As primeiras operações urbanas no Município de Belo Horizonte

Findado o processo constituinte, com a promulgação da nova Constituição Federal em 1988, foi organizado pelo Legislativo Municipal de Belo Horizonte, assim como em outros municípios brasileiros, uma comissão especial para o processo de elaboração da Lei Orgânica do Município, a qual foi aprovada em 1990, tendo Patrus Ananias, então vereador eleito, como relator. À norma, foi incluído um capítulo sobre Política Urbana.

O artigo 185 da lei em referência contempla instrumentos de política urbana a serem instituídos no município, quais sejam: plano diretor; legislação de parcelamento, ocupação e uso do solo, de edificações e de posturas; legislação financeira e tributária, especialmente o imposto predial e territorial progressivo e a contribuição de melhoria; transferência do direito de construir; parcelamento ou edificação compulsórios; concessão do direito real de uso; servidão administrativa; tombamento; desapropriação por interesse social, necessidade ou utilidade pública; fundos destinados ao desenvolvimento urbano. Percebe-se que nenhum instrumento de captura de mais-valia pelo adensamento construtivo foi disposto, explicitamente, naquele artigo.

O artigo 187, entretanto, contempla princípio do solo criado, mesmo que implicitamente, o que criaria condições para a configuração de instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir e da operação urbana no plano diretor do município.

Art. 187 - O Município, sobre toda edificação cuja implantação resultar em coeficiente de aproveitamento do terreno superior a índice estabelecido em lei, deverá receber contrapartida correspondente à concessão do direito de criação do solo.

Parágrafo único - A contrapartida, que se dará em moeda corrente ou dação de imóvel, será utilizada segundo critérios definidos pelo plano diretor (BELO HORIZONTE, 1990, p. 56)

A partir da aprovação da Lei Orgânica, iniciaram-se as discussões acerca do projeto de lei denominado BH-201030_{. Esse PL abarcava, de forma bastante} inconsistente, princípios da reforma urbana e remetia à Lei de parcelamento, ocupação e uso do solo (LPOUS) a necessidade de organização da apropriação do território, como forma de alcançar a função social deste, com disposições, inclusive, restritas à aplicação apenas em lotes vagos. A figura do solo criado foi explicitada no projeto de lei, sem, entretanto, haver definição de mecanismos pelos quais fosse efetivada:

Art. 46 – O solo criado, a ser regulamentado em legislação específica, será utilizado como instrumento de implantação da estrutura urbana, devendo ser aplicado de forma diferenciada nas áreas a serem adensadas e naquelas a sofrerem restrição de adensamento (Projeto de Lei do Plano Diretor BH 2010,

apud COTA, 2010, p. 263).

O Projeto de Lei BH-2010 não foi aprovado. A discussão acerca de mecanismos de política urbana a serem implementados seria reestruturada na gestão petista em Belo Horizonte, iniciada em 1993. Uma das metas mais importantes da administração de Patrus Ananias (gestão 1993-1996) como Prefeito foi a elaboração das leis de ordenamento territorial. No primeiro ano de seu mandato, foi organizada uma estrutura técnico-administrativa para a concepção dos projetos de lei que dariam origem às novas normas urbanas.

O Executivo montou um grupo de trabalho que congregava especialistas de várias áreas, para consolidarem estudos acerca da estrutura urbana da cidade. A publicação, denominada “Plano Diretor de Belo Horizonte: lei de uso e ocupação do solo, estudos básicos” (BELO HORIZONTE, 1995), evidenciou uma cidade com crescimento desigual; concentração de riquezas; diferentes padrões de urbanização; densidades construtivas diversas, sobretudo concentradas na área central e na periferia imediata; fragilidades ambientais e deficiências no cuidado ao patrimônio e à paisagem, dentre outros aspectos. Tais problemas, típicos das capitais brasileiras e fruto do rápido processo de urbanização que ocorreu no País, foram espacializados no território, para que as deficiências fossem identificadas e analisadas com mais clareza e se pudessem delinear os condicionantes legais para ordenar o desenvolvimento urbano do município.

O discurso que justificava a consolidação do novo aparato legal era fundamentado na necessidade de “inversão de prioridades”, na conformação de modelos de construção participativa de planejamento e de gestão urbanos e na

30 _{Para obter mais informações sobre o processo de elaboração deste PL, ver Monteiro (2007), Capítulo} 3.

mitigação dos processos de exclusão observados no território belorizontino. A orientação da Administração Municipal apontava para a reversão dos processos de segregação socioespaciais historicamente delineados pela forma de regulação urbana e pelas políticas desenvolvidas no município. As leis deveriam romper com a lógica elitista e excludente do zoneamento e inserir mecanismos de redistribuição de renda – fundiária _{– e facilitação de acesso à terra urbanizada, à moradia e aos serviços} urbanos pela população. A regulação urbana deveria ganhar uma conotação diferente da multiplicação da renda da terra e de “reservas de oportunidades” para a construção do mercado formal e controlar a atuação do setor privado, bem como proteger espaços de valor social para a manutenção da população mais carente e aqueles lugares que agregam elementos paisagísticos, culturais e ambientais relevantes.

Daniela Cota (2010) relata que o Plano de Governo da Frente BH Popular, formulado em 1993, propunha mecanismos de política urbana para alcançar a aclamada inversão de prioridades no ordenamento territorial, tais como: edificação compulsória e IPTU progressivo sobre imóveis urbanos retidos de forma especulativa; cobrança de contribuição de melhoria; adoção do princípio do solo criado, vinculando a cobrança de contrapartida do particular pela ocupação do solo acima da limitação do zoneamento; alteração de normas de ocupação do solo, adequando-as à capacidade de suporte instalada, e de regras para uso do solo, conciliando-as a diretrizes de disseminação de atividades econômicas no território; controle de usos conflitantes e justa distribuição dos ônus e dos benefícios dos processos de urbanização e reurbanização. Seriam também propostos mecanismos que combateriam a retenção especulativa da terra e a manutenção de imóveis vazios e subutilizados, bem como alternativas de barateamento do solo e de acesso de populações de baixa renda a habitações de qualidade.

A conotação das parcerias público-privadas, tal como dispostas nas intenções de regulamentação das normas urbanísticas pelas referências enunciadas, estariam ligadas à consecução do direito à cidade. A captura de mais-valia era apresentada como um dos mecanismos para a construção de moradias e dotação de infraestrutura em áreas carentes, nas quais a Administração Municipal teria recursos para intervir, adquiridos dos processos de cobrança pela utilização do solo por parte da iniciativa privada ou pela transferência do direito de construir. Além da geração de TDC de imóveis com limitações para edificar em decorrência de preservação cultural e ambiental, seria possível alienar o coeficiente de aproveitamento do zoneamento não utilizado nos locais de instalação de empreendimentos para habitação popular.

Ressalta-se que a elaboração desse conjunto de propostas de regulação urbana para a capital mineira, na década de 1990, sofreu muita influência do processo

ocorrido no Município de São Paulo, por essa cidade ter avançado em concepções mais delineadas entre projetos de lei para ordenamento territorial e normas urbanísticas aprovadas. Houve consultoria da Arquiteta Raquel Rolnik na elaboração da legislação em Belo Horizonte, profissional que trazia experiência na formulação das normativas paulistas para o município mineiro.

As principais alterações propostas para Belo Horizonte, na forma de projetos de lei, em meados da década de 1990, tentaram superar a concepção extremamente funcionalista de regulação do uso e da ocupação do solo adotada até então. As leis a serem promulgadas deveriam introduzir o conceito de macrozoneamento, mitigando alguns efeitos decorrentes do zoneamento adotado nas normas anteriores. O macrozoneamento possibilitou a adoção de parâmetros urbanísticos mais ou menos permissivos, de acordo com potenciais de adensamento determinados a partir da infraestrutura disponível para cada área e das demandas por preservação e proteção ambiental, cultural, arqueológica ou paisagística. A instalação de usos não residenciais passou a ocorrer em conformidade com a hierarquia das vias no sistema de circulação, respeitadas as áreas de relevância ambiental e cultural. Os empreendimentos de maior porte seriam submetidos ao licenciamento ambiental. Em áreas onde aspectos ambientais, paisagísticos, patrimoniais ou urbanísticos conferiam especificidades aos lugares, foram propostos sobrezoneamentos que deveriam predominar sobre a mancha do macrozoneamento existente no local, com a denominação de área de diretrizes especiais (ADE). Foram propostos instrumentos específicos de política urbana, como transferência do direito de construir, concessão do direito de criar o solo, parcelamento e edificação compulsórios, consórcio imobiliário, operação urbana e convênio urbanístico de interesse social.

No contexto de reformulação das leis urbanísticas, as operações urbanas deveriam ser inseridas como mecanismos redistributivistas, de modo a promover a repartição mais justa de cargas e de benefícios originados do processo de urbanização e viabilizar intervenções urbanísticas mais inclusivas ou vinculadas à promoção de habitação de interesse social. A ferramenta deveria ser aplicada em um perímetro específico, tendo a obrigatoriedade de ser gerida por um “comitê” especial. O objetivo principal era promover parcerias do Poder Público municipal com o setor privado ou outros entes da Administração Pública, de maneira a viabilizar projetos de cunho estruturador em locais estratégicos da cidade.

A redação inserida PL n° 314/9531_{, entretanto, trouxe uma regulação muito} mais simples e incompleta para o instrumento do que os pressupostos inicialmente formulados:

Art. 69 – Operação urbana é o conjunto integrado de intervenções coordenadas pelo poder público municipal, em período determinado, com a participação da iniciativa privada objetivando viabilizar projetos urbanísticos especiais em áreas previamente delimitadas (Projeto de Lei nº 314/95, apud COTA, 2010, p. 283).

Não foi inserida, na redação da minuta elaborada em 1995, a obrigatoriedade de que as operações fossem dispostas em áreas estratégicas definidas por lei, mantendo-se apenas a regra de que os perímetros deveriam ser previamente definidos. A possibilidade de alteração de parâmetros urbanísticos ficou disposta no parágrafo 1° do artigo 70 do PL e a regulamentação do instrumento foi conferida à obrigatoriedade de elaboração de lei específica.

É interessante observar que a proposta de operações urbanas, durante a tramitação do projeto de lei que instituiria o plano diretor na Câmara Municipal, não foi combatida de forma veemente pelo setor imobiliário, bastante articulado durante o processo de aprovação das novas normas urbanísticas na defesa de seus interesses. O instrumento estava sendo discutido no âmbito federal, e a experiência paulista demonstrava que a parceria com o Poder Público, sob as _{– frágeis – regras da} operação, poderia significar ganhos significativos para o setor empresarial. A mesma “aceitação” não ocorreu com outros instrumentos de política urbana, como, por exemplo, o solo criado.

O solo criado foi rechaçado pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil (Sinduscon), sob justificativas que, novamente, subvertiam as funções da ferramenta, para acusar uma possível inadequação à realidade da cidade (COTA, 2010). A entidade argumentava que o solo criado aumentaria o preço dos terrenos; que era abusivo diminuir o valor do coeficiente de aproveitamento para cobrar pela sua recuperação; que as obras a utilizarem os valores da contrapartida deveriam ser realizadas nas áreas propensas a adensamento e não em áreas periféricas; que o instrumento deveria ser restrito à zona de adensamento preferencial, e não à zona adensada e à zona central, entre outras considerações que tentavam atestar sobre a inconsistência do instrumento.

31 _{Houve uma tentativa de inserção das operações urbanas no município anterior à tramitação do PL nº} 314/95. A Vereadora Neusinha Santos, paralelamente às discussões acerca do plano diretor, apresentou ao Legislativo o PL n° 252/93, que significou a primeira proposta de instituição de um formato de parceria público-privada no município por meio da instituição de operações urbanas e considerando a negativa de implementação do solo criado.

Após muitas alterações ocorridas ao longo do período de tramitação dos projetos de Lei n° 314/95 e nº 315/95 no Legislativo, foram aprovadas as Lei n° 7.165, Plano Diretor do Município de Belo Horizonte, e a Lei n° 7.166, Lei de parcelamento, ocupação e uso do solo de Belo Horizonte, em 27 de agosto de 1996. As leis foram consolidadas contendo premissas baseadas, principalmente, em parâmetros urbanísticos específicos para os diferentes macrozoneamentos, sobrezoneamentos por meio da criação de ADEs em perímetros de relevância cultural, ambiental e de incremento econômico e definição de usos de acordo com a hierarquia do sistema viário. A regulação urbana foi completada pela inserção de instrumentos fiscais e urbanísticos de intervenção na conjuntura de organização do território. Entre os instrumentos urbanísticos, foram aprovados a transferência do direito de construir, o convênio urbanístico de interesse social, os mecanismos de intervenção urbana e as operações urbanas. A instituição da gestão democrática da cidade ocorreu, fundamentalmente, por meio da organização de conselhos temáticos de composição compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo e a sociedade civil, da instituição das Conferências Municipais de Política Urbana32 _{e da implementação do} Orçamento Participativo.

O texto legal que regulamentou as operações urbanas não explicitou claramente preceitos redistributivistas, mesmo que possa estar subentendido, no caput do artigo 65 da Lei n° 7.165/96, que a parceria com o setor privado seria atinente ao princípio de divisão dos ônus dos processos de urbanização, ao dispor sobre o objetivo de viabilizar projetos urbanos especiais.

Art. 65 – Operação urbana é o conjunto integrado de intervenções, com prazo determinado, coordenadas pelo Executivo, com a participação de entidades da iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbanísticos especiais em áreas previamente delimitadas.

Parágrafo único – A operação urbana pode ser proposta ao Executivo por qualquer cidadão ou entidade que nela tenha interesse (BELO HORIZONTE, 1996a).

Ao Executivo foi designada a função de coordenação das intervenções, com liberdades para conduzir as parcerias, obedecendo, entretanto, às finalidades e – poucas _{– regras para as constituir legalmente. As poucas amarras do texto normativo} davam ao Poder Público possibilidades para, facilmente, justificar a operação e, ao

32 _{A Conferência Municipal de Política Urbana foi instituída no plano diretor como um evento a ocorrer de} quatro em quatro anos com o objetivo principal de reunir a população para discutir elementos de adequação do controle urbano. Houve três edições do evento em Belo Horizonte, entretanto, desde que foi instituído: em 1999, em 2001-2002 e em 2009.

investidor, muitas alternativas para solicitar a mudanças de parâmetros construtivos, negociar contrapartidas e, inclusive, fazer proposições para aplicação da ferramenta.

Percebe-se que o texto legal impôs que as áreas da operação urbana devem ser previamente estabelecidas, mas não especificou quando nem em qual instrumento legal deve ser cumprido esse princípio. A precedência de áreas de interesse do município para desenvolvimento de projetos urbanísticos específicos perdeu-se na aplicação da ferramenta, pois o plano diretor aprovado em 1996 não as indicou. Apenas o parágrafo 3° do artigo 13 da lei em tela determina que centros e centralidades podem ser objeto de aplicação do instrumento, sem designar também quais são esses lugares.

As possibilidades de consolidação de parcerias entre os setores público e privado foram exemplificadas mas não restritas aos tipos de intervenções dispostas no artigo 66 do PD. A norma trouxe uma imprecisão jurídica que agrega ao mecanismo de operação urbana uma conotação de interesse político, porque, sendo o Executivo o coordenador do instrumento, pode utilizá-lo em função de alternativas que não apenas as dispostas na lei. Ressalta-se o fato de que a imprecisão legal, praticamente, não seria necessária, pela amplitude de interpretações que pode ser conferida aos incisos do artigo 66, entre as quais pode ser incluída ampla gama de projetos de interesse público.

Art. 66 – A operação urbana envolve intervenções como: I – tratamento urbanístico de áreas públicas;

II – abertura de vias ou melhorias no sistema viário;

III – implantação de programa habitacional de interesse social; IV – implantação de equipamentos públicos;

V – recuperação do patrimônio cultural; VI – proteção ambiental;

VII – reurbanização;

VIII – amenização dos efeitos negativos das ilhas de calor sobre a qualidade de vida;

IX – regularização de edificações localizadas em área não parcelada oficialmente (BELO HORIZONTE, 1996a).

Na sequência, o artigo 67 define o conteúdo da lei específica que deveria reger uma operação urbana33_{. Os incisos, mesmo sendo condições para a elaboração do}

33 _{“Art. 67 – Cada operação urbana deve ser prevista em lei específica, que estabelecerá:} I – o perímetro da área de intervenção;

II – a finalidade da intervenção proposta; III – o plano urbanístico para a área;

IV – os procedimentos de natureza econômica, administrativa e urbanística necessários ao cumprimento das finalidades pretendidas;

V – os parâmetros urbanísticos locais;

VI – os incentivos fiscais e os outros mecanismos compensatórios previstos em lei para as entidades da iniciativa privada que participem do projeto ou para aqueles que por ele sejam prejudicados;

instrumento, não trazem limitações à instituição desse, nem urbanística, ao não apresentar limites para alterações dos parâmetros urbanísticos nem financeiras, ao não definir condições para o cálculo das contrapartidas. A aplicação do instrumento ficou, portanto, condicionada ao processo de negociação entre Administração e parceiro privado. O grupo gestor, proposto no primeiro formato do instrumento, que poderia intervir no processo, foi abolido da redação final da lei de 1996.

O artigo 68 permitiu a transferência de direito de construir para lotes dentro ou fora do perímetro da operação. Esse artigo admitia a indenização de proprietários que cedessem terrenos para a implantação de estruturas urbanas ou para a preservação de patrimônio natural ou cultural. O artifício poderia desonerar o Poder Público da necessidade de desapropriação, mas geraria uma insegurança, pois a cessão do terreno poderia não ser equivalente à contrapartida devida pela operação e, além disso, não eram fixadas limitações às áreas receptoras ao índice a ser transferido. A redação dada ao artigo 69 do PD, diferentemente da definição que seria adotada no Estatuto da Cidade e para as OUCs no Município de Belo Horizonte em 2010, obrigava que os recursos arrecadados com as contrapartidas apenas pudessem ser “aplicados em aspectos relacionados à implantação do projeto relativo à operação urbana” (BELO HORIZONTE, 1996a), o que não significava que tivessem de ser empregados em seu perímetro.

Foram instituídas em Belo Horizonte doze operações urbanas no período entre 1996 a 201034_{. As regulamentações dessas operações urbanas, de modo geral, não} demonstraram caráter de inversão de prioridades, de redistribuição da valorização fundiária e nem sempre serviram de forma eficiente à promoção de projetos estruturantes, função que o setor técnico passou a depositar no instrumento, mas que não se viabilizou da forma esperada. As operações urbanas, muitas vezes, acabaram sendo utilizadas para a flexibilização de parâmetros construtivos, sobretudo no que concerne ao aumento de coeficiente de aproveitamento, em troca de intervenções, em sua maioria, pontuais, de requalificação urbanística. Passaram a conter uma conotação de “trocas”, nas quais os benefícios privados, utilizando do princípio do solo criado de acréscimo oneroso de área construída, eram revertidos em obras, nem sempre prioritárias.

§ 1º - A área da operação urbana não pode receber transferência do direito de construir durante a tramitação do projeto de lei respectivo, a não ser que esta exceda o prazo de 4 (quatro) meses.

§ 2º - A modificação prevista no inciso V somente pode ser feita se justificada pelas condições urbanísticas da área da operação.

§ 3º - O projeto de lei que tratar da operação urbana pode prever que a execução de obras por empresas da iniciativa privada seja remunerada, dentre outras, pela concessão para exploração econômica do serviço implantado” (BELO HORIZONTE, 1996a).

34 _{A análise pormenorizada das operações urbanas efetivadas em Belo Horizonte de 1996 a 2010 pode} ser obtida em Cota (2010).

O trabalho de Cota (2010) reflete o histórico da criação do instrumento e analisa as operações viabilizadas no Município de Belo Horizonte. Das doze operações urbanas constituídas entre 1996 e 2010, é plausível inferir que (COTA, 2010, p. 345):

 quatro foram motivadas por interesse do Executivo Municipal e visavam à transformação urbanística ou à implantação de equipamentos urbanos e comunitários35_;

 duas tiveram origem em interesse conjunto entre o Poder Público municipal e o setor privado e objetivavam transformações urbanísticas estruturais e alterações de parâmetros urbanísticos36_;

 seis operações partiram de solicitações do setor privado ou de órgãos públicos estaduais, sobretudo para flexibilização de parâmetros urbanísticos contidos na Lei