Com o progresso da civilização, recrudesce no Estado e nas outras pessoas jurídicas de direito público que o constituem como os Estados federados, municípios, etc., além da função política de exercer o poder, a característica intervencionista ma- terializada na infra-estrutura de serviços públicos destinados a satisfazer as necessi- dades gerais da população.
Os serviços públicos, cada vez mais numerosos, absorvem parte considerável dos recursos estatais, independentemente dos regimes políticos dos respectivos pa- íses.
Assim, seja para efetivar o poder baseado na força ou organizar e manter a imensa rede de serviços públicos, o Estado dispõe não só de recursos humanos, - servidores públicos civis e militares, etc., mas de variadíssimo número de recursos materiais, como terrenos, prédios, veículos, equipamentos, armas ou energias (elé- trica ou atômica, por ex.). No dizer de Baleeiro82 o Estado “é o maior consumidor de
riquezas e serviços no mundo civilizado”.
O sistema antigo de requisitar coisas e serviços foi substituído, na idade con- temporânea, o Estado costuma pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessários
82 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Rev. e atualizada por Djalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 03.
ao desempenho da sua missão. Apareceu a despesa pública, gastos estatais a se- rem pagos em moeda, tornando-se imprescindível auferir recursos, ordinária e per- manentemente, para esse fim surgiu a atividade financeira do Estado, desenvolvida pelas diferentes esferas governamentais.
A atividade financeira do Estado consiste em obter, gerir, despender e criar os recursos indispensáveis à satisfação das necessidades, que o Estado assumiu ou transferiu às outras pessoas de direito público. Essa análise reporta às necessidades públicas e aos fins do Estado.
2.1.1 As Necessidades Públicas
Todas as necessidades são humanas, entretanto algumas são de caráter in- dividual devendo ser supridas pelos próprios indivíduos e outras de caráter geral ou coletivo que demandam o esforço conjunto do grupo ou da coletividade para a sua consecução, ambas de interesse particular ou privado.
Porém à medida que o Estado intervém para satisfazer necessidades de cará- ter geral, automaticamente essas são guindadas à condição de necessidades públi- cas, conforme Baleeiro83:
A necessidade é pública quando, em determinado grupo social, cos- tuma ser satisfeita pelo processo do serviço público, isto é, quando o Esta- do, ou outra pessoa de direito público, para satisfazê-la, institui ou mantém um regime jurídico e econômico especial, propício à sua obrigatoriedade, segurança, imparcialidade, regularidade ou continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação a pessoas sob sua supervisão.
Para Baleeiro não há critério rigorosamente científico para fazer a distinção entre necessidades coletivas e necessidades públicas, mas que a necessidade tor- na-se pública por uma decisão dos órgãos políticos. E assim a define: “necessidade
83 BALEEIRO, op. cit., p. 04.
pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço públi- co”84.
Esses “serviços públicos”85, ainda pelo que se deduz da Constituição, podem ser unidades de intervenção e assistência do Estado em proveito do povo ou unida- des para obtenção dos meios financeiros e técnicos necessários a essas interven- ções, ou para ambas.
Os serviços públicos, como instrumentos do Estado, têm por objetivo a reali- zação prática daqueles fins que moralizam e racionalizam o fenômeno social do po- der político86.
2.1.2 Fins Fiscais e Fins Extrafiscais
A atividade financeira do Estado se embasa na existência de fato semelhante ao que gera o fenômeno econômico: a existência de necessidades humanas que levam os indivíduos a empenhar-se no sentido de satisfazê-las, consideradas as ne- cessidades públicas exige-se do Estado a sua satisfação.
Não raro, os dois fenômenos – o econômico e o financeiro – se superpõem, ocasionando recíprocas reações, pois as finanças públicas tanto podem modificar a estrutura e a conjuntura econômica quanto sofrer as suas conseqüências.
A constatação dessa interferência recíproca levou o Estado a utilizar o instru- mental financeiro para obter propositalmente certos resultados econômicos e políti-
84 BALEEIRO, op. cit., p. 04.
85 O conceito de serviços públicos é de ordem política e jurídica. A Constituição brasileira dispõe so- bre serviços públicos em alguns de seus dispositivos (p. ex., art. 21, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XXII, XXIII, XXIV; art. 30, V, VI, VII, etc.) dos quais se infere o uso da expressão no sentido de organiza- ções de pessoal e material sob a responsabilidade de pessoas de Direito Público, para desempenho de funções e atribuições de sua competência.
86 BALEEIRO, op. cit.: Os serviços públicos são os meios técnicos e jurídicos pelos quais, através de seus agentes e suas instalações, a pessoa de Dir. Público interno, usando o poder estatal, busca atingir os fins que lhe atribuem as idéias políticas e morais da época.
DUGUIT apud. BALEEIRO, op. cit., p. 21. o serviço público é: (...) toda atividade cujo cumprimento deve ser assegurado, regulado e controlado pelos governantes, porque o cumprimento dessa ativida- de é indispensável à realização e ao desenvolvimento da interdependência social e reveste-se de tal natureza, que não pode ser alcançada completamente senão pela intervenção da força governamen- tal.
cos, como reprimir a inflação, evitar o desemprego, restaurar a prosperidade, prote- ger a indústria nacional, promover o desenvolvimento econômico ou a nivelação das fortunas ou a distribuição eqüitativa da renda nacional, estimular a produtividade das propriedades rurais, etc.
Toda a atuação do Estado, nesse sentido, é guiada pela Política Financeira, que se inspira em objetivos morais e políticos e pela Política Fiscal, que a integra, mas possui objetivos diversos, no dizer de Baleeiro87: “(...) ela designa a aplicação
de certas teorias econômicas, por meios financeiros, à política anticíclica.”
Na atualidade, doutrinadores e estadistas defendem o uso da Política fiscal para modificar estruturas subdesenvolvidas, para corrigir as depressões econômicas e os processos inflacionários, como instrumento de protecionismo (impostos alfan- degários) e também para fins “sócio-políticos”, pelos que preconizam a reforma soci- al através da tributação.
A classificação dos fins estatais em fiscais e extrafiscais devem-se à forma como é desenvolvida a atividade financeira do Estado, se o objetivo é meramente arrecadatório, diz-se “finanças neutras” e os fins são fiscais, porém se o objetivo for influir sobre as estruturas e conjunturas econômica, social, política, e, porque não, ambiental, denomina-se “finanças funcionais” e os fins são extrafiscais.
A Política Fiscal é apenas nova aplicação dos mecanismos financeiros para fins extrafiscais, que podem ser intervencionistas ou regulatórios. A Política Fiscal, quando racionalmente manejada, constitui instrumento inestimável para toda e qual- quer planificação ou execução de diretrizes de desenvolvimento econômico e de or- ganização ou reestruturação estatal.