Impressões gerais sobre as operações urbanas: conclusões e apontamentos de diversos autores

As operações urbanas incitam diferentes análises dos planejadores e pesquisadores envolvidos com as questões afetas às políticas aplicadas à cidade. Antes de serem apresentados o conceito e a concepção legal do instrumento, instituídos pelo Estatuto da Cidade, são abordadas algumas considerações sobre a ferramenta. Algumas ponderações remetem a conclusões feitas das experiências realizadas. Outras apontam possibilidades de utilização do instrumento a serem exploradas. Todos os registros são importantes para recompor o conceito sobre as OUCs, tentando desvincular o instrumento de estigmas e adotar uma leitura mais próxima dos regimentos legais que versam sobre o equilíbrio das funções da cidade, com a finalidade de introduzir a proposição de melhoria dos métodos por meio dos quais sejam constituídas novas perspectivas para as operações urbanas consorciadas.

As pesquisas que alguns autores desenvolveram sobre operações urbanas, sobretudo em versões de utilização de instrumentos de atuação concertada entre ente público e setores privados anteriores ao EC, registraram uma série de denúncias de experiências que acabaram por acentuar desigualdades socioespaciais, como retratado nas subseções 2.4 e 2.5 desta tese. Alguns municípios, como foi exemplificado pelas experiências de São Paulo e de Belo Horizonte, condicionaram atributos em normas urbanísticas a discursos em defesa de alternativas que articulavam as exigências do capital às necessidades de resolução de vulnerabilidades territoriais. As formas de concepção de operações urbanas que desenvolveram ocorreram sem estar atreladas a um planejamento geral da cidade. Os instrumentos legais foram concebidos muito mais como a legitimação de regimes de exceções,

compostos por flexibilizações e pagamentos pelas situações de excepcionalidade criadas, do que como a formatação de meios para alcançar objetivos coletivos dispostos em um plano urbanístico que, efetivamente, estivesse comprometido com o direito à cidade e com a solução dos problemas que apresenta. Os modelos adotados não foram condicionados, nem mesmo, às leis orgânicas e aos planos diretores municipais. Não foram examinados os impactos físicos e sociais das intervenções e pouco se conhecia mesmo dos lucros financeiros que as alterações de parâmetros de parcelamento, de ocupação e de uso do solo poderiam gerar.

Os exemplos de implantação de parcerias entre ente público e setor privado para transformações urbanísticas nos dois municípios referenciados demonstraram a força interventora do capital imobiliário na ação pública de planejamento e de gestão do espaço, moldando a concepção dos instrumentos utilizados segundo finalidades de remodelamento do território. As operações urbanas, atreladas à lógica do zoneamento – modelo que organiza as funções da cidade, mas que acaba por incitar a proteção de lugares para multiplicação do capital imobiliário – intensificaram e direcionaram a estruturação urbana a favor de setores detentores de capacidade de investimento, que auferiram ganhos muito maiores do que as compensações cobradas pelo Estado.

O conhecimento das experiências acerca da realização das operações, principalmente, pelos olhares de Mariana Fix (2001; 2007) e Daniela Cota (2010) demonstra a força do setor imobiliário de inverter situações de crescimento urbano a favor de facilidades para geração de capital, colocando o Poder Público para atuar como parceiro, a partir de concessões e obras que contribuem muito para os ganhos privados e pouco, comparativamente, para a coletividade. As pesquisadoras atentam para o fato de que o mercado propõe-se a atuar em áreas centrais ou passíveis de se tornarem centros. Os princípios legais a regerem as operações, segundo as pesquisadoras, têm de abarcar condições – muito – atrativas ao mercado imobiliário para que o instrumento seja implementado.

A Operação Urbana expandiu as possibilidades de venda de exceção à Lei de Zoneamento. O mecanismo de obtenção de recursos é semelhante à venda de área de construção acima do permitido e outras exceções definidas no projeto de cada operação. A diferença é que cada Operação Urbana define um perímetro para o qual estipula as novas regras, como um volume de ‘potencial construtivo’ que pode ser vendido aos proprietários dos lotes da região, e um programa para a utilização dos recursos, que, ao invés de aplicá-los em habitações de interesse social, os destina a obras e serviços dentro da própria área definida. Desse modo, possibilita a reordenação de grandes áreas da cidade (FIX, 2001, p. 76-77)56_.

56 _{A forma comparativa pela qual a autora trata o instrumento operação urbana no trecho transcrito é} apresentada a partir do conceito das operações interligadas, abordado na Subseção 2.4.1 desta tese.

Para o Estado (poder público municipal), a operação urbana se justifica e termina sendo usada como instrumento de arrecadação para desonerá-lo de seus encargos ao envolver recursos privados em ações de transformação urbanística. Entretanto, não há garantias que essas transformações urbanísticas efetivadas com a participação de recursos privados promovam benefícios coletivos e contribuam para a democratização do espaço urbano. Já para o parceiro particular, a operação urbana constitui um instrumento de compensação pelos seus recursos investidos, proporcionando-lhe possibilidades lucrativas de atuação via produção (renovada) do espaço. (COTA, 2010, p. 384, grifo da autora).

Os impactos sociais negativos das parcerias em São Paulo foram mais expressivos do que em Belo Horizonte: a estruturação de espaços e a transformação em áreas centrais da capital paulista implicaram significativos processos de exclusão socioterritorial de populações em situações de fragilidades. As operações em Belo Horizonte não foram capazes de promover alterações estruturais na cidade, na maioria dos casos, e, talvez, até por isso, mesmo promovendo benefícios aos setores elitistas, a expulsão de famílias de baixa renda dos lugares de utilização do instrumento não foi fator preponderante às ações. As práticas de implantação de operações urbanas, tanto em São Paulo quanto em Belo Horizonte, distanciaram-se dos princípios de gestão democrática da cidade; responsabilidade territorial do ente público; função social da cidade; inclusão social; controle do mercado, entre outras prerrogativas que promoveriam justiça na utilização do espaço urbano por meio do emprego do instrumento de parceria.

O instrumento, segundo Mariana Fix (2001), quando analisado apenas de forma conceitual, não permitiria o entendimento do que ocorre na prática de sua aplicação. A ferramenta, que corresponderia a ganhos privados e coletivos, se transformaria, frente à realidade brasileira, desigual e excludente, em um instrumento que favoreceria a acumulação de capital por setores específicos da sociedade de forma institucionalizada por mecanismos produzidos pelo próprio Estado. As críticas de Fix (2001) são contundentes, quando afirma que,

A Operação Urbana contribuiu para tornar uma intervenção de interesse imobiliário, não prioritária, concentradora de renda e absolutamente autoritária em algo democrático e, legitimada por um instrumento que seria bom ‘em si mesmo’.

[...]

A Operação Urbana não impede a concentração de renda, aliás encobre os seus mecanismos mais atuais de funcionamento, legitimando-a. A parceria adota formas para criar uma ‘cidade própria’. Aplicada na cidade, a operação não se assemelha à elogiada ‘fórmula mágica’, em que todos ganhariam e ninguém perderia. Ao contrário, funciona como um mecanismo para que apenas uma parte da cidade continue a resolver seus problemas, utilizando o Estado como instrumento privado de acumulação, como sempre fez (FIX, 2001, p. 118-119).

As operações desenvolvidas em São Paulo, conforme relatado por Mariana Fix (2001; 2007), foram feitas de forma excludente, pela qual os próprios empreendedores privados tiveram autonomia para negociar com residentes dos aglomerados urbanos a remoção destes e pouco foi planejado para que as comunidades _{– de baixos recursos} e pouquíssima influência política – a que pertenciam permanecessem nos perímetros de aplicação do instrumento. A construção da cidade pelo mercado pode gerar a habilitação de espaços com qualidade, mas pode também imprimir à terra valores inacessíveis à maior parte da população de um município. Replicando a lógica de multiplicação de espaços centrais sem políticas públicas socialmente inclusivas, voltadas para as pessoas de mais baixas rendas, acabou-se por formar ou expandir núcleos de pobreza fora do perímetro de intervenção derivados de um processo intensificador das desigualdades socioespaciais no Município de São Paulo.

Quanto ao caso específico do modo como as operações urbanas foram tratadas em Belo Horizonte de 1996 a 2010, Daniela Cota (2010) ressalta que o instrumento não foi utilizado para viabilizar transformações urbanísticas estruturantes e para a repartição de custos e de benefícios dos processos de urbanização. O que ocorreu, como demonstrado pela autora, foram projetos pontuais e de interesse, preponderantemente de particulares, com inconsistentes relações com as reais necessidades do município.

A discussão realizada [...] permite concluir que em Belo Horizonte a maioria das operações urbanas não contribuiu para a promoção de transformações urbanísticas de interesse público, nem tampouco realizaram ‘projetos urbanísticos especiais’ e relevantes para a coletividade. Sua adoção no município (quando instituída no Plano Diretor) buscava – assim como o Estatuto da Cidade, em nível federal – instituir uma nova lógica de participação da iniciativa privada na produção do espaço, viabilizando ‘inovações espaciais’ por meio da regulação urbanística e, ao mesmo tempo, possibilitando a repartição de custos e benefícios entre o poder público e o parceiro privado ou particular. Entretanto, não é isso que a experiência de Belo Horizonte vem demonstrando: as operações urbanas no município voltam-se, em sua grande maioria, para lotes específicos (e não para uma área urbana específica), promovendo alterações pontuais e de interesse restrito, de particulares, desconsiderando, inclusive, os impactos futuros que os empreendimentos viabilizados por meio do instrumento podem causar na cidade (COTA, 2010, p. 370, grifo da autora).

São reais as consequências perversas que as operações urbanas podem gerar, sobretudo se a definição de seu programa ocorrer privilegiando o capital imobiliário, financeiro e comercial. O instrumento pode ser utilizado para a concentração de gastos públicos em áreas de interesse do capital imobiliário, sem mecanismos coincidentes que promovam melhor distribuição de renda, promoção de trabalho e utilização da propriedade com função social. Os processos podem acarretar valorização da terra urbana e ganhos para os investidores proporcionalmente maiores

do que a recuperação das mais-valias geradas. A condição de valorização do preço do solo pode ser determinadora de processos de gentrificação, expulsando a população socialmente vulnerável e os empreendimentos de pequeno porte para periferias. O mercado imobiliário encontraria nesses espaços qualificados, ambientes para reproduzirem empreendimentos bastante lucrativos.

O capital financeiro, assim como o comercial e o produtivo, busca obter vantagens a partir da apropriação de valorizações fundiárias, mediante o seu movimento de um sítio a outro, inserindo-se na busca de lucro que impulsiona os capitais móveis. No caso da atividade imobiliária, trata-se de viabilizar a financeirização (valorização do capital móvel) por meio de investimento em um bem imóvel, o que implica em produzir externalidades (alterações no entorno do terreno) capazes de produzir a dinâmica de valorização da área, essencial ao capital financeiro e também ao fomento do êxito da concorrência urbana (HARVEY, 2005, p. 44-45). Assim, torna-se necessário definir e renovar as qualidades espaciais das mercadorias imobiliárias, como requisito para tornar possível sua comercialização a longo prazo, ou seja, permitindo que sua valorização beneficie tanto o incorporador (produtor da mercadoria) quanto o comprador (consumidor e futuro vendedor do imóvel) (COTA, 2010, p. 134-135, grifo da autora).

As operações urbanas são consideradas por alguns autores, em virtude das experiências realizadas, como a implantação de grandes projetos com ampla extensão territorial que, muitas vezes, rompem com a focalização e com as prioridades das políticas públicas e promovem desenvolvimento de lugares centrais ao invés de qualificar as periferias. Dependendo da forma como o instrumento for aplicado, pode significar uma desarticulação com o planejamento da cidade e com uma visão sistêmica do território urbano. Fabrício Leal de Oliveira57 _{aponta deficiências de} modelos de operações desenvolvidos até 2009 no País:

[...] a prática brasileira parece mais voltada para dar legitimidade à flexibilização das normas urbanísticas e à venda de exceções à lei para implantação de projetos pouco relacionados – ou mesmo reforçadores – das grandes desigualdades nas cidades brasileiras. Além disso, nem sempre as justificativas para a implantação de operações urbanas relacionam, claramente, as mudanças realizadas na legislação às melhorias de condições de vida ou na estrutura urbana.

Outra leitura da Operação Urbana é aquela que a vê como um grande projeto e, sendo assim, como um evento com expressão territorial capaz de promover uma ruptura no processo de desenvolvimento urbano, seja no que diz respeito às formas de reprodução da cidade ou de apropriação social do espaço, ou ainda, às formas de planejamento e gestão da cidade (OLIVEIRA, 2009, p. 257-258).

57 _{O Arquiteto e Urbanista Fabrício Leal de Oliveira foi debatedor no Seminário Operações Urbanas Brasil-}

França ocorrido em Belo Horizonte. À época do seminário foi apresentado como Mestre em Planejamento

Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e funcionário do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos, da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (OLIVEIRA, 2009, p. 255).

O Executivo dispõe-se, muitas vezes, a implantar equipamentos-âncora ou obras de grande vulto, sobretudo as viárias, para atrair o capital, custeadas pelos cofres públicos. As rendas aferidas dessas obras, em grande parte, não são recuperadas pelo Estado e são embolsadas pelo setor privado, com a geração de mais-valia derivada do processo de melhoria urbana, ou são parcialmente recuperadas pelas administrações em longo prazo. Os projetos de intervenções urbanas, principalmente quando descontextualizados de um projeto geral de cidade, podem fazer com que o Poder Público assuma riscos financeiros derivados de endividamentos e de aumento de gastos para complementar obras não totalmente cobertas pela arrecadação de contrapartidas ou que geraram repercussões negativas não previstas.

O Estado transforma-se, assim, no principal ‘sócio’ da iniciativa privada na renovação urbana de algumas áreas, funcionando como um grande empreendedor imobiliário. O poder público é quem realiza os investimentos iniciais do empreendimento, como a instalação da chamada ‘âncora’ (ou ‘motor’) da operação urbana: uma obra que seja capaz de incentivar o investidor imobiliário a atuar na região. Os riscos de prejuízo para o Estado são altos e o reembolso, se vier, é apenas a longo prazo. Para o setor privado, ao contrário, as possibilidades de lucro são ampliadas e os riscos, diminuídos (FIX, 2001, p. 117).

Outro aspecto preocupante das operações, demonstrado por Mariana Fix (2007), é o que pode significar a consolidação do instrumento ao considerar a aquisição de CEPACs como alternativa à falta de recursos vivenciada pelos municípios. A autora, apesar de abordar especificamente o caso de São Paulo, reflete sobre a iminência da produção do espaço ficar sob as expectativas do mercado, como se a especulação imobiliária fosse instituída como motivador para a renovação urbana.

Um primeiro problema é a desvinculação que o título cria entre a compra do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o título, tendo ou não o lote na região, e seu valor deve variar ao longo do tempo – uma característica inerente aos títulos financeiros –, gera-se um novo tipo de especulação imobiliária ‘financeirizada’. Seus defensores, contudo, mais uma vez utilizam o argumento da finalidade social: alegam que os Cepacs poderiam ser vendidos para custear a construção de moradia social, recuperações de cortiços, reurbanização de favelas, etc. Na prática, contudo, os Cepacs aparecem como solução tentadora para driblar a falta de recursos. Por isso, era previsível [...] que, se a Prefeitura adotasse essa lógica, acabaria por ‘multiplicar as operações na cidade’. Nesse caso, estaria institucionalizando a especulação imobiliária como elemento motivador da renovação urbana. A produção do espaço se subordinaria, desse modo aos interesses do mercado, que colocaria em marcha apenas aquelas operações que desejasse, por meio da compra do Cepac (FIX, 2007, p. 105).

Como síntese de algumas questões decorrentes das operações urbanas aprovadas em lei no Município de São Paulo até 2007, Daniel Montandon e Felipe Francisco de Souza destacaram:

 O incentivo ao adensamento e a correspondente melhoria da infra- estrutura implicaram no encarecimento da terra, no esvaziamento populacional e no aumento da renda de modo concentrado, se tomarmos como exemplo a Operação Urbana Faria Lima, aquela de maior êxito financeiro;

 Inexistência de resultados urbanísticos estruturais vinculados às diretrizes do planejamento geral da cidade;

 Se por um lado houve sucesso e adesão em áreas de interesse do mercado imobiliário, por outro tal condição implicou no desequilíbrio entre as bases da parceria;

 Falsa expectativa do financiamento da infra-estrutura: são necessários subsídios e investimentos em projeto ‘motor’, que muitas vezes contribuem para a concentração de recursos em uma mesma área da cidade, já equipada;

 Desempenho relativo enquanto instrumento de recuperação da mais- valia gerada por ações coletivas e investimentos públicos: recupera-se somente o benefício concedido e não a valorização (MONTANDON; SOUZA, 2007, p. 95).

A confiança da utilização das operações urbanas como instrumento capaz de inserir preceitos de ordenamento territorial e transformações urbanísticas estruturantes, não foi esvaída com as mal sucedidas experiências consolidadas para alguns pesquisadores e técnicos. Diferentes estudiosos do tema conferem ao instrumento a expectativa de que seja desenhado e regulado em conformidade com os interesses coletivos, controlando e revertendo as práticas mercantis de exploração do solo em benefícios para a solução de problemas urbanos. O instrumento, com controle político, pode ser expoente da conquista de atributos que contribuam para a melhoria da cidade.

Das reflexões desses estudiosos são depreendidas potencialidades conferidas às OUCs, tais como: planejamento local atrelado a um plano geral de cidade; recuperação de mais-valia; divisão de ônus e de benefícios dos processos de urbanização; controle da atuação do capital; combinação entre desenho urbano e regulação urbanística; participação social; alternativa aos modelos de planejamento funcionalista, entre outras. Muitas das ideias abordadas destacam que a implementação do instrumento em favor de resultados coletivos depende de sua condução política e encontra respaldo na legislação em vigor. Reconhecer as possibilidades visualizadas para o instrumento é importante nesta fase da pesquisa para conceituar as OUCs tendo como base a ordem jurídica dos mecanismos de política urbana brasileiros e a função técnica para a qual a ferramenta de atuação concertada pode ser aprimorada em prol da conquista de melhorias no espaço citadino em soluções a diferentes problemas urbanos. Pedro Sales destaca pressupostos para aprimoramento das OUCs:

[...] no plano técnico, jurídico e financeiro de uma determinada operação urbana, os mecanismos e interesses referentes à concessão onerosa dos benefícios estariam submetidos a, ou melhor, inferidos dos objetivos de

transformação física, social e ambiental urbana (no sentido das séries tenderem a uma unidade territorial coerente e plural, coletivamente reconhecível e apropriada).

Talvez seja sob esta ótica – e, mesmo assim, dentro de certas condições – que uma dada operação urbana possa supor maior alcance urbanístico e social, i) fugindo da armadilha arrecadatória, da lógica tributarista e/ou

especulativa que muitas vezes acabam se sobrepondo às decisões e interesses públicos; ii) garantindo a recuperação e distribuição da mais- valia gerada pelo próprio investimento público, e, assim, regulando distorções de valorização geradas por esses mesmos investimentos [...]; iii) promovendo formas de ocupação mais intensa, qualificada e inclusiva do espaço urbano articuladas a medidas que racionalizem e democratizem a utilização das redes de infra-estrutura e equipamentos sociais (SALES, 2005a, grifo nosso).

Camila Maleronka (2010) defende que as operações urbanas, como instrumentos de política urbana, não devem ser descartadas pelas conclusões extraídas das experiências mal constituídas dos exemplos paulistanos. A autora, em sua tese, pesquisa os potenciais das operações urbanas como instrumento de planejamento e de gestão do espaço e conclui que “trata-se de um instrumento próprio para enfrentar problemas e demandas contemporâneos, e que não deve ser desperdiçado” (MALERONKA, 2010, p. 171). Concorda-se com a autora em seus argumentos:

Embora o resultado visível das OUCs vigentes em São Paulo corrobore a idéia de que esse instrumento serve à construção especulativa da cidade – propiciando a transformação de porções da cidade em áreas segregadas de acordo com o interesse do mercado imobiliário – este trabalho fornece argumentos que refutam essa idéia. As possibilidades trazidas pela OUC

para a intervenção urbana são muito maiores do que aquelas