias atuais, destinar emendas aos programas do Orçamento Público. As emendas parlamentares são enviadas à “Comissão Mista do Orçamento” (como é conhecida) em um período curto que antecede a aprovação da LOA, legislação operacional aprovada anualmente. Em 2006, o prazo para envio de emendas orçamentárias começou em 11 de novembro, permanecendo aberto por dez dias. Segundo a Câmara dos Deputados,
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização é responsável pela análise das propostas orçamentárias concebidas pelo Executivo. Além disso, deve acompanhar o desenvolvimento anual da arrecadação e da execução do Orçamento, fazendo eventuais correções ao longo do ano. A Comissão vota o Plano Plurianual, com metas a serem atingidas nos próximos quatro anos; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece os parâmetros do Orçamento; e a Lei Orçamentária Anual, que organiza as receitas e despesas que o Governo terá no ano seguinte. Atualmente, o papel do Congresso é autorizar o Orçamento, ou seja, analisar os gastos propostos e aprovar sua realização.79
Se as “emendas parlamentares” são destinadas à LOA, é na LDO que se busca incluir “programas e ações”, uma vez que é esta legislação que possui as diretrizes, programas e metas do governo federal, tema
que gera tensão no programa Brasil Sem Homofobia. Como publicado no jornal Correio do Brasil, em 1º/10/2004,
é nessa comissão que os parlamentares do governo e da oposição definem os gastos e os investimentos que serão realizados pelo Executivo. A base desse trabalho é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). [...] Cada deputado e senador tem direito de apresentar emendas individuais à proposta orçamentária do governo federal. Esse direito está definido no Regimento do Congresso.
Nesse sentido, o segundo semestre de 2006, momento em que se aprovava legislação orçamentária anual, foi marcado por uma grande ação de advocacy por emendas orçamentárias. Como me contou Caio Varella,
as entidades que têm o que chamamos direito a emendas “carimbadas” são aquelas que têm utilidade pública municipal, estadual e/ou federal. Corrigindo, todas têm direito, mas em geral, as que têm utilidade pública são as que garantem execução. Há uma grande discussão em torno dessas emendas, pois é exatamente assim que os parlamentares corruptos repassam dinheiro para organizações “laranja”. [...] Os valores que temos aprovado nos últimos anos vão para as ações dos Ministérios e eles decidem em que tipo de projeto e em qual localidade aportarão os recursos. O mais específico que foi feito são emendas de recursos federais com alocação destinada para um estado. Exemplificando, a Dep. Maria do Rosário, do RS, fez há dois anos atrás uma emenda para a ação de “centros de referência”, que é uma ação da SEDH, com recorte para Rio Grande, assim aquele valor, se liberado, seria investido para o combate à homofobia, mas teria que ser gasto apenas nesse estado [Diário de campo, 30.07.2007].
Esse advocacy, realizado por uma parcela pequena das lideranças nacionais do movimento por intermédio do projeto “Aliadas” e do projeto “Observatório do Brasil Sem Homofobia”, garantiu recursos
para as áreas de Cultura, Direitos Humanos e Educação. Analisarei a seguir essa situação específica de advocacy por recursos públicos, entendendo-a como a maior e mais transparente ação do movimento LGBTTT sobre o Orçamento brasileiro.
Em novembro de 2006, a ABGLT iniciou uma ação nacional intitulada “Brasil Sem Homofobia e Orçamento da União”, ligada ao projeto “Aliadas” e ao projeto “Observatório do Brasil Sem Homofobia”. O projeto “Observatório do Brasil Sem Homofobia” foi executado pelo Grupo Arco-Íris de Conscientização Homossexual (RJ) e pelo Movimento D’ELLAS (RJ) e buscou “contribui[r] para a criação de mecanismos de monitoramento, avaliação e mobilização comunitária para incidência sobre as políticas públicas existentes e o fomento de novas políticas para GLBT, através de ações visando à efetiva implementação e ampliação do Programa Governamental Brasil Sem Homofobia” (Chamada pública para voluntários, em 15.05.2007). Segundo informações publicadas em seu site, o projeto “Aliadas” é “uma iniciativa da ABGLT [cujo] objetivo é buscar a aprovação de leis que promovam e defendam os direitos de gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais (GLBT). Uma de suas ações de advocacy é contribuir para mudanças sociais que possam diminuir o preconceito e a discriminação contra este segmento da sociedade”.80 A ação “Brasil Sem Homofobia e Orçamento da União” se justificou, segundo o movimento, pela escassez de recursos destinados ao programa. Como relatou Cláudio Nascimento,
Apesar do avanço com o seu lançamento em 25 de maio de 2004 e a implementação de algumas de suas ações em 2005 nas áreas de educação, cultura e direitos humanos, é preciso um maior incremento na implementação do Programa, dotando-o de mais recursos [Diário de campo, 16.11.2006].
Dessa forma, o movimento LGBTTT, em 2006, assumiu como parte de sua pauta a articulação com o Orçamento da União, avaliando a escassez de recursos e a necessidade de seu “incremento”. Como resposta a isso, convocou o conjunto de suas entidades a participarem da ação:
A ABGLT convida todas as organizações de ativistas GLTB e colaboradores, organizados por Estados para atuarem conosco articulando e negociando com os parlamentares o apoio para que os mesmos apresentem emendas individuais ao orçamento da União, beneficiando o Programa Brasil Sem Homofobia [Mensagem Pessoal, em 16.11.2006].
Assim, é por meio do advocacy do movimento LGBTTT que boa parte dos recursos públicos destinados ao programa Brasil Sem Homofobia são alocados.
Concretamente, a ação “Brasil Sem Homofobia e Orçamento da União” aconteceu com a adesão de ativistas ligados às entidades filiadas à ABGLT. Esses ativistas, em número reduzido (menos que 10) se deslocaram para Brasília/DF e se dividiram em duplas ou trios para “visitarem” todos os gabinetes de deputados em dois dias. As visitas foram previamente orientadas por documentos: 1) um ofício com informes e orientações (ANEXO F), 2) uma carta-modelo de emenda parlamentar, 3) as propostas de emenda já predefinidas para as áreas de Direitos Humanos, Cultura e Educação. Nos informes e orientações, a ABGLT ressaltara que tentara uma articulação com o governo para que este apresentasse a dotação orçamentária para o Brasil Sem Homofobia, tendo o movimento avaliado que os recursos seriam insuficientes. Essa escassez fez com que o movimento, com o auxílio dos parlamentares aliados, tentassem “rubricar” mais recursos:
Os recursos apresentados pelo Governo Federal em seu projeto de lei orçamentária para 2006, prevêem apenas um total de R$2.650.000,00 (dois milhões e seiscentos e cinqüenta mil reais) para o Programa Governamental Brasil Sem Homofobia, nas áreas de direitos humanos, educação e cultura. Este valor é a soma do total apresentado pela SEDH (Combate a Homofobia – R$400.000,00) +
Educação (Diversidade na Educação –
R$3.000.000,00 que será dividido para 4 segmentos, sendo então R$750.000,00 para GLBT) e Cultura (Diversidade e Pluralidade Cultural – R$4.500.000,00 que será dividido entre políticas para 3 segmentos, sendo então para GLTB R$1.500.000,00). (vide ANEXO F)
A priorização das áreas de Direitos Humanos, Cultura e Educação está em diálogo com as estratégias que vinham sendo implementadas por essas agências, avaliadas pelo movimento como tendo um “maior compromisso com o Brasil Sem Homofobia”. Segundo o movimento, são essas as áreas para as quais os “programas orçamentários contêm rubricas comprometidas com a finalidade do Programa Brasil Sem Homofobia”.
No Congresso da Associação Brasileira de Estudos da Homocultura (ABEH), realizado na Universidade de São Paulo (USP) em setembro de 2008, tive a oportunidade de escutar Eduardo Santarella e Paulo Biaggi, ambos gestores da SEDH, falarem sobre o programa “Brasil Sem Homofobia” e as políticas anti-homofobia nesta agência. Na mesa “Retratos da Militância: Atuação, Direitos Humanos, Conquistas – Programa Brasil Sem Homofobia”, coordenada pela Profa. Berenice Bento (UFRN e então tesoureira da ABEH), os gestores abordaram o processo de construção de políticas públicas vinculadas ao programa “Brasil Sem Homofobia”:
Eduardo começou um processo de historicizar os Centros de Referência: “os primeiros centros foram com ONGs. Logo em seguida entraram
alguns parceiros de governo querendo
implementar Centros de Referência. Eram seis, sete Centros de Referência em 2005. Em 2006 tivemos um boom de recursos que não vieram do orçamento em si. Os Centros de Referência não tinham seus recursos carimbados. Em 2006 essa chancela passa a existir. Com as emendas orçamentárias, aconteceu um boom de recursos. Fez abrir um leque bem maior de Centros de Referência, que também estavam na base da cartilha do programa. Houve edital, houve chamada pública. Tivemos um grande avanço em 2006”. Eduardo pontuou, então, outras ações vinculadas ao Brasil Sem Homofobia. “Outra ação foram os Núcleos de Pesquisa. Trabalhar com a [universidade] federal é diferente de trabalhar com as [universidades] estaduais. As estaduais envolvem a burocracia mesmo. Com a universidade federal é como investir dentro de casa”. “Ao todo foram financiados nove núcleos
de pesquisa,81 São Paulo e Rio de Janeiro não têm,
por exemplo. O objetivo do Núcleo é criar um espaço na academia. Que a academia tenha um espaço para pensar a homocultura e essas temáticas”. “Em 2007 a gente teve um pouco mais de recursos, por conta das emendas orçamentárias. Mas a linha é diferente. Passam então a existir rubricas específicas para Núcleos de Pesquisa, Capacitação, etc. Essas coisas passam pela análise da Casa Civil e Planejamento”. “Aí a gente vai criando raízes dentro do Ministério Público. Eles usam recursos de coisas genéricas, por exemplo, o MEC. O MEC tem uma rubrica para Capacitação em Temas Transversais. Aí o gestor decide onde vai usar o recurso” [Diário de Campo, 14.10.2008].
Mostrando como é “mais fácil” a alocação de recursos na esfera federal, Eduardo aponta a importância tanto da construção de programas como do advocacy por emendas orçamentárias. O sucesso da ação “Brasil Sem Homofobia e Orçamento da União” passa a ser, desse modo, celebrado pelo movimento LGBTTT.
O sucesso do advocacy da ABGLT por emendas orçamentárias em 2006 se tornou, assim, parte da pauta homossexual e anti-homofobia elaborada pelos movimentos LGBTTT nos anos subsequentes. Em 2007, momento em que se construía o PPA 2008-2011, o advocacy por recursos para o Brasil Sem Homofobia no Orçamento Público já era uma prática consolidada. O aprendizado do funcionamento do Orçamento da União iniciado em 2002 por um grupo restrito de ativistas colhera frutos em 2006 e, a partir disso, tornou-se prática corrente do movimento LGBTTT. O boletim do projeto “Observatório do Brasil Sem Homofobia” de 13/07/2007 incluía na pauta a necessidade de as organizações locais intercederem sobre seus parlamentares, mas também nos orçamentos de estados e municípios, em prol de políticas anti- homofobia:
81 Conforme apontou o texto-base da I Conferência Nacional GLBT, sobre os nove núcleos
financiados pela SEDH: “a constituição de Núcleos de Pesquisa nas universidades federais vem reforçar o papel da academia na produção de evidências e de conhecimento que possam subsidiar a implementação de políticas públicas inovadoras. Já as capacitações são fundamentais para promover articulações entre as lideranças do movimento GLBT – através do apoio e capacitação de suas entidades e organizações em defesa dos direitos humanos – com a comunidade GLBT e co m os representantes do governo.” (Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/co/glbt/texbaglbt.pdf>. p. 13).
É cada vez mais patente a importância de garantir a criação de políticas públicas para GLBT. Para alcançar êxito nessa tarefa, é vital o conhecimento de todas as normas que regem a elaboração do Plano Plurianual 2008-2011 dos estados e da União. Pensando nisso, o projeto do Observatório Programa Brasil sem Homofobia (OBSH) lançou um conjunto de orientações para maior intervenção política no PPA 2008 a 2011. O prazo para o envio do PPA Federal ao Congresso Nacional é 31 de agosto. Já para os Estados, o prazo previsto nas constituições estaduais e regime interno das Assembléias Legislativas e dos municípios está nas leis orgânicas e nos regimes internos das Câmaras Municipais. Estes prazos geralmente têm como base o limite federal. Vale ressaltar que no caso de municípios será elaborado um novo PPA em 2010. Portanto, a atuação do movimento deve se concentrar no PPA federal e dos estados (Boletim do Observatório do Brasil Sem Homofobia, em 13.07.07).
A dinâmica de interferência nos orçamentos públicos, nos moldes da “participação popular”, passou a compor, na segunda gestão de Lula, a principal ação dos movimentos LGBTTT.
Agora estratégia central da agenda anti-homofobia, o advocacy por emendas orçamentárias é mandatário nos períodos de elaboração do Orçamento Público e deve, conforme aponta o movimento, mobilizar seu “aparato nacional”, nos diferentes níveis de governança (federal, estadual e municipal). Segundo Toni Reis (ABGLT), em nota oficial intitulada “Aprovado o Orçamento da União” (20/12/2008), foi bem- sucedida a ação das organizações LGBTTT no ano de 2008:
As emendas propostas pela ABGLT foram de caráter nacional e visavam alocar recursos para as Secretarias e Ministérios que executam o Programa Brasil Sem Homofobia (BSH). As propostas de emendas orçamentárias para o BSH também foram apresentadas ao relator geral do Orçamento da União/2009, Senador Delcidio Amaral (PT/MS). [...] O Projeto Aliadas incentivou e orientou Ongs LGBT a apresentarem
propostas de emendas individuais aos (às) parlamentares.
A dinâmica “inventada” em 2006 pela ABGLT, fruto do primeiro aprendizado do funcionamento do Orçamento da União em 2002, em curso realizado no INESC, foi se tornando, ao longo do período do governo Lula, a estratégia que coroa o processo de “colaboração” entre o movimento LGBTTT e o Estado.
Neste tópico, tentei argumentar sobre uma “nova”82 estratégia
política no âmbito do movimento LGBTTT: o advocacy por recursos públicos. Apesar de esta prática ser corrente em outros movimentos sociais, como o caso do movimento feminista (RODRIGUES, 1999) e do movimento negro (ROLAND, 2000), é apenas a partir da década de 2000 que esta prática se torna parte da pauta homossexual e anti- homofobia, incentivada pela organização nacional dos grupos LGBTTT e anualmente performada.
Entretanto, há que atentarmos que os recursos destinados ao programa “Brasil Sem Homofobia” vêm das emendas, mas não só. As agências governamentais também destinam recursos ao “combate à homofobia” por meio de seus programas. Um exemplo é o caso do curso de formação de professores “Gênero e Diversidade na Escola”, no âmbito do Ministério da Educação (MEC):
O Ministério da Educação, signatário do Programa Brasil Sem Homofobia, por meio da Secretaria de
Educação Continuada, Alfabetização e
Diversidade – SECAD, com o apoio das demais secretarias do Ministério, assumiu o compromisso de apoiar ações de capacitação de profissionais da educação, de todos os níveis de ensino, para o combate à homofobia. Para tal ação, o MEC dispunha de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), alocados na ação “Apoio à Qualificação de Profissionais da Educação em Educação para a Diversidade e Cidadania” (09HS), gerenciada pela SECAD, não se tratando, portanto, de recursos de emendas parlamentares. A ação integra o Programa “Educação para a Diversidade e Cidadania” (Ação do Orçamento do Ministério da Educação nº 1.377).
82 Lembro que ações de advocacy já vinham sendo praticadas pelo movimento feminista desde
Dessa forma, cabe salientar que o advocacy por emendas orçamentárias é uma prática que garantiu recursos, mas que houve, ao mesmo tempo, “compromisso” do governo federal na destinação de recursos dos programas das agências governamentais. O movimento avaliava a necessidade de “incremento” do programa Brasil Sem Homofobia na medida em que se diagnosticava “escassez” de recursos. Essa dinâmica de alocação de recursos públicos foi, portanto, um foco de tensão na relação de colaboração entre o movimento LGBTTT e o Estado durante o período do governo Lula.
Os recursos para o Brasil Sem Homofobia foram motivo de conflito durante a implantação do programa. Não havia recursos (havia inclusive “ações não orçamentárias”) e as ações eram – com exceção do Programa Nacional de DST/HIV/Aids do Ministério da Saúde – segundo o que chamaria o ativismo de esquerda norte-americano, de gorilla style, ou seja, fundadas no ativismo engajado e no capital simbólico e nas habilidades de indivíduos específicos. Se, em um primeiro momento, tinha sido acordado que o Programa Nacional de DST/Aids sugeriria à SEDH e aos ministérios que apresentem propostas de ementas orçamentárias para o governo federal focando no programa Brasil Sem Homofobia; em um segundo momento (um mês depois), foi o movimento social que garantiu junto a parlamentares do Congresso Nacional os recursos para o programa. Quando os debates sobre recursos alcançaram centralidade na agenda do programa, a categoria dos movimentos já não era mais “implantação do Brasil Sem Homofobia”, mas seu “incremento”. O incremento do programa aponta o sentido de “implementação ocorrida”, mas de forma ainda “pouco satisfatória” e “sem impacto real”. Com a eleição de Lula e o aprendizado do funcionamento do Orçamento da União por parte das lideranças LGBTTT, a Educação passou a ser a principal pauta dos movimentos sociais da agenda anti-homofobia.
Há uma tensão nas políticas sociais entre “programa de governo” e “programa de Estado”. Os “programas de governo” são ações governamentais que se “adequam” a determinadas rubricas. Os “programas de Estado” são ações governamentais “rubricadas”. A diferença entre estas ações foi foco de conflito na implantação do Brasil Sem Homofobia, tendo sido o primeiro mandato do governo Lula um período de grande tensão para as pautas homossexual e anti-homofobia no Brasil.
CAPÍTULO 4 – ATORES