governança da infraestrutura (com especial foco no setor de transporte)
4.4. Aspectos regulatórios e esquema de governança da infraestrutura
A regulamentação dos serviços de infraestrutura deve, com certeza, adaptar-se às características de cada setor. Em alguns casos, como a eletricidade (por exemplo, geração), ou a telefonia, a regulamentação deve procurar ou promover a concorrência dentro do mercado, enquanto, por exemplo, em outros setores de transporte onde existem monopólios naturais se busca a concorrência pelo mercado e a coerência entre modos. No caso desses últimos, a existência de entidades reguladoras independentes para promover a eficiência econômica (por exemplo, fiscalizar as cobranças aos usuários, as contraprestações, qualidade, etc.) é crucial.
Em resumo, a melhor prática em termos de uma divisão de tarefas e do esquema institucional para o desenvolvimento da infraestrutura onde o setor privado possa também colaborar através de acordos PPP, poderia ser a seguinte: i) planejamento estratégico e identificação de projetos por parte de ministérios setoriais; ii) filtro, priorização ou coordenação por parte dos Ministérios de Finanças ou de Planejamento (aqui são levadas em consideração as consequências sobre os níveis de endividamento; iii) agência PPP que convoca ao setor privado e elabora os contratos; iv) agência reguladora independente que controla o cumprimento dos contratos e gera informação sobre o funcionamento dos serviços e; v) monitoramento: acompanhamento ex
post dos impactos (por exemplo, pela mesma agência reguladora em convênio
com as universidades).
Alguns países da região contam com esquemas institucionais ou estão propondo reformas que reproduzem esses princípios. Porém, é necessário entender que esses esquemas institucionais não são imutáveis e que existe um processo de aprendizagem que necessariamente os países devem percorrer. Provavelmente tal aprendizagem deva ser reconhecido explicitamente desde o início para não interpretar as alterações como fracassos.
5. Conclusões
Melhorar a qualidade e a quantidade de infraestrutura dos países é fundamental para a prosperidade e o bem-estar das sociedades, e implica um desafio significativo da política pública. Esse desafio encontrou espaços nos debates históricos sobre o desenvolvimento e na atualidade continua em pleno vigor. Melhorar o estado atual da infraestrutura é um objetivo prioritário na América Latina. A região progrediu nestes últimos vinte anos, mas ainda enfrenta importantes desafios. Embora o acesso aos serviços básicos como água, saneamento, eletricidade, telefonia e conexão de internet aumentou consideravelmente nas cidades, ainda existe uma brecha importante entre as áreas urbanas e as rurais. Além disso, a infraestrutura de transporte, muito relevante para o bem-estar das famílias e a produtividade das empresas, está atrasada respeito à dos países desenvolvidos e inclusive em comparação com outras economias emergentes. Em termos de qualidade, as deficiências são ainda mais evidentes. Vários destes serviços enfrentam cortes frequentes em seu fornecimento, gargalos críticos e congestionamento. Em particular, existem sérios problemas de falta de manutenção que deterioram as instalações e tornam muito mais custosos os investimentos necessários para reabilitar as mesmas. No contexto dos processos de consolidação fiscal, os governos tem encontrado limites para o investimento em infraestrutura, o qual foi parcialmente substituído pelo investimento privado. Em total, a região investiu pouco mais de 2,5% do PIB, quando estaria necessitando como mínimo investir entre 3,5% e 4%.
Além da questão dos limites aos recursos públicos, a implementação das políticas em favor de um maior investimento público e privado em infraestrutura encara restrições de ordem política (ciclo eleitoral) e institucional (pouca capacidade de planejamento, um setor público muito exposto à atuação dos grupos de pressão). Existem regras, procedimentos e mecanismos institucionais que ajudam a resolver estes problemas. Os mesmos abrangem, por um lado, o fortalecimento da capacidade de planejamento e a avaliação dos investimentos por parte do setor público. Pelo outro, os esquemas de PPP são um instrumento útil para canalizar recursos privados, embora – como explicamos anteriormente – não substituam totalmente a necessidade de que o setor público invista em certas áreas críticas que são menos lucrativas em forma privada, mas com altos retornos sociais (por exemplo, água e saneamento e vias terciárias em zonas rurais).
Para maximizar a eficiência e o impacto das PPP, se deve evitar que o setor privado pressione para obter renegociações ex post dos compromissos que não são justificáveis, o que pode requerer separar as funções de
planejamento de investimentos e elaboração dos esquemas de PPP, da função de controle e acompanhamento do cumprimento dos contratos. Melhorias também na institucionalidade (por exemplo, limitações por lei ou conselhos independentes que determinem quando uma renegociação se encontra justificada) podem ser úteis para reduzir esse tipo de comportamento oportunista. Adicionalmente, poderia ser relevante ampliar as opções de fontes de recursos para esses investimentos (por exemplo, cobranças por novas avaliações de ativos mobiliários ou beneficiários diretos) e ampliar o financiamento bancário em moeda local com investidores institucionais com perfil de longo prazo (fundos de pensão e seguradoras).
Em um contexto de preços das commodities mais reduzidos. de acordo com as previsões para os próximos anos, a região requer fortalecer as fontes nacionais de crescimento. Neste contexto, um requisito indispensável para crescer a taxas mais elevadas é injetar um maior dinamismo na produtividade e na eficiência. Melhorias na quantidade, qualidade e uso da infraestrutura social e produtiva podem ativar esse motor de crescimento.
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05
exportadora e
crescimento
Patricio Meller Corporação de Estudos para a América Latina (CIEPLAN) e Universidade de ChileO autor agradece os valiosos comentários de Pablo Sanguinetti, Juan Camilo Cárdenas e Augusto de la Torre. Como é habitual, o autor é o único responsável pelo conteúdo desse capítulo.
1. Introdução
Dispor de recursos naturais garante um destino eterno? (Lederman e Maloney, 2007b). É possível que a América Latina se torne uma região desenvolvida graças aos seus recursos naturais? Os recursos naturais, em geral, são uma bênção e, graças a eles, a América Latina tem conseguido se desenvolver e inserir na economia global. Os recursos naturais têm sido o fator crucial de conexão internacional durante o século XX e ainda desempenham e haverão de desempenhar um papel importante durante a primeira parte do século XXI.
Os recursos naturais constituem o principal setor produtivo de geração de divisas na América Latina; também são um importante mecanismo de financiamento do orçamento público. As divisas geradas pelos recursos naturais são a principal fonte de reservas internacionais e dos fundos soberanos. Na região, os recursos naturais compõe o verdadeiro setor líder no uso de tecnologias modernas e tecnologia da informação. Com base na experiência de vários países desenvolvidos que possuem abundantes recursos naturais, é possível confirmar que estes podem constituir uma plataforma intensiva em conhecimento e serem a base para a inovação tecnológica. Além disso, devido aos encadeamentos produtivos para frente e para trás, os recursos naturais podem gerar atividades produtivas que promovam o desenvolvimento local, contribuindo assim ao crescimento mais homogêneo dos países latino-americanos.
Como tem sido a evolução da diversificação e da concentração das exportações latino-americanas neste século XXI? Como podem as economias latino-americanas diversificar suas cestas exportadoras? Quais políticas são apropriadas para esse objetivo no contexto da forte expansão comercial com a Ásia? Quais fatores têm sido determinantes na geração de novas atividades econômicas exportadoras na América Latina? Qual tem sido o papel das políticas públicas, por exemplo?
Em comparação com os países asiáticos, onde as cestas exportadoras são mais diversificadas, em geral, as economias latino-americanas oferecem cestas exportadoras mais concentradas em determinados produtos. Contudo, é interessante observar que, na maioria dos países latino-americanos, originou-se – em uma década – um aumento significativo na diversificação (relativa) das exportações neste século XXI.
É possível dar um pulo e passar da produção de recursos naturais para a produção de bens e serviços ligados à revolução tecnológica digital? O uso das tecnologias da Revolução Industrial 4.0 constitui um aspeto rentável e indispensável do processo produtivo dos recursos naturais.
Apesar desta visão positiva sobre o papel dos recursos naturais como motor do crescimento no século XX, predominou uma visão negativa respeito do papel dos recursos naturais no desenvolvimento econômico latino-americano. Existem várias abordagens conceptuais que contribuíram com isso: a hipótese de Presbish sobre a deterioração dos termos de troca; a teoria da dependência; e a chamada hipótese da “maldição dos recursos naturais”. Mais adiante, apresentaremos com maior detalhe as refutações a estas abordagens conceituais.
Entretanto, contestaremos brevemente a noção de que possuir recursos naturais é uma “maldição”. Resulta contraintuitivo argumentar por que um país com muitos recursos naturais tenderia a ser mais pobre no longo prazo. O fato de um país possuir estes recursos constitui um ativo ou riqueza para o país. Hipoteticamente, “uma riqueza é uma riqueza” e não existiria diferença entre os tipos de ativos ou riquezas. Mas a hipótese da “maldição dos recursos naturais” sugere que um país subdesenvolvido que possuir cobre ou petróleo teria um pior desenvolvimento econômico que um país subdesenvolvido sem esses produtos. Em resumo, é preferível não ter recursos naturais do que possuir, se o objetivo é crescer mais rápido.
A solução para a “maldição dos recursos naturais” seria simples: a América Latina poderia deixar o petróleo e os minerais sob terra (ou sob o mar), não cortar árvores, prescindir dos peixes do mar e não colher frutas das árvores. Teria isso realmente um efeito positivo sobre a trajetória de crescimento econômico latino-americano? Por outro lado, seria gerado espontaneamente um boom de inovação tecnológica? Em síntese, seria irracional que a América Latina não aproveitasse suas vantagens comparativas.
Em verdade, a pergunta tem mudado de “existe uma maldição dos recursos naturais?” para “por que possuir recursos naturais parece ser uma maldição para uns países e uma bênção para outros?” (Acemoglu, Johnson e Robinson, 2003). Em geral, a literatura indica que esse duplo comportamento é definido pela qualidade das instituições, visto que são estas as que determinam o uso final dos recursos.