As primeiras operações urbanas no Município de São Paulo

As operações urbanas, especificamente, surgiram em proposta para o plano diretor do Município de São Paulo em 1985. O instrumento partia do princípio de constituir a possibilidade de formatar parceiras entre o Poder Público e o setor privado, como alternativa de financiamento de soluções para os graves problemas urbanos, frente à escassez de recursos para investimentos governamentais e a uma crise configurada pelo crescimento desordenado da cidade, promotor de desigualdades sociais e de falta de acesso da população a moradia, a emprego e a serviços de primeira necessidade. A ferramenta trazia consigo a vertente do entendimento disseminado à época, crescente com os movimentos sociais por reforma urbana, de que se deveria recolher dos investidores privados a mais-valia gerada pela ação pública, mas havia, contudo, a ameaça de gerar meios de negociações entre setor público e particulares que pudessem causar exclusão e aumento das desigualdades (FIX, 2001).

As operações urbanas foram incorporadas à proposta para o plano diretor de São Paulo a partir de conceitos determinados por estudos contidos em dossiê da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA), realizado entre julho de 1983 e janeiro de 1985. O documento em questão trouxe o conceito do instrumento que seria incorporado ao plano diretor paulistano:

Entende-se por operações urbanas, conjuntos integrados de intervenções urbanas desenvolvidas em áreas determinadas da cidade sob a coordenação do Poder Público, visando à obtenção de resultados relevantes para os objetivos do Plano Diretor (SÃO PAULO, 1985, p. 2, apud MONTANDON, 2009, p. 15).

A expectativa era a de que o instrumento produzisse resultados, tais como: produção de imóveis, principalmente habitação popular; implantação de infraestrutura, equipamentos coletivos e espaços públicos; indução de transformações urbanísticas em áreas urbanas determinadas; implantação de melhorias de forma mais acelerada e com minimização de empenho de recursos públicos; participação de agentes privados e órgãos comunitários em sua constituição, entre outros efeitos.

O instrumento paulistano nasceu muito mais complexo do que a simples implementação dos princípios do solo criado. A intenção passou a estar focada na formação de uma estratégia para “obtenção de resultados relevantes em áreas de transformação prioritária estabelecidas no Plano Diretor e a partir da gestão integrada das intervenções no ter_{ritório” (MONTANDON, 2009, p. 16). O documento da SEMPLA} (SÃO PAULO, 1985) determinava que a aplicação do instrumento deveria partir da

delimitação de um perímetro para o qual precisaria ser elaborado um diagnóstico que abrangesse as características físicas, as condições de ocupação e de uso do solo, bem como o atendimento por infraestrutura e por serviços da região. Deveriam ser definidos os objetivos gerais e específicos da operação e a caracterização econômico- financeira do instrumento. Haveria, posteriormente, a fase de propostas e de definição de procedimentos e de instrumentos a serem utilizados, complementada pela enumeração de impactos previsíveis.

Ressalta-se o caráter de geração de divisas que a operação urbana ganhava, ao ser um instrumento arrecadatório para financiar obras não apenas no âmbito do escopo do projeto urbano, mas também de outras vertentes de atendimento das demandas da municipalidade. Tais perímetros deveriam ser identificados pelo plano diretor do Município de São Paulo, que, na ocasião, recebeu a previsão de trinta e cinco operações urbanas. O Plano Diretor 1985-2000, entretanto, não chegou a ser aprovado como lei.

As operações urbanas, mesmo assim, começaram a ser instituídas em São Paulo pela Lei n° 10.676/88, na gestão de Jânio Quadros como Prefeito. O conceito desenhado para o instrumento por esta lei era diferente do elaborado em 1985 e previa a ação integrada entre setor público e setor privado, com a finalidade de melhorar o padrão de urbanização em algumas áreas do município. Os anos que se seguiram foram marcados, entretanto, pela promulgação da CF/88 e pela aprovação da Lei Orgânica do Município de São Paulo, em 1990, norma que trazia as operações urbanas como instrumento voltado para a promoção de transformações urbanísticas estruturais e não para a obtenção de recursos a partir da iniciativa privada (MONTANDON, 2009, p. 23).

São Paulo recebeu uma nova proposição de plano diretor, desenvolvida em 1991, sob a gestão da petista Luíza Erundina como Prefeita, mas que também não foi aprovado pela Câmara dos Vereadores. O Plano trazia muito do conteúdo das discussões sobre reforma urbana e, entre suas propostas, apresentava embasamento para aplicação do princípio do solo criado: propunha a fixação do coeficiente de aproveitamento em 1,0 e a aplicação de outorga onerosa do direito de construir para edificação acima desse limite em algumas áreas da cidade que suportariam maior adensamento construtivo.

A proposta de plano diretor, entre as várias alterações das normas urbanísticas que continha, trazia novas formas de parceria entre os setores público e privado, como o consórcio imobiliário e as operações de interesse social, que teriam o objetivo de viabilizar a produção de habitação para famílias de baixa renda. Tal proposição legal

implicou inovações às operações urbanas, a partir de estudos desenvolvidos à época. As operações passaram a ser definidas como

Um conjunto de intervenções desenvolvidas em determinadas áreas da cidade, sob coordenação do Poder Público e com a participação de recursos da iniciativa privada, tendo em vista a melhoria do padrão de urbanização com minimização de recursos públicos (SÃO PAULO, s.d. p. 2, apud MONTANDON, 2009, p. 23).

O modelo do instrumento trazia conceitos como a necessidade de ser aprovado por uma lei específica, haver um estoque de área edificável e a previsão de um programa de obras. A ferramenta incorporava o conceito de solo criado e de obtenção de recursos a partir de adoção de parâmetros urbanísticos diferentes, notadamente mais permissivos do que aqueles definidos na lei de zoneamento do município. As contrapartidas deveriam ser estabelecidas em doação de terrenos, execução de obras de infraestrutura, produção de unidades de interesse social no perímetro da operação, formação de áreas verdes ou pagamento em dinheiro. As parcelas financeiras deveriam ser depositadas em um fundo de urbanização específico para cada operação. As operações poderiam também ser propostas por proprietários de terrenos ou de glebas, desde que houvesse a adesão de, pelo menos, 2/3 dos proprietários envolvidos na implementação do instrumento e que estes custeassem a instalação de infraestrutura da região por ele abrangida. Nesses casos, deveria ser demonstrado e aferido o interesse público.

Cinco operações urbanas foram demarcadas no território pela proposição de plano diretor de 1991: Anhangabaú, Água Espraiada, Água Branca, Faria Lima-Berrini e Paraisópolis.

A Operação Urbana Anhangabaú foi a primeira das cinco operações previstas a ser instituída. Foi regulamentada por meio da aprovação da Lei n° 11.090/91, ao final do mandato de Luiza Erundina, e teve três anos de duração. O instrumento tinha como objetivos principais: promover diversidade de usos na área central, especialmente moradia; estimular a ocupação de áreas vazias ou subutilizadas na região; realizar intervenções para preservação do patrimônio ambiental e cultural, entre outras medidas. A forma de financiamento das obras, cujos objetivos principais eram a recuperação do patrimônio e a qualificação do espaço público, era feita mediante a possibilidade de transferência de direito de construir dos imóveis de interesse histórico cultural para fora da área central. A Operação Urbana Anhangabaú interessava à Prefeitura, mas não atraiu o mercado imobiliário nem chegou aos resultados esperados (FIX, 2001).

Os conceitos da Operação Urbana Anhangabaú foram alterados na gestão do Prefeito Paulo Maluf. O instrumento passou a ter maior flexibilização da ocupação e do uso do solo, além de limites ampliados. A operação urbana em referência deu subsídios para a aprovação da Operação Urbana Centro, por meio da Lei n° 12.349, de 06 de junho de 1997. Essa operação mantinha a lógica de transferência de potencial construtivo para áreas fora do perímetro de intervenções e dispunha da concessão onerosa de potencial para construção dentro de seus limites. As premissas de intensificação e diversificação da ocupação e do uso do solo, restauro dos imóveis de importância histórica e qualificação do desenho urbano foram ressaltadas na nova lei, entretanto, a operação continuava a não contar com um programa de obras.

A Operação Urbana Centro teve um aporte de investimentos em espaços culturais, que começou a ser feito pelo Governo do Estado, além de incentivos fiscais e urbanísticos a investimentos do setor privado. A transferência de potencial construtivo para fora da área da operação foi considerada irregular pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em 1999, que alegava que esse era um mecanismo de alteração das normas do zoneamento gerais da cidade. O Tribunal de Justiça declarou inconstitucionais artigos que acabaram por ser impugnados no ano seguinte. A Prefeitura recorreu da decisão e, em 2005, conseguiu a liberação dos dispositivos legais referentes à transferência de potencial construtivo para fora da área de operação, restando a necessidade de pronunciamento da Procuradoria Geral do Município (PGM) para voltar a utilizar o mecanismo.

Ressalta-se que a operação teve pouco êxito urbanístico e financeiro. O artifício de transferência de potencial construtivo foi mais utilizado do que a outorga onerosa do direito de construir. Ambas as alternativas poderiam ocasionar desdobramentos negativos em sua aplicação. A operação propunha o incentivo ao remembramento de lotes e o adensamento intensivo dos terrenos dentro do limite que abrangia, o que poderia gerar a demolição de imóveis e atrair um modelo de ocupação decorrente de determinada modalidade de investimento imobiliário construído sob tipologias que denotam segregação espacial. As transferências de potencial construtivo poderiam, pela forma de cálculo adotado, significar volumes construtivos muito superiores àqueles das áreas receptoras. Como avaliação geral da aplicação do instrumento, nesse caso específico, Montandon (2009, p. 57-59) afirma que foram executadas poucas obras públicas, em detrimento dos ganhos particulares que a operação propiciou a alguns empresários.

A primeira versão da Operação Urbana Faria Lima também foi constituída durante a gestão de Paulo Maluf. Montandon sintetiza as principais características dessa operação:

A Operação Urbana Faria Lima foi instituída pela Lei n° 11.732 de 14 de março de 1995, após a implantação de trecho da Avenida Faria Lima, em 1994, com o objetivo geral de otimizar a utilização da capacidade da infra- estrutura melhorada em função dos investimentos viários implantados e captar recursos para financiar obras realizadas e previstas. Tal otimização seria atingida por meio do adensamento e da intensificação do uso do solo nas áreas próximas aos melhoramentos realizados. Já a obtenção de recursos seria feita com a concessão de incentivos urbanísticos através da legislação, sendo o principal deles a concessão de potencial adicional de construção.

[...]

O programa de investimentos previu, entre outros itens, a implementação dos melhoramentos viários, o pagamento de desapropriações, a produção de unidades habitacionais de interesse social e a aquisição de terrenos para futuros equipamentos sociais (MONTANDON, 2009, p. 36-37).

Essa operação objetivava a formação de um novo centro no Município de São Paulo, preparado para receber empreendimentos ligados ao setor terciário de alto padrão ao longo da Avenida Faria Lima, cuja obra, iniciada desde 1968, deveria ser acabada por decisão do Governo (FIX, 2001). O prolongamento do eixo viário dependia da remoção de um conjunto de favelas existente ao longo do traçado para o logradouro, bem como de parte de bairros de classe média consolidados nos limites da intervenção.

A população a ser removida e mesmo parte daquela que seria mantida, mas que teria de conviver com uma nova dinâmica urbana, promoveram intensos embates com o Poder Público, para que a operação urbana e as obras não fossem implementadas segundo as premissas planejadas. A gestão Maluf, entretanto, propiciou condições “favoráveis” à aprovação, por unanimidade, do projeto de lei que regulamentou a Operação Urbana Faria Lima na Câmara Municipal. É possível apontar que a instituição do instrumento ocorreu, principalmente, em decorrência de negociações com a população de classe média em relação a alterações no projeto e diminuição das desapropriações, a remoções a serem custeadas pela iniciativa privada e, sobretudo, à execução da obra viária com dinheiro público, o que criava a sensação de “fato consumado” (FIX, 2001, p. 118). Ficou latente, com essa última condição citada, a justificativa de que a operação recuperaria, para os cofres públicos, os investimentos realizados no sistema de mobilidade pelas contrapartidas pagas com a vigência do regime de operação urbana.

A implementação da Operação Urbana Faria Lima contou com a divisão do perímetro abrangido em setores distintos: em área diretamente beneficiada (ADB), formada por quadras lindeiras aos trechos de extensão da avenida, e área indiretamente beneficiada (AIB). Foi calculado estoque de potencial construtivo para a

ADB, que deveria ser adquirido mediante a aquisição de certificados de potencial adicional de construção. A contrapartida da AIB deveria ser calculada de forma direta e particularizada para cada caso. A falta de regulamentação federal para a emissão dos CEPACs21_{, títulos a serem convertidos em metros quadrados, fez com que não} pudessem ser alienados. As contrapartidas desta operação foram, então, feitas sob o padrão antes exclusivo para a AIB.

A atuação do setor privado na AIB foi maior do que na ADB. As intervenções entre 1995 e 200422 _{concentraram grande transformação no setor da Vila Olímpia. As} alterações na área indiretamente beneficiada ocorreram, principalmente, pela substituição de residências unifamiliares por edifícios de escritórios, transformando a paisagem e dinâmica local, como observado por Fix:

Na Faria Lima, os moradores de classe média, depois de uma longa batalha jurídica, conseguiram receber indenizações mais próximas ao valor do imóvel, para tentar permanecer na mesma região da cidade. Mas a abertura da avenida valorizou a região, e uma parte dos pequenos sobrados está sendo substituída por grandes torres de escritórios e hotéis de luxo. A sossegada Vila Olímpia tornou-se um dos principais pontos de lazer da elite paulistana, concentrando boa parte dos restaurantes, bares da moda e empresas ‘.com’ (FIX, 2001, p. 133).

Os prédios implantados produziram um novo skyline na região, visto que o coeficiente de aproveitamento poderia chegar a 4,0. As residências que permaneceram foram sendo adaptadas para usos que suprissem demandas da nova dinâmica conformada e davam espaço para estacionamentos. Surgiram problemas de tráfego nas áreas de AIB que não haviam sido estruturadas para o aumento da demanda. Os terrenos na área da operação valorizaram bastante, chegando a dobrar ou triplicar seus valores em alguns quarteirões. As tipologias construtivas determinaram pouca diversidade de usos e alto padrão edilício. Os projetos construídos na Avenida Faria Lima são designados pelo mercado, quanto ao seu padrão, como “duplo A” ou “triple A”.

O número de prédios de alto luxo construídos na região, entretanto, com andares corridos à espera, principalmente de empresas multinacionais, não foi absorvido imediatamente à finalização de suas obras nem pelos preços previstos. Houve uma alta taxa de vacância dos edifícios, devido ao fim das privatizações das

21 _{O conceito e a forma de utilização dos CEPACs são abordados na Seção 5 desta tese.}

22 _{A Operação Urbana Faria Lima foi revisada por meio da aprovação da Lei n° 13.769/04 e da Lei nº} 13.871/04, com a finalidade de incorporar diretrizes do Estatuto da Cidade e do plano diretor estratégico aprovado no município. Esse novo contexto das operações urbanas paulistas será abordado posteriormente. As alterações principais consistiram em: incorporação dos CEPACs como mecanismo de recolhimento de contrapartida; divisão do perímetro em setores e revisão do estoque, incluindo a separação para uso residencial e não residencial; redefinição do plano de intervenção e revisão da composição do Grupo Gestor (MONTANDON, 2009, p. 38).

empresas brasileiras e à retração do mercado internacional na década de 2000 (FIX, 2007).

A imensa taxa de vacância dos imóveis fez com que o setor imobiliário procurasse formatar parcerias público-_{privadas a partir da formação do “Movimento} Colméia”23_{. O intuito era aumentar a demanda por espaços construídos na área, com a} melhoria de infraestrutura, sobretudo do sistema de mobilidade _{– previsão de duas} pontes estaiadas, estações de metrô, interligações faltantes entre avenidas, garagens subterrâneas, entre outras intervenções (FIX, 2007, p. 120). As principais intervenções do Colméia visavam à alteração de condições urbanísticas, coleta de lixo, segurança e manutenção dos espaços em bom estado de conservação. Esse tipo de coalizão é feito de forma fechada ao grande público e imprime intensas pressões de proprietários de terra e de promotores imobiliários, construtores e outros agentes financeiros ao Poder Público, que acaba atuando em proteção ao capital, na escolha de obras segundo às intenções desses grupos e nos lugares de interesses deles.

A área beneficiou-se com diversas obras viárias, muitas das quais foram implantadas antes da instituição da operação, como explicitado. O montante de recursos em obras viárias em uma mesma região demonstrou falta de atendimento de diversas outras prioridades distributivas dos recursos, como ressalta Daniel Montandon:

Tal concentração de investimentos públicos em obras de natureza viária, desvinculados de investimentos em transporte público, em melhorias de espaços públicos e em habitação de interesse social, demonstra que as prioridades não estavam exatamente na obtenção de melhorias urbanísticas estruturais, revelando a ausência de uma idéia mais ampla de transformação urbana (MONTANDON, 2009, p. 43).

O que se observou nas dinâmicas que essa operação urbana provocou em termos mais sistêmicos no âmbito da cidade foi maior densidade construtiva com perda de população dentro do perímetro sob o regime do instrumento, concomitantemente a um aumento da renda média dos residentes e usuários do local. O período de 1991 a 2000, por outro lado, registrou ganhos construtivos e populacionais em áreas periféricas da capital paulista. Os adensamentos de áreas às bordas da cidade ocorreram com redução da renda média da população. A periferia recebeu famílias excluídas do processo de elitização das áreas centrais criadas não apenas por essa, mas por outras operações, como é demonstrado mais adiante, e

23 _{Mariana Fix (2007, p. 114-116) demonstra que a associação do “Movimento Colméia”, em seus} princípios e objetivos, assemelha-se aos Business Improvement Districts (BIDs) norte-americanos. Modelos de associações em centralidades de negócios com objetivos semelhantes já ocorriam em São Paulo, tais como a Associação Viva o Centro e a Paulista Viva.

continuou carente de estrutura urbana para receber as pessoas pobres migrantes (FIX, 2001; 2007).

A Operação Urbana Água Branca também foi prevista pela proposta de plano diretor, em 1991, e foi regulamentada pela Lei n° 11.774, de 18 de maio de 1995. Tinha como objetivo principal reverter a situação de subutilização dos terrenos da região e de estagnação do local que abrangia, em função das atividades industriais. Visava melhorar a infraestrutura de uma região com localização privilegiada em proximidade ao Centro da capital paulista, sobretudo solucionando deficiências dos sistemas de drenagem e de mobilidade. A operação incluía os objetivos de ampliação e implantação de espaços públicos, áreas verdes e equipamentos urbanos, além da produção de habitações de interesse social. As intervenções e melhorias deveriam ocorrer, primordialmente, a partir de investimentos privados e com reduzidos gastos públicos.

A implementação da operação contou com a definição de 1.200.000 metros quadrados como estoque de potencial construtivo, sendo um terço destinado ao uso não residencial e o restante à construção residencial. Foi elaborado um programa de obras para execução das melhorias. A cobrança da contrapartida relativa às flexibilizações dos parâmetros urbanísticos, que deveria ser analisada caso a caso, poderia ser realizada em obras públicas definidas pelo programa da operação, cessão de imóveis ou em dinheiro.

A operação arrecadou 24 milhões de reais em contrapartidas, com o consumo de 235.692 metros quadrados de potencial construtivo adicional no período de 1995 a 2007. Os empreendimentos implantados, até aquele momento, contudo, não foram suficientes para reversão da situação de subutilização da área. Enfatiza-se que, em 2002, a região foi objeto de projeto urbanístico correspondente à adaptação do local, para fortalecer a candidatura de São Paulo como sede dos Jogos Olímpicos a ocorrerem em 2012. A área foi tema, em 200424_{, de um concurso para o} desenvolvimento de um projeto de requalificação. Os estudos proporcionaram a revisão da operação (MONTANDON, 2009, p. 50).

O interesse pela área aumentou após a execução de obras no canal do Rio Tietê, a qual reduziu a ocorrência de cheias, e em virtude de alterações de zoneamento da região. Os investimentos públicos, novamente, impulsionaram a continuidade de implementação da operação urbana. Em 2009, estavam em

24 _{Salienta-se que, em 2002, foi promulgado o Plano Diretor Estratégico de São Paulo, por meio da}