Aspectos sobre estudo de impacto ambiental e conceituação e aspectos jurídicos sobre o estudo de impacto de vizinhança

A avaliação de impacto ambiental (AIA) surgiu na década de 1960, nos Estados Unidos da América, como resposta à organização da população em torno da exigência de participar das decisões e da gestão do meio ambiente. A tomada de consciência das pessoas acerca do tema foi decorrente da degradação ambiental que se configurava, sobretudo, pelos processos de industrialização ocorridos desde o início do século XX. A sociedade apontava a necessidade de haver melhor avaliação das implantações de grandes empreendimentos industriais nas cidades. Modelos de AIA foram amplamente discutidos e adotados em países desenvolvidos e em desenvolvimento a partir daquela época (MARQUES, 2010).

O Brasil teve as primeiras experiências de estudos e relatórios de impacto ambiental exigidos ou elaborados pelos entes da federação na década de 1970. O surgimento de regulamentações para controle de processos de intervenções com

vistas à garantia de preservação e equilíbrio ambiental foi impulsionado pelo fortalecimento de preocupações com o meio ambiente no País, nessa época. Os movimentos e as discussões sobre o assunto culminaram na aprovação da Lei Federal n° 6.938, em 31 de agosto de 1981, que instituiu as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.

O in_{ciso I do artigo 3° dessa lei define como “meio ambiente, o conjunto de} condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (BRASIL, 1981). Essa lei instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), constituído por um conjunto de órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, bem como as fundações criadas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

A Lei Federal n° 6.938/81 introduziu o estudo de impacto ambiental no Brasil, estudo esse que, regulamentado pelo Decreto Federal n° 88.251/83, passou a estar sob a responsabilidade de licenciamento pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), órgão componente do SISNAMA, que deveria criar os procedimentos para análise e aprovação do estudo, bem como monitorar o instrumento instituído. O CONAMA estabeleceu a Resolução n° 001/86, que regulamentou as obrigatoriedades para a elaboração do licenciamento ambiental e as responsabilidades dos setores participantes do processo. O estudo deveria contar, em síntese, com diagnóstico ambiental da área, descrição da proposta de intervenção no meio ambiente e a identificação de impactos positivos e negativos80_{, bem como formas de controle de} interferências81 _{provocadas pelas transformações e inserções de novos elementos em} um ambiente.

80 _{A Resolução n° 001/86 do CONAMA define impacto ambiental como “alterações das propriedades} físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população” (BRASIL, 1986).

81 _{Estados e municípios da Federação criaram procedimentos e órgãos para tratar das questões} ambientais em consonância com as determinações federais. A regulamentação da política de meio ambiente no Estado de Minas Gerais e a criação do Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), ocorreram por meio da Lei Estadual n° 7.772/80, alterada pela Lei Estadual n° 15.972/06, por exemplo. O Município de Belo Horizonte aprovou, em 1985, a Lei n° 4.258, que instituiu procedimentos para tratamento de atividades potencialmente causadoras de degradação ambiental, vinculou a concessão de alvarás de localização e licença de funcionamento de fontes poluidoras a parecer técnico favorável da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e criou o Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM). A política ambiental foi alterada no município com a aprovação do respectivo plano diretor e da respectiva lei de parcelamento, ocupação e uso do solo em 1996, fazendo uma nova leitura das questões ambientais em sua importância para o equilíbrio também das funções urbanas. A Lei n° 7.277, de 17 de janeiro de 1997, trouxe novos procedimentos referentes à elaboração e à análise do licenciamento ambiental. Aspectos sobre a evolução da política de preservação do meio ambiente e do processo de licenciamento ambiental em Belo Horizonte podem ser apreendidos em Araújo (2009). Nova alteração foi inserida no município no âmbito da avaliação de empreendimentos de impacto, com a aprovação da Lei n° 9.959 de 20 de julho de 2010, quando foi regulamentado o estudo de impacto de vizinhança no município, dividindo responsabilidades nas análises de empreendimentos com potencial de geração de repercussões negativas, de acordo com a geração de resultados preponderantemente impactantes sobre as questões ambientais – naturais – ou efeitos preponderantemente impactantes sobre as funções urbanísticas.

Os processos de licenciamento ambiental foram revistos e aprimorados pela Resolução n° 237/97, expedida pelo mesmo órgão. A resolução definiu os estudos ambientais como aqueles “relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida” (BRASIL, 1997). Vanêsca Prestes destaca avanços alcançados com as normas retratadas:

A partir da Constituição de 1988 e da Resolução Conama nº 237/97, com a definição de competências expressas aos municípios em matéria ambiental estabelecida na Constituição Federal e com a explicitação efetuada pela citada Resolução, é que o meio urbano passou a ser objeto de maiores avaliações, identificando a preocupação com a incidência da legislação ambiental e dos instrumentos de planejamento previstos nesta. Deste movimento é que começaram a aparecer Estudos de Impacto Ambiental para implantação de condomínios, grandes loteamentos, shopping centers, hipermercados, todas atividades urbanas impactantes ao meio ambiente construído, e que precisam ser avaliadas (PRESTES, 2003, p. 3).

O EIA introduziu um caráter discricionário à análise de situações e empreendimentos, que ultrapassa as limitações da rigidez legal e avança para uma avaliação caso a caso, que leva em conta atributos socioambientais e divide com a iniciativa privada responsabilidades sobre o incremento da infraestrutura urbana e da disposição de premissas de ocupação sustentável, por meio da atribuição de medidas mitigadoras e compensatórias. Para Araújo,

No sistema jurídico brasileiro a correspondência desta concessão discricionária de direitos pelo Estado se dá a partir do conceito de função social da propriedade o qual ainda encontra dificuldades para se materializar, principalmente pela tradição liberal dos direitos de propriedade e a resistência em separá-los do direito de construir. De acordo com a Constituição de 1988 e com o Estatuto da Cidade de 2001, os Planos Diretores Municipais são responsáveis pela definição da extensão e dos limites da realização dos direitos de construir a serem expressos pelo zoneamento, o que compromete o conceito de planejamento como um processo. Neste sentido, um dos

aspectos inovadores do licenciamento ambiental aplicado ao espaço urbano é exatamente a introdução do poder discricionário no processo de decisão para concessão da licença ambiental, que além de ser requisito prévio à concessão da licença para construir, é também concebido como participativo (ARAÚJO, 2009, p. 99-100, grifo nosso).

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 23, referenciou que a proteção e a preservação ambiental são de competência comum de todos os entes da federação. A Carta Magna inseriu, em seu Capítulo VI do Título VIII, o meio ambiente como tema. O artigo 225 da CF/88 regula que

Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).

Os incisos contidos no parágrafo 1° do artigo constitucional em referência tratam das obrigatoriedades do Poder Público para assegurar o direito exposto em seu caput. O estudo prévio de impacto ambiental consta do inciso IV do dispositivo em questão, que regula que o instrumento deve ser requerido para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente. O inciso citado direciona também que o estudo deve ter publicidade.

O EIA foi criado antes mesmo da promulgação da CF/88, imbuído de princípios como o da prevenção e o da precaução. A prevenção incita que se deve “dispor (das coisas) com antecipação de modo que se evite mal ou dano; tomar medidas que evitem (algo) com antecipação; providenciar com antecedência” (SANT’ANNA, 2007, p. 38, grifo da autora). O princípio da precaução complementa a função de prevenção, pois “significa agir com cautela, com prevenção, guardando-se do que poderá acontecer” (SANT’ANNA, 2007, p. 39, grifo da autora).

O EIA, sob a conduta do princípio da precaução, adquire função de proporcionar segurança ao processo de instalação de empreendimentos ao entorno que participa ou participará. Faz-se necessária a especulação do dano que pode ser causado para que se possa evitá-lo ou mitigá-lo, assumindo riscos e responsabilidades de não provocar situações de irreversíveis perdas para o meio ambiente, entendido no sentido amplo – meio ambiente natural, cultural, artificial e do trabalho _{–, sobretudo quando se trata de arranjos citadinos, assim como rege a} legislação brasileira:

[...] é possível compreender que meio ambiente urbano reúne todos os espaços em que o homem criou para viver, conviver e se abrigar (artificial); onde protege e preserva (natural); aprecia e agrega valor cultural e sentimental (cultural) e transita, interage em sociedade e adquire recursos materiais para manter sua subsistência (trabalho) (MARQUES, 2010, p. 40).

Há riscos que não devem ser admitidos, sobretudo aqueles que colocam em perigo os valores constitucionais de proteção dos bens nacionais e da qualidade de vida das pessoas. As medidas de precaução devem ser executadas dentro da melhor técnica possível e com avaliação da razoabilidade econômica que o sistema deve servir. A implementação de ações atenuantes de malefícios ao equilíbrio de um sistema causado pela inserção de um novo objeto ou atividade deve ser prioritária e qualquer postergação apenas pode ser consentida no caso de se assegurar que não há prejuízo ao ambiente. Esse princípio deve ser adotado pela Administração Pública, balizando sua conduta de concessão de licenças, poder de polícia e zelo pela segurança do meio e do cidadão (SANT’ANNA, 2007).

O princípio da precaução foi debatido e ganhou destaque na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, ocorrida no Município do Rio de Janeiro em 1992 – conferência que ficou conhecida como ECO 92. O texto resultante do evento e que foi adotado por diversos países dispõe:

Princípio 15: De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental (SANT’ANNA, 2007, p. 39).

A ECO 9282 _{esclareceu o conceito de sustentabilidade como “suprir as} necessidades da geração presente sem afetar a habilidade das gerações futuras” (MARQUES, 2010, p. 22). As preocupações com o meio ambiente fizeram emergir discussões de que Governo e sociedade devem atuar em nível local para resguardar o sistema global equilibrado.

As cidades são hoje vistas como partes integrantes de um ecossistema. Onde as relações entre as partes buscam um equilíbrio em uma cadeia harmônica de alimentação. Arranjos produtivos locais interferem no todo, e as cidades sustentáveis têm como bases essas ações locais de sustentabilidade. Essas ações devem estar fundamentadas em estruturas deliberativas e democráticas entre a sociedade civil e as instituições governamentais. Tanto os governos precisam assumir os princípios de sustentabilidade como os cidadãos mudar seus hábitos, aprendendo a reduzir o consumo de água e energia, escolher produtos locais, optar pelo transporte coletivo, gerar menos lixo (MARQUES, 2010, p. 27).

O conceito de estudo de impacto de vizinhança, por sua vez, segundo Marques (2010), surgiu nas propostas de leis urbanísticas enunciadas no final da década de 1970. A ideia foi inserida ao Projeto de Lei n° 775/83 e, posteriormente, o EIV foi incorporado ao Projeto de Lei n° 5.788/90, que daria origem ao Estatuto da Cidade, durante tramitação na Câmara dos Deputados, especificamente quando da análise da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM)83_{, em} 1997. O instrumento foi instituído pelos artigos 36 a 38 da Lei Federal n° 10.257/01,

82 _{A Agenda 21 foi um dos resultados da ECO 92. O documento consolida premissas e recomendações} acerca de como as nações devem proceder desenvolvimento sob preceitos de modelos e programas que garantam sustentabilidade. Várias nações comprometeram-se a adotar as medidas dispostas no relatório de forma adaptada às especificidades locais.

83 _{Alguns municípios instituíram o EIV, ou mecanismos semelhantes de avaliação de impactos, antes da} aprovação do instrumento pela Lei Federal n° 10.257/01. São Paulo instituiu, para empreendimentos privados com significativa repercussão ambiental ou na infraestrutura urbana, um relatório de impacto de vizinhança, com a promulgação da Lei Orgânica do município em 1990, sob vieses incorporados ao instrumento em 1994 e que vigorou até 2005, quando o município adotou o estudo de impacto de vizinhança em sua legislação. O Município de Porto Alegre, por sua vez, instituiu o estudo de viabilidade urbanística (EVU), em 1979, que obteve aperfeiçoamentos em 1998 e continha semelhanças ao estudo de impacto de vizinhança, posteriormente regulamentado (MARQUES, 2010).

imbuído de princípios gerais da política urbana instruída pela regulamentação em tela e funções próprias, como se vê adiante.

Observa-se que o Estatuto da Cidade aproximou a preocupação ambiental da preocupação com a política urbana, ao explicitar, dentre as diretrizes listadas, a garantia às cidades sustentáveis, ‘entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações’ (art. 2°, I); assim como a preocupação em ‘evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente’ (art. 2°, IV); e garantir a expansão urbana de forma compatível com a sustentabilidade (art. 2°, VIII). Os dois temas (meio ambiente e política urbana), tratados de forma separada inclusive pela Constituição Federal (Art. 225 e Art. 182 e 183, respectivamente), aparecem de forma articulada no texto do Estatuto da Cidade (COTA, 2010, p. 227).

Ressalta-se que o direito de vizinhança constava desde o Código Civil Brasileiro de 1916, dando direito ao proprietário de um imóvel impedir que o mau uso de propriedade vizinha prejudicasse a segurança, o sossego e a saúde do bem que possui. O novo Código Civil Brasileiro, Lei Federal n° 10.406/02, instituiu, em seu artigo 1.227, redação semelhante, que versa que “o proprietário ou possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e à saúde dos que o habitam, provocadas pela utilização da propriedade vizinha” (BRASIL, 2002b). O conceito de vizinhança no Brasil tornou-se mais abrangente a partir de princípios constitucionais que pregam sobre os direitos coletivos.

O Código Civil brasileiro sempre cuidou dos direitos de vizinhança, impondo limitações ao titular de uma determinada propriedade para atender aos direitos e interesses dos proprietários lindeiros, visando à convivência pacífica.

No momento atual, além de amparar o direito subjetivo dos proprietários dos prédios contíguos, a legislação evoluiu no sentido de amparar os direitos supraindividuais, os direitos de terceira geração, coletivos e difusos, ampliando o conceito de vizinhança, para atingir todos aqueles que vivem nas proximidades, numa área da cidade, e que podem ser afetados por usos de maior intensidade, gerando significativos incômodos (SANT’ANNA, 2007, p. 12).

As diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, os marcos regulatórios dos estudos ambientais e, principalmente, as deliberações feitas pelos dispositivos federais ao EIV, definem a conotação de impacto de vizinhança como uma interferência no meio urbano que gera consequências em raios de abrangência distintos, que podem ser mais ou menos amplos, de acordo com o tipo de empreendimento a ser instalado e com o tipo de uso a que este se destina. As condições de reversibilidade, abrangência, intensidade ou temporalidade dos impactos causados por um empreendimento estão atreladas à conformação natural, de

estruturação urbana e aos próprios hábitos das pessoas que compõem a vizinhança. A forma de percepção dos impactos é diferente também dependendo do grupo social do entorno da fonte geradora das transformações.

[...] é possível concluir que impacto de vizinhança é um tipo de impacto

ambiental urbano, que acontece sempre que há uma alteração de equilíbrio no meio ambiente urbano. Impacto ocasionado pelo surgimento

de uma nova atividade nesse meio, que no caso específico dos estudos de impacto de vizinhança será o ambiente artificial (a cidade). Essa

implantação irá gerar impactos para a vizinhança (positivos e negativos) dentro de uma área de influência que será definida de forma diferenciada para cada empreendimento, mas que afetará seu entorno imediato de forma direta e os outros pontos mais afastados da área do empreendimento, ou seja, na cidade como um todo, de forma indireta

(MARQUES, 2010, p. 44, grifo nosso).

O EIV presume análise sobre empreendimentos em construção, ampliação, instalação ou funcionamento que, mesmo previstos pelas leis de uso e de ocupação do solo e permitidos pelo plano diretor municipal, possuem atributos que, pelo porte ou pela execução de atividades impactantes, precisam ser analisados de forma pormenorizada. O estudo é um instrumento que cerceia as possibilidades de livre uso da propriedade e pode auxiliar a definir padrões para consolidação da função social dos imóveis urbanos. O instrumento vincula o exercício do direito individual sobre a propriedade a um plano mais abrangente elaborado para um local e pode compatibilizar as intenções de um indivíduo ou grupo específico à conjuntura geral da cidade. O estudo de impacto de vizinhança permite a elaboração de diagnósticos e análises que certifiquem que um empreendimento será implantado em compatibilidade com a estrutura urbana instalada e mediante considerações dos setores técnicos e da comunidade potencialmente ou efetivamente afetada – diretamente ou indiretamente – pela intervenção.

O objetivo do Estudo de Impacto de Vizinhança é democratizar o sistema de tomada de decisões sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando voz a bairros e comunidades que estejam expostos aos impactos dos grandes empreendimentos. Dessa maneira, consagra o

Direito de Vizinhança como parte integrante da política urbana, condicionando o direito de propriedade (BRASIL, 2002a, p. 199, grifo

nosso).

Mariana Sant’anna (2007) referencia o EIV como um instrumento de planejamento local atrelado ao plano diretor dos municípios. O instrumento tem como foco tratar áreas específicas da cidade onde se pleiteia implantar empreendimentos ou atividades com potencial de alteração da vida da vizinhança, por meio da geração de impactos positivos e negativos. As análises inerentes ao EIV devem englobar, além

dos atributos legais, a pertinência do projeto a ser implantado com o plano global de cidade contido no PD. Para a autora,

O objetivo do EIV é preservar a qualidade de vida e o bem-estar de todos, mediante a promoção do desenvolvimento das funções sociais e ambientais da cidade e das propriedades urbanas, com a sugestão de medidas de prevenção, atenuação, potencialização ou compensação dos impactos identificados para a implementação de determinado empreendimento (ou atividade) (SANT’ANNA, 2007, p. 164).

Os processos de EIV podem culminar na exigência do cumprimento, pelos responsáveis legais pelos empreendimentos, de medidas mitigadoras das repercussões negativas e compensações nos casos de impactos que podem ser tolerados pela população, mas que, possivelmente, podem ser minimizados, porém não completamente equacionados. Os impactos positivos, por sua vez, devem ser identificados e maximizados para melhoria das áreas adjacentes aos empreendimentos.

A partir da análise dos impactos é possível avaliar a pertinência da implantação do empreendimento ou atividade no local indicado, ou seja,

avaliar se o proposto está adequado ao local, estabelecendo uma relação da cidade com o empreendimento e do empreendimento com a cidade, considerando o meio no qual está inserido. Além disso, a partir da

avaliação de impactos é possível apontar formas de mitigação do impacto

gerado, ou seja, minoração dos efeitos do empreendimento ou atividade no meio urbano, além de medidas compensatórias para o mesmo meio no qual a atividade ou empreendimento se instalará (PRESTES, 2003, p.

2, grifo nosso).

O estudo prévio de impacto de vizinhança é parte integrante do plano da OUC, como versa o inciso V do artigo 33 da Lei Federal n° 10.257/01 e, por conseguinte, lhe é condição obrigatória para o desenvolvimento. Conforme argumenta a Bacharel em Direito Vanêsca Prestes (2009), o PL de uma OUC não possui validade sem que o EIV seja parte integrante. A jurista destaca a importância da operação urbana consorciada e do estudo de impacto de vizinhança como instrumentos de política urbana da seguinte forma:

A Operação Urbana Consorciada, juntamente com o EIV, estão entre os