Com base nos dados levantados, e observando a última coluna da Tabela apresentada no Anexo 1, tem-se a seguinte configuração em relação ao juízo de admissibilidade das sugestões apresentadas:
Gráfico 2: Quantidade de Sugestões Aprovadas, Arquivadas e Pendentes
Fonte: Elaboração própria com base em dados das tramitações de cada Sugestão disponibilizadas no portal oficial do Senado. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/Consulta.asp?>. Acesso em: 12 mai. 2014.
Cabe explicitar que o total de Sugestões aprovadas e convertidas em proposições legislativas é de 51. Contudo, uma Sugestão se desmembrou em dois projetos, o que explica o fato da soma deste e dos gráficos seguintes resultar em 52 e não 51.
Esse gráfico permite afirmar que a maior parte das sugestões foi aprovada pelo plenário da Comissão, transformando-se em proposições legislativas, especificamente, mais de sessenta por cento das sugestões.
O mesmo não encontra Coelho (2013, p. 86) quando estuda todas as Sugestões recebidas pela CLP de 2001 a 2011. Segundo informações constantes em sua pesquisa, das 637 sugestões recebidas, 261 foram aprovadas, 332 arquivadas e 44 ainda permaneciam pendentes de parecer da Comissão.
De antemão, cabe sublinhar que a presente pesquisa trabalho não entende ser a aprovação das sugestões a variável que denotará se a CDH é uma instituição bem ou mal sucedida. A importância da consideração desse aspecto nesta pesquisa é com a finalidade de se entender o porquê do arquivamento das sugestões.
Em relação ao número de Arquivamentos, faz-se notável, ao se observar a Tabela do Anexo 1 que, a partir de 2007, passa a ter um maior equilíbrio e, posteriormente, uma prevalência da conversão em proposição em relação ao arquivamento. Do ano de início do funcionamento da CDH até 2004, o porcentual de sugestões convertidas - em relação ao total de sugestões enviadas - foi de quarenta por cento. Considerando agora o interregno de 2005 -
quando a Comissão se transforma em CDH - a 2013, esse número é alterado para setenta e cinco por cento. Esse diagnóstico não permite construir uma única hipótese. Contudo, uma questão salta aos olhos. Como já foi mencionado no tópico que abordou a origem dessa Comissão, em 2005, esta passa a ser também de Direitos Humanos e não somente de Legislação Participativa. Essa modificação pode ser o fator que melhor explica a alteração do porcentual de sugestões que passam a ser convertidas em proposições.
Essa inferência se pauta, primeiramente, na afirmação do secretário da CDH, Anexo 8. Ele destaca que, quando a Comissão passa a ser de Direitos Humanos, o perfil dos membros componentes desta também é modificado. O entrevistado diz que: “Os presidentes, a partir do Senador Cristovam Buarque tinham, ou têm suas biografias ligadas aos direitos humanos e participaram efetivamente dos avanços constitucionais desta matéria, inclusive como constituintes, da mesma forma, na composição da Comissão tem aumentado os Senadores
com interesse na matéria.” Assim, faz-se possível elaborar a compreensão de que essa
alteração pode ter produzido efeitos no tocante à análise das sugestões.
Mas essa hipótese não se sustenta somente na fala do secretário da CDH. Analisando a tramitação das sugestões, como se pode verificar na coluna que contém as informações sobre esse elemento, tem-se que os pareceres das sugestões apresentam grau considerável de subjetividade. Em alguns casos, a constatação de vícios - sejam estes de constitucionalidade, de regimentalidade ou de outra espécie - levam a sugestão a ser arquivada. Porém, outras sugestões - também problemáticas em relação a esses aspectos - são aprovadas e se convertem em proposições. Sugestões como a da Associação em Defesa do Autista, a do Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado, e a do Programa Jovem Senador que proíbe a utilização de sacolas plásticas pelos estabelecimentos comerciais, foram apresentadas com vícios, contudo, estes foram sanados pelo relator ou aprovados como estavam, deixando às Comissões essa análise. Ao mesmo tempo, sugestões como as do Conselho Nacional de Defesa Social de Estrela do Sul - a que regulamenta a possibilidade de perda de bem móvel por abandono ou ausência de função social, e a que propõe uma ouvidoria para assuntos judiciais - foram arquivadas porque continham vício de constitucionalidade. Há ainda, o caso em que uma sugestão foi inadmitida porque foi proposta em forma de PL e a matéria exige emenda à Constituição - sugestão que visava fixar obrigação dos Municípios em colaborar com as medidas de segurança pública - enquanto outras, mesmo apresentando essa incorreção no pedido, foram admitidas, e o próprio relator realizou a alteração, como no caso da sugestão da Associação Comunitário do Chonin de Cima que propôs o estabelecimento do voto facultativo e da não aplicação de sanções a eleitores faltosos.
Em se mostrando tão importante a figura do senador, especialmente daquele que será relator da sugestão, faz-se imprescindível relembrar que o ato regulamentar da CDH atribui ao Presidente da Comissão a distribuição das sugestões entre os seus membros. E, sobre esse aspecto, o secretário da CDH entrevistado (Anexo 8) afirma que esse ato do Presidente é discricionário.
Indo além, sobre o arquivamento, a questão da subjetividade em relação a quem é o relator influencia no encaminhamento também dessas sugestões inadmitidas. Em alguns casos, mesmo após ser arquivada por algum vício, o relator atua para não permitir que a sugestão seja esquecida. Além de outras, tem-se inadmissão da sugestão enviada pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul, que, como foi citado anteriormente, não pode apresentar sugestões. Porém, o relator, após concluir por seu arquivamento, encampou a matéria, a qual passou a tramitar como se fosse de sua autoria.
Outro aspecto que merece ser aqui destacado é o interregno temporal entre a sugestão ser apresentada e a sua conversão em projeto. Observando as duas últimas colunas da Tabela do Anexo 1, relacionando a data de apresentação com o ano em que a sugestão se tornou PL ou PEC, tem-se claro que em muitos casos esse lapso é de, no mínimo, um ano, chegando a ser até mesmo de quatro anos, como ocorre no caso da sugestão enviada pela organização Instituto Todos à Bordo em 19/05/2008, que somente se converte em PL no ano de 2012. Aqui vale relembrar que o RISF, assim como o da Câmara, estabelece prazo limite para que uma proposição permaneça nas Comissões. No caso do Senado, esse prazo seria de quinze dias úteis, como se viu no capítulo I, tempo que é excedido na maioria dos casos, mesmo entre aqueles que a sugestão se converte em PL ou PEC no mesmo ano de sua apresentação.
Um dos motivos que pode ser apontado como explicação desse descumprimento é a alternância de relatores. Como se verifica na segunda coluna da Tabela contida no Anexo 1, em vários casos, há mudança do senador que atua como relator da sugestão. Ressalva-se o fato de algumas dessas modificações serem somente a fim de substituir o relator que não se fez presente no momento da apreciação do seu voto. Porém, na maioria dos casos, é efetivamente a alteração do relator. Isso pode ser nocivo porque quando se tem a mudança do senador, inicia-se novamente a avaliação da sugestão.
Nesse sentido, vale acrescentar aqui uma informação que poder ser verificada quando se acessa os relatórios anuais que o próprio Senado divulga sobre suas atividades.73 Desde o ano em que inicia seu funcionamento, a grande maioria das reuniões da CDH é extraordinária.
73 Relatório Anual da Presidência. Disponível em: <http://www.senado.leg.br/atividade/resenha/default.asp>.
No ano de 2014, por exemplo, não ocorreu - segundo informações constantes no relatório - qualquer reunião ordinária. Durante todo o ano de 2004, houve somente três reuniões da CDH, e todas extraordinárias. Contudo, cabe apontar que, ao longo dos anos, a quantidade de reuniões feitas pela Comissão foi sendo aumentada, sem, entretanto, modificar a preponderância da modalidade extraordinária sobre a ordinária. Portanto, esse pode ser outro aspecto que explique a não concretização das avaliações das sugestões no prazo regimental, uma vez que, como foi explicitado no capítulo I, as reuniões extraordinárias, para ocorrerem, necessitam ser convocadas pelo Presidente ou por um dos senadores, deflagrando, novamente, a dependência do fator subjetivo para o processo se desenvolver.
A partir da análise das sugestões de projetos legislativos apresentadas à CLP, Coelho (2013, p. 114) conclui que o tempo médio para a conversão de uma sugestão em proposição é de aproximadamente vinte meses, ou seja, também desrespeitando os ditames do regulamento que prescreve o prazo de dez sessões. Em seu trabalho, o autor também menciona o fato de haver poucas reuniões e da diminuição do número de membros dessa Comissão ao longo dos anos.