ABORDAGENS PARA AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO EM PROJETOS

No caso de projetos de altos impactos ambientais, como os projetos de infra-estrutura – portos, rodovias, gasodutos, usinas hidrelétricas – que comumente ocasionam riscos socioambientais significativos, a avaliação e o monitoramento de desempenho são de importância fundamental.

Planos e ações de monitoramento podem evitar danos também ao meio ambiente, evitar prejuízos aos financiadores e aos demais interessados, pois além de não existir modelos matemáticos de previsão para certos eventos (Eiris, 2006, p. 6) podem não ser percebidos em tempo de se adotar medidas corretivas.

Worthen et al. (2004, p. 35, 320, 427) chamam a atenção para o fato de que a avaliação é inerentemente um processo político, não se restringindo apenas, nem principalmente, a uma atividade metodológica e técnica. Segundo o autor, há influências interpessoais, éticas e políticas que influenciam o processo e até mesmo levam a diferentes concepções, não existindo entre os avaliadores profissionais “uma definição com a qual todos concordem em relação ao sentido exato de avaliação”.

Sob o ponto de vista técnico, não obstante os feixes de contratos assinados e os instrumentos reguladores necessários, quando do deferimento de créditos a empreendimentos de infra-estrutura, por exemplo, a subjetividade tem seu lugar na avaliação dos projetos, o que pode levar a diferentes abordagens e interpretações e, por conseguinte, a diferentes estratégias e ações para a sustentabilidade.

Sinteticamente, Worthen et al. (ibid., p. 35) definem avaliação como:

A determinação do valor ou mérito de um objeto de avaliação (seja o que for que estiver sendo avaliado), ou ainda, a identificação, esclarecimento e aplicação de critérios defensáveis para determinar o valor ou o mérito, a qualidade, a utilidade, a eficácia ou a importância do objeto avaliado em relação a esses critérios.

Inerente ao processo de avaliação está o monitoramento, que segundo a Comissão Européia (1999, p. 76), por não estar claramente diferenciado nas estratégias das organizações pode ser tomado erroneamente como sinônimo de avaliação.

Ainda segundo a Comissão Européia, “o monitoramento é um processo contínuo e sistemático que produz regularmente dados quantitativos e qualitativos sobre um fenômeno”, devendo ser capaz de prover informações e permitir o uso de medidas corretivas para melhorar sua operacionalização e para o qual se deve lançar mão de indicadores ou critérios para medir e acompanhar a evolução de algum fenômeno ou dos resultados.

As dimensões dos resultados devem incluir os impactos, o desempenho e os efeitos (VAITSMAN et al. 2006, p. 22) e, levar a recomendações cuja meta seja melhorar ou aperfeiçoar o objeto de avaliação em relação a seus propósitos futuros (WORTHEN et al. 2004, p. 36), passando inclusive por métodos de pesquisa e julgamento que incluem:

• Determinação de padrões para julgar a qualidade e concluir se padrões devem ser relativos ou absolutos;

• Coleta de informações relevantes;

ou importância.

Os instrumentos de avaliação e monitoramento são deveras úteis e devem incluir critérios que possam diminuir a incerteza dos proponentes para evitar que os bancos sejam responsabilizados ou co-responsabilizados ao financiar projetos, cujo conhecimento sobre impactos futuros seja insuficiente, mas, que ao mesmo tempo necessita de decisões dentro de certa exigüidade de tempo.

O Quadro 06 sintetiza critérios utilizados nas avaliações de projetos. Critérios sugeridos para utilização em avaliação de projetos

Avaliação geral Avaliação do projeto em sua totalidade, sob as diversas perspectivas – financeira, econômica, social, ambiental.

Coerência Grau de harmonia do projeto com o planejamento global do setor e com outras formas de energia, por exemplo.

Relevância Pertinência dos objetivos do projeto frente às necessidades, problemas e questões, tendo-se como parâmetro a política global do setor.

Consistência Até que ponto serão maximizadas/minimizadas as conseqüências positivas/negativas para outras áreas da política econômica, social ou ambiental.

Utilidade Até que ponto os efeitos correspondem às necessidades, problemas e questões a tratar.

Eficácia Até que ponto os objetivos fixados tem sido alcançados.

Eficiência Até que ponto os efeitos desejados são conseguidos a custos razoáveis. Análise custo-

eficácia Instrumento de avaliação que permite aferir a eficiência. Análise custo-

benefício Aferição das vantagens da implantação do projeto sob o ponto de vista de todos os grupos de interessados e com base em valores monetários atribuídos a todas as conseqüências da implantação.

Resultado Retorno obtido com o objeto de financiamento ao longo do tempo sob a ótica da sustentabilidade, nas perspectivas financeira, econômica, social e ambiental.

Impactos Conseqüências ou resultados que afetam os interessados diretos e indiretos e o meio ambiente ao longo da vida útil do empreendimento.

Quadro 06 – Critérios sugeridos para utilização em avaliação de projetos. Fonte: Elaborado pela autora com dados da Comissão Européia, 1999.

Alguns dos critérios utilizados por organizações para avaliação de projetos de políticas públicas utilizados pela Comissão Européia (Quadro 06), por exemplo, e que podem ser estendidos a outros tipos de projetos são: coerência, relevância, consistência, eficácia entre outros. Esses critérios podem ser utilizados também na avaliação de projetos de infra- estrutura para mensuração de sua adequação e também para evitar impactos negativos à população e ao meio ambiente.

No caso de Project finance, a avaliação e o monitoramento deveriam abarcar todo o tempo de vida útil do empreendimento, de forma que as organizações envolvidas pudessem se resguardar de problemas advindos de eventos não previstos. Contudo, a avaliação sob a perspectiva custo-benefício também deve ser observada, evitando a inviabilidade do empreendimento. Em se tratando de usinas hidrelétricas, o monitoramento de desempenho e o cumprimento dos planos básicos ambientais deveriam abarcar, inclusive, todo o período

de operação, que é em média de trinta (30) anos. Mas, com a evolução tecnologia esse prazo tende a aumentar.

Na avaliação de projetos em geral, não obstante o uso de sistemas próprios de avaliação de cada interveniente seja empreendedor ou financiador. Neste tipo de avaliação, o diálogo com as comunidades impactadas e a participação destas no processo, são fundamentais para se evitar prejuízos sob os pontos de vista antropológicos, culturais e ecológicos.

Na avaliação geral de um projeto de geração de energia, por exemplo, o especialista deverá avaliar de forma não minuciosa, se o projeto terá condições de alcançar resultados positivos em cada uma das perspectivas: financeira, econômica, social e ambiental, tendo em vista os cenários do setor que incluem crescimento da demanda, mercado comprador, facilidade de distribuição do produto a ser gerado, entre outras questões a serem levantadas.

No passo seguinte, deverá ver se o projeto é importante e relevante, se está coerente com as linhas de planejamento do setor e com outras formas de energia. Se a implantação de mais um projeto e a produção de energia elétrica, por exemplo, não prejudicará outros projetos de energia térmica ou eólica em andamento, cujas informações poderão ser obtidas por meio de documentos juntos aos órgãos disciplinadores da questão, ao Ministério de Minas e Energia e órgãos auxiliares.

O projeto a ser financiado deve ter analisado o grau de sua utilidade e a situação sem a sua implantação, se seus efeitos sanarão mais dificuldades que causa de impactos adversos ao meio ambiente e social e até que ponto esses efeitos auxiliarão no alcance de objetivos mais amplos de forma racional e com custos razoáveis.

Nessa etapa, a análise de custo-benefício, com a mensuração das vantagens e benefícios para o grupo de interessados apontará a conveniência ou não de seu desenvolvimento, a taxa interna de retorno, os riscos implicados, os potenciais impactos positivos e negativos nas áreas geográficas, na cultura, no ecossistema, bem como os benefícios advindos e os beneficiários de sua implantação.

Após a aprovação dessa primeira etapa, o projeto deve ser submetido a uma modelagem mais apurada sob outros critérios e denominadores. Por exemplo, deverá observar a questão da sustentabilidade nas perspectivas financeira, econômica, social e ambiental, as quais incluem benefícios, custos, impactos e riscos.

Para estruturação, avaliação e financiamento de projetos de infra-estrutura há uma série de marcos regulatórios a ser observada, sendo a obediência à legislação ambiental um dos primeiros passos para o atendimento a critérios de sustentabilidade. Tanto os empreendedores quanto os demais interessados na consecução do projeto devem cumprir ou fazer cumprir as exigências legais, sob pena de responder administrativa, civil e

criminalmente por falhas eventualmente constatadas, conforme a Lei de Crimes Ambientais. No próximo capítulo serão apresentadas características e papéis das instituições financeiras e a estrutura do mercado, onde o exercício da responsabilidade socioambiental e sustentabilidade devem ser exercidos. Serão ainda apresentados os produtos bancários que devem ser avaliado à luz dessas considerações aqui tratadas e os riscos inerentes a produtos bancários, tais como, Project finance de hidrelétricas.

2 MERCADO BANCÁRIO BRASILEIRO – CONTEXTUALIZAÇÃO E PROJETOS

No Capítulo 1 foram discutidos os conceitos de responsabilidade socioambiental e sustentabilidade e o papel dos indicadores como facilitadores das decisões. Neste Capítulo 2 serão apresentadas a composição e a evolução do mercado bancário brasileiro, suas instituições e papéis, bem como a modelagem financeira que os bancos (o objeto de pesquisa) adotaram para financiamento de projetos de infra-estrutura, seus riscos, vantagens e desvantagens.

Até os anos 1980, os bancos atuavam de forma conservadora no que se refere a financiamento de projetos, com exigências de garantias reais para liberação de crédito e com fulcro tão-somente nas questões econômico-financeiras. As garantias reais são dadas pelos tomadores aos credores, disponibilizando um bem móvel ou móvel (hipoteca, penhor), caso haja descumprimento de determinada obrigação.

A questão ambiental começou a ser observada, inicialmente, pelos bancos de investimento, por força legal e por pressões externas ao mercado brasileiro. Surgiu, a partir de então, um contexto financeiro internacional mais exigente na oferta de crédito, como reflexo dos choques internacionais do petróleo (1973 e 1979) e da primeira crise financeira do México (1982).

Também houve cobrança e monitoramento de organismos multilaterais quanto ao ajuste das economias dos países emergentes, os quais estavam com altas dívidas e precisavam garantir o pagamento dos juros (PÊGO FILHO et al. 1999, p. 13).

Nesse contexto, os bancos brasileiros, embora, apresentando estrutura especializada para captação e movimentação de depósitos, reproduzia “um sistema descapitalizado, operando com baixo índice de liquidez e altamente insolvente”, devido à frouxa fiscalização no setor, segundo Kretzer (1996, p. 10).

Os bancos brasileiros não se mostravam, portanto, preparados para ofertar produtos de complexa engenharia financeira e financiar o déficit de infra-estrutura instalado no período, que pudessem auxiliar o Estado brasileiro em sua crise financeira, conforme relata Pêgo Filho (1999, p. 1):

A grave crise financeira do Estado brasileiro, nas duas últimas décadas, tornou-o incapaz de gerar poupança para financiar os investimentos necessários [...]. O rápido declínio dos investimentos das estatais, particularmente a partir de 1984, levou à deterioração dos serviços e do estoque de capital em infra-estrutura, o que provocou elevação dos custos gerais da economia – traduzidos em perdas substanciais de competitividade interna e externa, causadas por ineficiências na produção de serviços de transportes, insegurança na oferta de insumos energéticos [...] além de grave restrição ao crescimento econômico.

A remodelação do mercado bancário, feita pela Resolução Bacen nº. 1.524/1988, permitiu a transformação de instituições não bancárias em instituições bancárias. As instituições não bancárias corretoras, sociedades de arrendamento mercantil, as quais não

recebem depósitos à vista e operam com ativos não monetários como títulos, certificados de depósito bancário e ações.

Assim, a partir da Resolução Bacen nº. 1.524/1988, o número de bancos no mercado aumentou consideravelmente, dado que o baixo valor exigido do patrimônio líquido para constituição de um novo banco passou a ser acessível às pequenas instituições. Mas, esses novos bancos, mesmo apresentando amplo portfólio de serviços bancários, ainda não estavam preparados para efetivar a parceria público-privada no financiamento de grandes obras. Somente os bancos de investimentos e desenvolvimento tinham estrutura adequada e ocupavam-se de grandes projetos para atender a demanda reprimida de financiamento de infra-estrutura.

Além do mais, os empréstimos, devido à necessidade das garantias reais, além de impactar sobremaneira o poder de alavancagem2 _{dos tomadores, também se mostravam}

pouco atrativos devido ao pouco retorno financeiro de alguns setores ou à incerteza na comercialização dos produtos financiados. Mas, ainda na década de 1980, outras mudanças internas originadas pela promulgação da Constituição resultaram em alterações nas prioridades de governo e descentralização de recursos. Externamente, pressões da globalização levaram à construção de um novo marco regulatório dos serviços de infra- estrutura com incentivo da participação do setor privado em novos investimentos. Essas pressões influenciaram mudanças também no mercado bancário que precisou reestruturar- se para atender à demanda de novos produtos e serviços mais complexos, de maior vulto e risco.

A seguir, apresenta-se uma breve visão histórica para melhor entendimento da estrutura do mercado bancário e a prática de financiamentos de projetos.