CAPÍTULO 3 – ACTUAÇÃO POLICIAL
3.2. A Polícia e suas funções
Ao Estado Português incumbe como tarefa fundamental a segurança interna, que nos termos do art.º 1 n.º 1 da Lei 20/87, de 12 de Julho – Lei da Segurança Interna, consiste “em garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática”. O princípio estruturante de qualquer Estado Moderno baseia-se no respeito da dignidade da pessoa humana, respeito este assegurado “através da promoção de uma ordem, de uma segurança e de uma tranquilidade públicas, que seja capaz e eficiente na protecção das pessoas contra quaisquer ameaças e agressões de outrem ou dos próprios poderes públicos que ponham em causa a sua vida, a sua integridade física ou moral, e que seja eficaz não só na protecção, como também na promoção do bem-estar material das pessoas, que passa pela protecção dos próprios bens” (VALENTE, 2005).
O estado de Direito Democrático110é caracterizado pela subordinação do próprio Estado e de todas as suas instituições e agentes ao respeito pela Constituição da República Portuguesa e pela lei vigente, tal como se caracteriza pela impossibilidade de qualquer poder ser exercido de forma ilimitada e desproporcional. (DIAS, 2005). Nesta perspectiva, ao Estado é imposto a salvaguarda dos cidadãos contra os perigos não só da própria natureza, mas igualmente da “cobiça humana, da prepotência e violência dos mais poderosos”, garantindo “no seio da própria sociedade a existência pacífica segundo as regras da justiça” (VALENTE, 2005). Daqui se retira que a função do Estado relativamente à segurança é de “prever, prevenir e neutralizar todas as formas de violência privada,
individuais ou colectivas, com vista a garantir a paz pública, a normal convivência em sociedade, o funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos”111 (DIAS, 2005:23). Desta forma, ao estado compete institucionalizar uma “força colectiva organizada jurídica e funcionalmente” à qual caberá “proteger a vida, a integridade e a propriedade das pessoas, promover a defesa dos demais direitos pessoais, culturais, sociais e económicos (...) tal como a função de prevenção da criminalidade, como estipula o n.º3 do art.º 272.º da CRP”112(VALENTE, 2004:17).
Para salvaguardar da segurança como direito fundamental do cidadão e da colectividade, o Estado terá de recorrer às Forças de Segurança - Polícia, que, de acordo com a Constituição no seu artigo 272.º n.º 1 “tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos”, através de um critério funcional e teleológico estipula como missão, além da Garantia da Segurança Interna, a Defesa da Legalidade Democrática e Garantia dos Direitos dos Cidadãos113. A Função Policial114apresenta-se como uma actividade subordinada, em primeiro lugar à Constituição da República Portuguesa e às leis, em segundo lugar, subordinada aos legítimos órgãos do poder políticos ou órgãos de soberania e por último, subordinada ao poder judicial115(AMARAL, 2001). De acordo com Marcello Caetano (1994:1150), a Polícia116“consiste
111 De acordo com art.º 9.º e 272.º da CRP, Lei n.º 30/84, de 5 de Setembro e do art.º n.º 1 da Lei n.º 20/87, de 12 de Junho (LSI).
112 As Forças de segurança são “meios ou instrumentos imprescindíveis à realização do Estado de Direito (...) indispensáveis ao desempenho do papel do Estado na prossecução dos interesses permanentes e dos objectivos fundamentais da comunidade nacional” (DIAS, 2005:25).
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Os direitos, liberdades e garantias são direitos fundamentais que gozam de um regime especial, que têm uma força jurídica mais impositiva, dentro da ordem legal estabelecida constitucionalmente, de modo a salvaguardar a esfera jurídica dos cidadãos de eventuais agravos por parte do Poder que, de algum modo, possam pôr em causa a “eminente dignidade da pessoa humana”. São eles os direitos fundamentais que vêm seriados no Título II da Parte I da Constituição e outros de natureza análoga (RAPOSO, 2000). Os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, concretizam afirmando tratar-se de umas das vertentes da obrigação pública dos direitos fundamentais (conjugada com o direito à segurança – art.º 27.º n.º 1 CRP), perfazendo ao Estado a obrigação de proteger os cidadãos contra agressão aos seus direitos por terceiros, não sendo esses direitos apenas o limite da actividade policial, mas igualmente um “dos próprios fins dessa função” (CAVACO, 2002).
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De acordo com Robert Peel, um dos “fundadores” da Polícia moderna, a função principal da Polícia seria a protecção da vida, da propriedade e preservação da tranquilidade pública. Para Herman Goldstein, a função policial é o principal garante dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, sendo que a qualidade de vida são largamente determinados e influenciados para eficácia das forças policiais. Jean Monet considera que a polícia é “uma instituição singular em razão da posição central que ela ocupa no funcionamento político e uma colectividade (...) a existência de uma polícia pública é o sinal indiscutível da presença de um Estado soberano”. David Bayley considera as forças policiais como um conjunto de pessoas “autorizadas por um grupo para regular as relações interpessoais dentro deste grupo através da aplicação da força física”. Robert Reiner vê a Polícia como uma força especializada com a missão específica de garantir a manutenção da ordem e segurança pública, fazendo, quando necessário, uso legítimo da força, competência esta confiada pela sociedade (BESSA, 2005).
115 De acordo com o acordão do STJ, de 15 de Julho de 1987, BMJ N369, compete “à Policia a defesa da legalidade democrática, garantir a segurança e os direitos dos cidadãos, dentro das medidas de polícia previstas na lei, sem utilização para além do que for estritamente necessário, impõe-se-lhe a obrigação especial de defender esses direitos e de não praticar actos que constituam sua violação”.
116 Etimologicamente, o vocábulo “polícia” deriva da expressão grega “politeia” que aparece associada à palavra “polis”, que significa cidade (COLEMAN E NORRIS, 2000:119; BESSA, 2005:73). Freitas do Amaral especifica que até ao século XVIII a Polícia era sinónimo de administração pública no seu conjunto, garantindo o progresso
no modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo como objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procura prevenir”. Assim, reconhece-se à Administração, com base numa reserva ou cláusula geral da Polícia117, uma competência geral de prevenção e eliminação de perigos (NOVAIS, 2003:476). Marcello Caetano (1994:1152) constata que “se o facto ocorreu e o dano já está produzido, importa atalhar de modo a restringi-lo (...), há que investigar os termos em que se verificou a infracção e descobrir o infractor, de modo a habilitar o Ministério Público a perseguir o responsável perante os tribunais”. No entanto, ainda segundo o mesmo autor, a acção policial deverá desenvolver-se “nos lugares públicos ou onde decorram actividades sociais ilícitas”, existindo um espaço de liberdade que as autoridades têm que respeitar.
Para Diogo Freitas do Amaral (2001:1) a “Polícia118é, assim, a actividade do Estado que visa defender a legalidade, a ordem pública119, a tranquilidade da vida dos cidadãos, isto é, a normalidade da vida social”, sendo que a tarefa da Segurança Interna “se revela essencial à existência, à sobrevivência e ao desenvolvimento da comunidade nacional e garante a manutenção da ordem pública” (VALENTE, 2004:20). Nesta linha de pensamento, a missão policial de prevenção da criminalidade, manutenção ou reposição da ordem pública, suscitam grandes dificuldades quanto à delimitação criteriosa do enquadramento jurídico da actividade das forças de segurança.
A prevenção criminal subdivide-se em duas funções primordiais: função de vigilância e função da prevenção criminal em sentido estrito. Os Prof. Gomes Canotilho e Vital Moreira
económico, social, cultural do país. Após a Revolução Francesa o conceito de Polícia sofreu uma enorme restrição, passando a corresponder à ideia que hoje possuímos, da ordem pública, da liberdade, da propriedade e segurança individual (AMARAL, 1999). No masculino, polícia, actualmente representa um indivíduo que desempenha funções de segurança, facilmente identificável, função esta em benefício da colectividade, sendo designada por agente de autoridade. A Polícia (no feminino) representa as corporações que desenvolvem actividades de segurança pública, sendo uma força uniformizada e armada, obedecendo à hierarquia de comando em todos os níveis da sua estrutura organizativa e à qual são legalmente cometidas as atribuições de desempenhar, e em situações de normalidade institucional, as missões decorrentes da legislação sobre segurança interna e, em situações de excepção, as resultantes da legislação sobre defesa nacional e sobre o estado de excepção (RAPOSO, 2006). Sérvulo Correia define a Polícia em sentido funcional como “a actividade da Administração Pública que consiste na emissão de regulamentos e na prática de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que esses venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva através de actos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurídica” (RAPOSO, 2006:27).
117 Entende-se por cláusula geral de Polícia “a faculdade da Administração, ainda que sem o correspondente fundamento legal específico, poder tomar as medidas urgentes e necessárias para manter ou repôr a ordem pública e a segurança em caso de ameaça directa, grave e iminente, mesmo que para isso tenha que proceder a limitações não previstas, dos direitos fundamentais” (NOVAIS, 2003:476).
118 Conforme doutrina defendida pelo Professor Germano Marques da Silva, “era costume distinguir dois ramos na actividade policial: a polícia administrativa propriamente dita e a polícia judiciária. A polícia administrativa teria como função principal prevenir crimes; a polícia judiciária teria por função a sua investigação, reunindo as respectivas provas” (SILVA, 2001:66).
especificam que a função de vigilância desempenhada pelas forças de segurança tenta salvaguardar que se infrinjam “as limitações impostas pelas normas e actos das autoridades para a defesa da segurança interna”. A função de prevenção criminal em sentido estrito, segundo os mesmos autores traduz-se “na adopção de medidas adequadas para certas infracções de natureza criminal”, medidas que visam a protecção de pessoas e bens, a vigilância de indivíduos e locais suspeitos, sem que se restrinja ou limite o exercício de direitos, liberdades e garantias do cidadão120 (VALENTE,
2005:55).
Germano Marques da Silva evidencia que muito embora a actuação policial se coadune no respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, “as medidas de Polícia, genericamente previstas na lei não podem ser estritamente vinculadas (...) Embora a tendência das legislações modernas vá no sentido de circunscrever sempre cada vez mais os poderes discricionários das autoridades de Polícia no exercício da sua missão, é geralmente reconhecido que a actividade policial, em permanente contacto com as múltiplas manifestações das condutas individuais e da vida social, em tantos casos imprevisíveis, senão na forma, pelo menos quanto ao lugar, tempo e modo de produção, força a deixar às respectivas autoridades certa margem de liberdade de actuação”121 (SILVA, 2005:22). António Francisco de Sousa (2001:257) acrescenta que “geralmente se reconhece à autoridade policial uma maior ou menor liberdade de conformação na aplicação da lei ao caso concreto, dada a multiplicidade proteiforme das circunstâncias com que diariamente se confronta”. Ainda segundo Germano Marques da Silva (2001:64), torna-se necessário distinguir nas medidas de Polícia122 a sua função de prevenção123 e de repressão124 de crimes. As medidas de prevenção de crimes “serão apenas medidas de protecção de pessoas e bens,
120A Polícia no seguimento das suas funções de vigilância e prevenção criminal em sentido estrito tem que assegurar a segurança pública, a protecção da vida e da integridade das pessoas e da sua propriedade, tal como o normal funcionamento das instituições e a materialização dos direitos e liberdades (VALENTE, 2005).
121 Relativamente a esta temática, não se poderá ignorar que a actuação das forças de segurança, no domínio da prevenção da criminalidade e manutenção da ordem e tranquilidade pública, o exercício dos poderes de polícia é discricionário, “quanto ao modo e ao momento de agir” (DIAS, 2005:29).
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Relativamente ao conceito de medidas de Polícia, este não é consensual. No entanto, Marcello Caetano define-as como “providências limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade, aplicadas pelas autoridades administrativas independentemente de verificação e julgamento de transgressão ou contravenção ou da produção de outro acto concretamente delituoso, com o fim de evitar a produção de danos sociais cuja prevenção caiba no âmbito das atribuições de Polícia (...) A Polícia é um modo de actividade administrativa” (CAETANO, 1994:1170).
123 O termo “prevenção” significa evitar ou impedir. A prevenção orienta-se a um fim futuro, impedir que um perigo surja ou se concretize em dano (SOUSA, 2003:49). Segundo a tese defendida pelos Professores G. Canotilho e V. Moreira, a prevenção criminal “comporta a função de vigilância e a função de prevenção criminal stricto sensu”. Isto é, função de vigilância no sentido em que as forças de segurança verificam e tentam evitar que sejam colocadas em causa a segurança interna, a legalidade democrática e os direitos dos cidadãos. Função de prevenção criminal stricto sensu, que se traduz em medidas adequadas para evitar e condicionar a ocorrência de actos do foro criminal (VALENTE, 2006:18).
124 Já o termo repressão “consiste numa reacção a um ilícito, conhecido ou suspeito. A repressão não se orienta ao futuro, como a prevenção, mas ao passado, a algo que já aconteceu ou se suspeita que terá acontecido” (SOUSA, 2003:49).
vigilância de indivíduos e locais suspeitos, mas não podem ser medidas de limitação dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos”, devendo estas medidas ser orientadas para os valores da liberdade e da dignidade da pessoa humana (ALMEIDA, 2003:5). Para que a defesa da Legalidade Democrática, a manutenção da Segurança Interna e os Direitos dos Cidadãos sejam salvaguardados, torna-se imperioso, entre outros, ter em atenção um conjunto de princípios materiais e constitucionais, norteadores da acção policial: Princípio da Vinculação Funcional125, Princípio da
Proporcionalidade126; Princípio da Proibição do Excesso127, Princípio da Actuação Preventiva128, e o Princípio da Legalidade Procedimental129, entre outros (SILVA, 2001).
Deste modo, a atribuição à Polícia da “função de garantia da ordem e segurança, nomeadamente da função de prevenção de perigos para a ordem e a segurança pública resulta, indirectamente, uma função de protecção e fortalecimento dos direitos e liberdades dos cidadãos, na medida em que a ordem e a segurança públicas criam as condições indispensáveis para o exercício, no caso concreto, desses direitos e liberdades” (SOUSA, 2003:25), visto os direitos dos cidadãos não consubstanciarem um limite da actividade policial, mas igualmente um dos próprios fins dessa função (CAVACO, 2002).
125 O art.º 272.º n.º 11 da CRP refere que “A Polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos”. De acordo com Marques Ferreira, “positivamente, decorre deste princípio a obrigatoriedade de a Polícia agir sempre que se lhe depara uma situação susceptível de pôr em causa a legalidade democrática, a segurança interna ou os direitos dos cidadãos, pois o princípio da vinculação funcional assume-se como incompatível com atitudes de abstenção ou omissão face a perigos sérios e actuais” (SILVA E VALENTE, 2005:151). 126 O Princípio da Proporcionalidade, em sentido próprio “trata, essencialmente, de indagar acerca da adequação (proporção) de uma relação entre dois termos ou entre duas grandezas variáveis e comparáveis. Assim, quando se aprecia a proporcionalidade de uma restrição a um direito fundamental, avalia-se a relação entre o bem que se pretende proteger ou prosseguir, com a restrição e o bem protegido de direito fundamental que resulta” (NOVAIS, 2003:746). 127
O Princípio da Proibição do Excesso num sentido mais lato “proíbe que a restrição vá mais além do que o estritamente necessário para atingir um fim constitucionalmente legítimo” (NOVAIS, 2003:741), isto é, “no âmbito específico das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, que qualquer limitação, feita por lei ou com base na lei, deve ser adequada (apropriada), necessária (exigível) e proporcional (com justa medida) (CANOTILHO, 2000:457); as medidas de Polícia devem obedecer aos requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade, devendo cada uma dessas medidas ser justificadas pela estrita sua necessidade; nunca devendo utilizar-se medidas mais gravosas quando medidas mais brandas seriam suficientes (SILVA, 2001:63). Esta conduta de actuação advém do disposto no art.º 18.º n.º 2 e art.º 272.º, n.º 2 e 3 do CRP, sendo que em termos práticos este princípio não permite actuações policiais fundadas em restrições de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos sempre que esses objectivos possam alcançar-se fazendo uso de métodos e metodologias menos gravosas e que garantam os mesmos resultados (SILVA E VALENTE, 2005:153). Assim de acordo com os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira “actos públicos potencialmente lesivos de direitos fundamentais e que consiste em que elas só devem ir na medida exacta em que a lei os fixa e define, constituem também eles verdadeiros limites ao exercício dos poderes de Polícia (CAVACO, 2002:31). 128 A Prevenção como forma preferencial da actuação das forças de segurança advém da própria Constituição Portuguesa ao mencionar “defender a legalidade democrática e garantir a segurança”. O art.º 272.º n.º 3 CRP refere-se expressamente à “prevenção de crimes” e o próprio estatuto da Polícia estipula competências preventivas como formas de actuação adequadas e legais. Este princípio remete-nos para o facto de ser competência das forças de segurança “neutralizarem todos os perigos idóneos”, tal como a melhor Polícia é a que, sem se dar pela sua actuação, previne eficientemente a produção, ampliação ou generalização de danos sociais” (Marques Ferreira in SILVA e VALENTE, 2005:152).
129 Em qualquer estado de direito democrático, todas as medidas de Polícia que sejam susceptíveis de conduzir a um condicionamento de direitos, liberdades e garantias, terão que necessariamente estar previamente tipificadas na letra da lei, bem como os seus respectivos procedimentos, de acordo com o art.º 272.º, n.º 2 do CRP. No entanto, a tipificação
A manutenção da ordem e da segurança não poderá permitir uma sociedade tendencialmente securitária, a qual se envolve no foro privado do cidadão, coarctando e limitando o princípio da liberdade, existindo desta forma imposições legais que regulam a actuação do Estado, e especialmente das forças de segurança, actuação esta fiscalizada pelas entidades judiciais (MENDES, 2005). O Professor Germano Marques da Silva esclarece que há que limitar “as restrições ao mínimo indispensável, para se poder conciliar o aprofundamento das liberdades individuais com a segurança colectiva”, pelo que o Estado não deve utilizar meios ou aplicar medidas de cariz de “Estado de Polícia”130, mas sim meios que “encontram o seu fundamento e a sua causa de existência nos próprios direitos pessoais enraizados na promoção do respeito da dignidade humana” (VALENTE, 2004:108).
Neste sentido, e de acordo com Germano Marques da Silva, na actuação policial em todas as suas vertentes, impõem-se o respeito pelo princípio da lealdade, princípio este “integrante do processo penal, uma vez que impõe aos agentes que operam a administração da justiça a obrigatoriedade de actuarem no estrito respeito pelos valores próprios da pessoa humana, como a sua dignidade, como a sua integridade pessoal, cuja interdição é absoluta (...) ou seja, devem ter uma atitude de profundo respeito pela personalidade humana e de respeito pela realização da justiça, que não se alcança quando a priori esses agentes se socorrem de meios de obtenção de prova e de investigação que violam um dos pilares do processo penal: o respeito da dignidade da pessoa humana (VALENTE, 2004). Noutra perspectiva a Segurança, é um dos anteparos contra os perigos “não só da natureza, mas também da cobiça humana, da prepotência e da violência dos mais poderosos (...) não podendo ser encarada unicamente como acção jurídica e coacção material, mas primordialmente como uma garantia de exercício seguro e tranquilo de direitos, liberto de ameaças ou agressões”. No entanto, a actividade das instituições policiais, exprime-se usualmente através da coerção ou limitação dos direitos e liberdades fundamentais, assumindo as medidas de Polícia e os seus poderes contornos delicados, pois colidem e conflituam com a tutela de direitos individuais que se contrapõem ao interesse da perseguição e da realização da justiça (DIAS, 2005).
Para acautelar o respeito das forças de segurança pelos “direitos e liberdades dos cidadãos (...) e a manutenção da ordem e a seguranças públicas indispensáveis para o exercício, no caso concreto, desses direitos e liberdades”, o Estado estipula as medidas de Polícia e os critérios da sua aplicação, de forma a habilitar as forças de segurança com meios legais para uma actuação célere e eficaz e