INICIATIVA DE LEIS ORDINÁRIAS E COMPLEMENTARES

O art. 61 da CF, em seu caput, estabelece que a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos. Contudo, além dessa prescrição de caráter geral sobre a iniciativa dessas espécies legislativas, a Constituição determina também casos para os quais a competência desses entes para deflagrar o processo de elaboração legislativa é reservada, o que será exposto nos parágrafos seguintes.

5.2.1 INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

No mesmo art. 61, § 1°, incisos I e II, a CF determina matérias sobre as quais o Presidente goza de poder exclusivo de iniciativa. Essa garantia se mostra totalmente pertinente ao modelo de Estado brasileiro - adotante do sistema presidencialista e de uma democracia consensual - o qual preza pela descentralização do poder a fim de evitar a prevalência de um sobre os demais (LIJPHART, 2003, p. 49-66). O art. 84, II da CF estabelece que o Presidente é quem deve exercer a direção superior da administração federal, o que só pode ser consubstanciado pela reserva ao chefe do Executivo do poder de legislar sobre a organização de órgãos do Judiciário, sobre os cargos, funções e empregos públicos da administração direta e autárquica, entre outras previstas nas alíneas do inciso II do referido art. 61. A mesma associação acontece entre o art. 61, I e o art. 84, XIII, sobre as Forças Armadas. Dessa forma, sem o poder de inciativa do Presidente, romper-se-ia a unidade sistêmica da Constituição Federal.

Do conjunto dessas atribuições, é imprescindível sublinhar a competência privativa do Presidente de enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o plano de diretrizes orçamentárias e as outras propostas de orçamento previstas na CF, como dita o art. 84, XXIII,

e o art. 165, I, II, e III da CF. Munido dessa prerrogativa, o Executivo detém forte poder frente ao Legislativo, dado ser o Presidente quem decidirá sobre a alocação dos recursos. Os legisladores podem apresentar emendas aditivas aos projetos orçamentários enviados pelo Executivo, porém será este quem decidirá se as concretizará ou não (ANASTASIA, 2007, p. 126).

5.2.2 INICIATIVA DOS CONGRESSISTAS E DAS COMISSÕES

Em relação à Câmara e ao Senado, as atribuições exclusivas estão dispostas nos arts. 51, IV, e 52, XIII da CF, ambos com o mesmo conteúdo: dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços; e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, denotando novamente a relevância da iniciativa do chefe do Executivo sobre matéria orçamentária.

5.2.3 INICIATIVA DOS TRIBUNAIS E DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

Aos Tribunais e ao Procurador-Geral da República (PGR) estão reservadas as iniciativas de projetos de lei que versem sobre a criação ou extinção de seus cargos e serviços, além da fixação de seus rendimentos (art. 96, II, b da CF; TEMER, 2006, p. 138). Aqui se faz adequado o mesmo raciocínio exposto no trecho que abordou a iniciativa reservada ao Presidente da República. Essa delegação ao Poder Judiciário e ao Procurador-Geral da República do direito exclusivo de legislar sobre sua organização se mostra totalmente coerente com o modelo de Estado brasileiro descentralizado, que se preocupa com a independência dos poderes (art. 2° da CF; SILVA, 2006).

O caso do poder de iniciativa conferido ao PGR suscita controvérsia. O art. 128, § 5° da CF não estabelece como reservada a titularidade do direito de iniciativa ao Procurador- Geral para iniciar as leis que organizam o Ministério Público. Pela leitura desse parágrafo tem-se que essa atribuição pode - ou não - ser exercida por ele. Essa percepção é corroborada quando se considera que o art. 61, § 1°, I, d da CF concede ao Presidente a iniciativa das leis que versem sobre essa mesma matéria. Assim, tem-se que ambos os titulares podem propor

projetos que organizam o Ministério Público. Silva (2006) defende que, devido ao fato da concessão do direito de iniciativa ao Procurador-Geral apresentar-se como uma faculdade, enquanto que ao Presidente é atribuída com caráter de reserva, quando este já tenha apresentado projeto sobre essa matéria, aquele tem afastada sua capacidade de iniciativa.

Ainda no âmbito da competência de Iniciativa atribuída ao Poder Judiciário, ao Procurador-Geral da República, e aos Tribunais de Contas, há uma questão a ser colocada: a possibilidade de ação dos Tribunais na primeira etapa do processo legislativo se restringe à iniciativa disciplinada pelo art. 96, II? José Afonso da Silva (2006) afirma, categoricamente, que sim. Entretanto, não há no corpo constitucional expressa limitação a um possível poder de iniciativa desses entes sobre matérias que não são a eles reservadas. A leitura do caput do art. 61 da CF permite tal interpretação, uma vez que é genérico, como o é para os demais legitimados que elenca. Como, para o Presidente, para os membros do Legislativo e para as Comissões, a existência de competências reservadas não exclui a possibilidade destes iniciarem matérias de iniciativa geral, o mesmo poderia ser analogicamente aplicado aos Tribunais e ao PGR.

5.2.4 INICIATIVA POPULAR

A Constituição Federal de 1988 inovou em relação a todos os diplomas constitucionais anteriores ao incorporar a Iniciativa Popular para a proposição de lei. O art. 61 da CF, em seu caput, concede expressamente o direito aos cidadãos de iniciarem o processo de elaboração de leis ordinárias e complementares. No parágrafo primeiro desse artigo, o legislador estabelece os requisitos para a apresentação, por parte dos cidadãos, de projeto de lei, o qual deve estar subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Ao contrário dos demais sujeitos para os quais se concede a titularidade da iniciativa de leis ordinárias e complementares, nesse caso, não há prescrição constitucional que institua inciativa reservada aos cidadãos. Por ser elementar para a presente pesquisa, mais adiante esse instrumento participativo será analisado pormenorizadamente.