RELAÇÕES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO
3 TRAJETóRIA INSTITUCIONAL DO ESTADO BRASILEIRO E O LUGAR DO PODER EXECUTIVO
4.2 Atividade parlamentar nas iniciativas do Executivo
moeda de troca de baixo custo para o Executivo, como defendem Pereira e Mueller (2002), a execução das emendas individuais dos parlamentares faria parte da pró-pria execução da agenda do Executivo. Neste sentido, “a alocação de recursos feita pelos legisladores é complementar, e não contrária, à do executivo” (LIMONGI;
FIGUEIREDO, 2005, p. 741). Esta complementaridade, de acordo com os autores, ocorreria devido à adaptação estratégica dos parlamentares em vista dos fortes poderes orçamentários do Executivo. Em lugar de alocação de recursos alterna-tiva, as emendas aprovadas pelo Congresso teriam como principal característica indicar, com maior precisão, os municípios nos quais os recursos orçamentários seriam aplicados, condicionado às linhas gerais da proposta original do Executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2002, p. 321).22 Como principal evidência em apoio a esta interpretação, os autores mostram, com base nas Leis do Orçamen-to Anual (Loas) relativas aos anos 1996-1999, que as distribuições das despesas do Executivo e do Legislativo entre os dez programas de maior prioridade para este último são fortemente correlacionadas. Se correta esta interpretação, então a atividade parlamentar de oferecimento de emendas ao orçamento adquire conotação mais positiva.
Em resumo, embora exista evidência de correlação positiva entre “votar com o governo” e “ter emendas executadas”, os dados mostram que a magnitude do efeito é, na melhor das hipóteses, pequena. Mesmo que um efeito substancial venha a ser revelado, a interpretação usual de que ele reflete uma troca entre um executivo dependente de apoio legislativo e parlamentares premidos pela necessi-dade eleitoral de atender às demandas particulares de seus distritos não é a única aparentemente válida. Alternativamente, a correlação pode expressar a comple-mentaridade entre as agendas de políticas públicas do Executivo e da sua base parlamentar de sustentação. Portanto, a evidência disponível não é suficiente para dar sustentação à interpretação que o Congresso Nacional é venal.
foram submetidos. Dos PLs que o Executivo submeteu à Câmara, 83,6% foram objeto de deliberação naquela casa, sendo que menos de 5% foram rejeitados.
Em praticamente um terço das aprovações – ou cerca de um quarto do total – os deputados optaram por um texto substitutivo, isto é, eles aprovaram amplas modificações de conteúdo no texto original. Embora não se tenha informação a respeito da posição do Executivo frente aos substitutivos – se contrária ou a favor –, estes dados parecem suficientemente expressivos para sustentar a conclusão que a Câmara frequentemente faz modificações substantivas relevantes nas políticas pro-postas por aquele poder por meio de PLs. Note-se ainda que a porcentagem de PLs aprovados com substitutivo não variou de forma substancial entre as presidências, a menor porcentagem tendo sido a dos PLs submetidos durante a presidência de Sarney – após a promulgação da atual Constituição – e a maior, a dos submetidos durante a primeira presidência de Cardoso.
TABELA 4
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e presidência em que foi submetido – Câmara dos Deputados
Sarney Collor Franco Cardoso I Cardoso II Lula I Total
Aprovado (%) 53,4 57,2 73,0 50,3 42,8 52,9 53,2
Aprovado substitutivo (%) 20,5 29,7 22,0 32,9 22,7 23,2 25,7
Rejeitado (%) 5,7 5,5 3,0 6,4 6,2 0,6 4,7
Subtotal (votados) (%) 79,5 92,4 98,0 89,6 71,6 76,8 83,6
Arquivado/ prejudicado (%) 20,5 6,2 1,0 5,8 12,4 10,3 9,1
Tramitando (%) 0,0 1,4 1,0 4,6 16,0 12,9 7,3
Total1 106
(100%) 176
(100%) 148
(100%) 197
(100%) 236
(100%) 173
(100%) 1.036 (100%) Fonte: Sítio eletrônico da Câmara dos Deputados. Disponível em: <www.camara.gov.br>.
Elaboração própria.
Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo.
Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Câmara, antes da remessa ao Senado.
Na tabela 5, substitui-se a variável “presidência” pela natureza da matéria – se regulatória, administrativa ou financeiro-tributária.23 Os dados da tabela mostram que a atividade dos deputados variou de acordo com a natureza da maté-ria proposta pelo Executivo. Matématé-rias administrativas e financeiro-tributámaté-rias foram submetidas a voto com mais frequência que as regulatórias, mas estas últimas foram alteradas com maior frequência que as demais, especialmente as
23. Para os fins deste texto, definem-se como regulatórias matérias que estabelecem normas e regulamentos gerais, que conferem poderes e competências regulatórias e que tratam de códigos jurídicos. Matérias administrativas são as que criam/extinguem cargos, definem competências e procedimentos administrativos, transferem bens no âmbito da administração pública e fixam multas administrativas e custas judiciais. As matérias financeiras fixam salários de cate-gorias específicas, criam/extinguem subsídios ou fundos de financiamento, definem a participação pública no capital de empresas privadas, definem instrumentos financeiros e realizam transferências financeiras entre entidades públicas.
Por fim, as tributárias criam/extinguem impostos, isenções fiscais e taxas obrigatórias.
administrativas.24 Este padrão sugere que a Câmara atua mais sobre projetos de lei que visam estabelecer ou alterar normas gerais de conduta, e menos sobre projetos relativos à administração cotidiana do governo e à condução da economia.
TABELA 5
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e natureza da matéria – Câmara dos Deputados
Regulatória Administrativa Financeiro-tributária Total
Aprovado (%) 35,7 72,2 64,4 53,2
Aprovado substitutivo (%) 33,9 14,8 22,3 25,7
Rejeitado (%) 4,6 5,1 4,5 4,7
Subtotal – votados (%) 74,2 92,1 91,1 83,6
Arquivado/prejudicado (%) 13,8 3,7 6,5 9,1
Tramitando (%) 12,0 4,2 2,4 7,3
Total1 392
(100%) 216
(100%) 247
(100%) 855
(100%) Fonte: Sítio eletrônico da Câmara dos Deputados. Disponível em: <www.camara.gov.br>.
Elaboração própria.
Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo.
Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Câmara, antes da remessa ao Senado.
Aparentemente, o único trabalho que faz análise similar para o Senado é Araújo (2008). O autor constatou que apenas 10,8% dos projetos do Executivo apreciados naquela Casa entre 1989 e 2000 foram aprovados com substitutivo (2008, p. 229). Esta baixa porcentagem, no entanto, provavelmente se deve em boa parte ao fato de o Senado, como Casa revisora, já receber os PLs do Executivo com as modificações realizadas pela Câmara.
Os dados disponíveis relativos às MPs aprovadas na forma de Projetos de Lei de Conversão, isto é, com emendas do Legislativo, indicam que também neste caso a frequência com que os parlamentares fazem modificações nas po-líticas do Executivo é expressiva. Reich (2002, p. 13) constatou que, das me-didas originais editadas entre maio de 1989 e dezembro de 1998 e convertidas em lei, quase metade foi alterada pelo Congresso. Este padrão também foi constatado por Da Ros (2008, p. 156) para o período 2001-2006. No entan-to, as informações disponíveis não são suficientes para avaliar se as alterações realizadas foram substanciais.
Em complemento a essa evidência quantitativa, existem alguns estudos so-bre a atuação do Congresso na deliberação soso-bre políticas públicas específicas que concluem que os congressistas, embora limitados pelos poderes e pela ação do Executivo – via lideranças partidárias –, realizaram mudanças substanciais
24. Essas diferenças são todas estatisticamente significativas ao nível de 5%.
naquelas políticas, sem que se possa dizer que eles estivessem simplesmente re-afirmando as preferências daquele poder. A respeito da política de privatização durante a primeira metade dos anos 1990, Almeida e Moya (1997, p. 1) afirmam que embora a concepção e a iniciativa tenham sido do Executivo, “o Congresso influiu no desenho da fisionomia que [a política de privatização] veio a assumir”.
Sobre a reforma da previdência, e mais especificamente a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 33, Limongi e Figueiredo (1999, p. 202-204) consta-taram que a Câmara alterou significativamente a proposta original do governo Cardoso, levando este último a considerar a retirada da emenda, embora pos-teriormente o Senado tenha resgatado aspectos importantes do texto original.
Ainda sobre aquela reforma, Melo e Anastasia (2005, p. 315) observaram que o governo Lula fez concessões importantes tanto na Câmara quanto no Senado para viabilizar a PEC no 40. Sobre as reformas fiscais, Loureiro e Abrúcio (2004, p. 58) afirmam que o Congresso “teve papel decisivo no processo”.
O fato de o Congresso frequentemente modificar as propostas do Execu-tivo mostra que ele não é mero “carimbador”. Todavia, isto nada diz a respeito da qualidade das modificações realizadas. Independente da direção das modi-ficações é desejável que elas sejam bem informadas,25 para o que os sistemas de comissões da Câmara e do Senado são indispensáveis. Mas existem dois fatores que depõem contra a deliberação bem informada dos congressistas. Em primei-ro lugar, o fato de nos últimos 20 anos 43% das pprimei-ropostas de políticas públicas do Executivo terem passado ao largo do sistema de comissões técnicas, inde-pendente da vontade do Legislativo, como foi o caso das MPs (tabela 2). Não bastasse isto, existe evidência de que as comissões mistas ad hoc para exame de MPs não exercem esta função de maneira efetiva – das medidas convertidas em lei entre 1989 e 1998, apenas um terço foi objeto de deliberação nas comissões (REICH, 2002, p. 17).
Outro fator que dificulta os congressistas a tomarem decisões bem informa-das é a baixa capacidade informa-das comissões permanentes para produzir informação própria, independente da fornecida pelo Executivo. As causas geralmente apon-tadas desse problema são a falta de poderes de agenda e a alta rotatividade dos membros das comissões permanentes (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS, 2003, capítulo 3/4; SANTOS; ALMEIDA, 2005). A respeito da primeira causa, embora as comissões possam substituir o plenário na deliberação de projetos de lei (Art. 58, § 2, CF/88), esta prerrogativa é muito limitada porque um pequeno grupo de parlamentares (um décimo) pode recorrer da deliberação da comissão, transferindo para o plenário a decisão final. Sobre a falta de estabilidade, além de
25. Tecnicamente, uma decisão melhor informada significa uma menor probabilidade de as consequências por ela produzidas serem muito diferentes das desejadas pelo tomador da decisão (gILLIgAN; KREhBIEL, 1987, p. 306-312).
não haver critério de senioridade para a nomeação de titulares e nem mesmo para o preenchimento dos postos hierárquicos da comissão, é frequente líderes parti-dários substituírem os titulares, inclusive no mesmo ano legislativo.
Não obstante esse problema informacional, o sistema de comissões ainda é, para o plenário, o mecanismo por excelência de coleta de informações a respeito das consequências de políticas públicas. De fato, a evidência disponível mostra que os parlamentares usam o sistema de comissões no intuito de reduzir a sua incerteza a respeito das propostas do Executivo, mesmo quando o governo conta com o apoio de maioria parlamentar (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS; ALMEIDA, 2005). Assim, parece relevante avaliar em que medida os parlamentares usam o sistema de comissões técnicas nas suas deliberações a respeito de PLs do Executivo.
Na tabela 6, apresenta-se a frequência de PLs do Executivo votados na Câma-ra e paCâma-ra os quais ao menos uma comissão produziu um parecer de mérito, relativa-mente a nenhuma.26 Note-se que o número de PLs cuja deliberação foi precedida pelo pronunciamento de ao menos uma comissão de mérito é expressivo, de pouco menos de dois terços dos projetos (65,3%). Mas a tabela também revela que o uso do sistema de comissões é condicionado pela natureza da política proposta: a pro-babilidade de um PL do Executivo de natureza regulatória ser votado com parecer de mérito de uma comissão é de 75,3%, levemente maior que a de um PL de na-tureza administrativa, que é de 67,3% – diferença significativa ao nível de 10% –, sendo que ambas as probabilidades são bem maiores que a de um PL de natureza financeiro-tributária, que é de 50,7% – diferenças significativas ao nível de 1%.
TABELA 6
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados até dezembro de 2009, por uso do sistema de comissões e natureza da matéria – Câmara dos Deputados
Regulatória Administrativa Financeiro-tributária Total
Votados com relatório de comissão de mérito (%) 75,3 67,3 50,7 65,3
Votados sem relatório de comissão de mérito (%) 24,7 32,7 49,3 34,7
Total 291
(100%) 199
(100%) 225
(100%) 715
(100%) Fonte: Sítio eletrônico da Câmara dos Deputados. Disponível em: <www.camara.gov.br>.
Elaboração própria.
Obs.: PLs votados na Câmara antes da remessa ao Senado.
Essa evidência, embora superficial, sugere fortemente que, quando a opor-tunidade existe, o Legislativo faz uso das comissões técnicas para se informar a respeito das políticas propostas pelo Executivo, exceto talvez no caso das de
na-26. Não foram incluídos os pareceres sobre adequação formal do projeto, emitidos pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, e os sobre adequação financeiro-orçamentária, emitidos pela Comissão de Finanças e Tributação.
tureza financeiro-tributária. Todavia, como a maior parte das leis sancionadas de iniciativa do Executivo é submetida por meio de MP, instrumento este que não passa pelo sistema de comissões permanentes, a quantidade de leis produzidas sem o devido exame e debate legislativo é muito grande.
O que concluir, então, a respeito do padrão de atuação do Legislativo em torno das iniciativas do Executivo? A caracterização do Congresso como obstru-cionista ou, para usar a terminologia de Morgenstern, recalcitrante, não encon-tra apoio na evidência. Nos últimos 20 anos, a taxa de sucesso das políticas pú-blicas propostas pelo Executivo foi da ordem de 71%. Com relação à apreciação dos PLs do Executivo na Câmara, não se pode dizer que o tempo médio de tramitação, de 14,7 meses, foi elevado – na verdade, em metade dos casos aquele tempo não ultrapassou sete meses. Da mesma forma, a tese que afirma que os congressistas sistematicamente trocam o seu apoio a projetos do governo pela liberação de recursos orçamentários para as suas bases eleitorais está baseada em evidência de qualidade e relevância duvidosas, não permitindo, portanto, caracterizar o Congresso como venal. A constatação que os congressistas apro-vam com modificações boa parte das políticas públicas propostas pelo Executivo sugere que a caracterização do Congresso como legislativo disposto a negociar seu apoio é mais consistente com a evidência. Por outro lado, como o sistema de comissões, além de depender fortemente das informações do Executivo, não tem nem mesmo a oportunidade de examinar a maior parte das políticas tas por aquele poder, a qualidade da intervenção do Legislativo nestas propos-tas, especialmente quando em desacordo com a preferência do Executivo, é no mínimo questionável. Para avaliação mais adequada desse aspecto, no entanto, faz-se necessário pesquisar o conteúdo das modificações dos parlamentares e o posicionamento do Executivo em relação a elas.
5 A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOBRE O EXECUTIVO
A respeito do padrão de interação entre o Legislativo e o Executivo e, em par-ticular, do controle que o primeiro exerce sobre o segundo, O’Donnell (1994) classificou o Brasil como um caso típico de “democracia delegativa”, isto é, o Le-gislativo se comporta tal como se o presidente tivesse delegação direta dos eleito-res para governar como achar melhor. Na prática, isto implicaria a inexistência de motivação entre os parlamentares para fiscalizar o Executivo, pelo simples fato de eles entenderem que o Legislativo não teria legitimidade suficiente para controlar o presidente, em virtude do mandato plebiscitário desse último.
Passados 16 anos desde a classificação impressionista de O’Donnell, a pouca evidência disponível de fato sugere que a efetividade do controle do Congresso é no mínimo questionável. Não obstante, ela também indica que não é válido o
pressuposto de que os parlamentares não têm motivação para fiscalizar o Executivo.
Lemos (2006) pesquisou a frequência com que instrumentos ordinários de inves-tigação são propostos pelos congressistas e constatou que, entre 1989 e 2004, as médias anuais de pedidos de informação ao Executivo, de pedidos de convocações de ministros e de propostas de fiscalização e controle, apresentados tanto na Câ-mara quanto no Senado, foram de 1.152, 21,5 e 22, respectivamente.27 Também a frequência de requerimentos de instituição de CPIs foi significativa – desde a promulgação da Constituição até o final de 2009, deputados e senadores apresen-taram, em média, 12,6 requerimentos por ano.28
Todavia, esses dados são relativos apenas ao que foi proposto pelos parla-mentares – resta saber quantas daquelas propostas foram de fato aprovadas e, além disso, quantas foram concluídas. De acordo com Figueiredo (2001, p. 713), as taxas de sucesso das convocações de ministros e das propostas de fiscalização e controle propostas pelos deputados são insignificantes – entre 1989 e 1999, apenas quatro dos 106 pedidos de convocação de ministro foram aprovados e efetivamente ocorreram, e apenas cinco das 221 propostas de fiscalização e con-trole foram aprovadas e executadas. De acordo com a autora, apenas os pedidos de informação costumam ser aprovados com frequência, embora ela não forneça estimativa dessa frequência.
Quanto às CPIs, se, por um lado, é verdade que o Congresso teve partici-pação ativa na investigação de vários casos de corrupção que vieram à tona nos últimos 20 anos, por outro, construiu-se a imagem de que ele não está disposto a punir, imagem esta manifesta na expressão de que as investigações parlamentares
“sempre acabam em pizza” – isto é, que elas acabam em acordos que beneficiam todas as partes envolvidas. Taylor e Buranelli (2007) analisaram o desempenho de CPIs em torno de seis escândalos de corrupção de repercussão nacional e con-cluíram que elas pouco fizeram para assegurar a punição dos culpados, ou mesmo para continuar as investigações após a atenção do público ter se desviado para outros assuntos. De fato, Figueiredo (2001, p. 700) constatou que apenas 17%
das 89 CPIs propostas na Câmara dos Deputados entre a promulgação da atual Constituição e dezembro de 1999 foram concluídas.
Padrão similar pode ser constatado na apreciação das contas anuais do pre-sidente da República pelo Congresso. Como mostra Pessanha (2003), a despeito do fortalecimento dos mecanismos de controle, nem o TCU ainda emitiu qual-quer parecer contrário à aprovação das contas do presidente nem o Congresso rejeitou qualquer delas. Além disso, o autor mostra que a conclusão desse
pro-27. O número destoante da média de requerimentos de informação (1.152) decorre do fato de esse recurso poder ser usado individualmente e não precisar dos votos da maioria, seja da comissão, seja do plenário.
28. Levantamento próprio realizado nos sítios eletrônicos da Câmara <www.camara.gov.br> e do Senado
<www.senado.gov.br>.
cesso por parte do Congresso tem sido extremamente demorada – das 14 contas do período 1988-2001, apenas uma teve a apreciação concluída até o final do ano seguinte; as contas relativas aos anos 1996-1999 foram todas julgadas em dezembro de 2002; e as contas relativas aos anos de 1990, 1991 e 1992 não haviam sido julgadas até junho de 2003.
O fato de os congressistas frequentemente proporem iniciativas de fiscaliza-ção, mas elas raramente serem aprovadas pela maioria, levou Figueiredo (2001, p. 715) a concluir que “os legisladores podem ser motivados a fiscalizar, mas não dispõem de meios para exercer um controle efetivo do executivo”. Por controle efetivo (ou bem-sucedido), a autora entende tanto “a imposição de sanções em casos de omissão, comportamento impróprio e corrupção do Executivo” quanto
“a obtenção de mudanças no curso de políticas públicas” (FIGUEIREDO, 2001, p. 690). Tal como mostrado na segunda seção deste capítulo, no item controle do executivo pelo Legislativo, o TCU pode aplicar multas e outras penalidades. No entanto, não obstante o tribunal aplicar multas com frequência, elas não têm se constituído em punição eficaz, pois raramente são pagas (APENAS..., 2007).
Por outro lado, os casos mais significativos de corrupção costumam motivar a formação de CPIs que, embora não possam punir diretamente eventuais respon-sáveis, são capazes de impor-lhes perda de reputação mediante ampla divulgação na mídia. Se, e em que medida, a expectativa de perda de reputação inibe desvios de conduta é pergunta para a qual a evidência disponível não fornece resposta.
Amorim Neto e Tafner (2002) identificaram na reedição modificada de me-didas provisórias, que ocorreu antes da EC no 32, mecanismo de “obtenção de mudanças no curso de políticas públicas”. De acordo com os autores, a demora dos congressistas para votar MPs controversas, que eram então continuamente reeditadas, servia para que eles tivessem a oportunidade de ouvir os grupos afeta-dos pelas medidas e, no caso de alguma insatisfação ser detectada, para que eles articulassem com o governo mudanças nos textos. Tratava-se, então, de estratégia de monitoramento do impacto de políticas públicas. Todavia, faltou os autores demonstrarem que as modificações feitas nas MPs foram no sentido de aproximar os seus resultados das preferências dos parlamentares. Não obstante, ressalte-se que Amorim Neto e Tafner (2002) chamam atenção para a potencial relevância de formas não institucionais de monitoramento e controle.
Pode-se concluir da pouca evidência disponível que, embora as iniciativas dos parlamentares de usar os mecanismos institucionais de fiscalização sejam re-lativamente intensas, raramente estas iniciativas são ou aprovadas ou concluídas.
É possível, no entanto, que os parlamentares recorram a outras formas (não ins-titucionais) de fiscalização e controle, tal como sugerido por Amorim Neto e Tafner. Já a respeito do TCU, o fato de as suas sanções pecuniárias carecerem de
mecanismos de enforcement torna a sua ação fiscalizadora pouco eficaz na medida em que ela não é capaz de desestimular o comportamento ilegal, mas apenas de cessá-lo uma vez observado. Por estes motivos, o controle do Congresso sobre o Executivo não pode ser considerado efetivo.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Antes de concluir a respeito do desempenho do Congresso na produção e no con-trole da execução de políticas públicas nas últimas duas décadas, cumpre resumir as principais informações apresentadas e discutidas neste capítulo.
No que diz respeito à sua capacidade para produzir políticas públicas, obser-vou-se que, embora seja verdade que o Executivo detém uma série de prerrogati-vas constitucionais que lhe permitem não só pautar a agenda do Congresso como também interferir no processo legislativo – como são os casos da medida provisó-ria, da urgência unilateral e da exclusividade de iniciativa em matérias administra-tivas, tributárias e orçamentárias, estas prerrogativas não são suficientes para que o Executivo consiga aprovar políticas que para a maioria absoluta dos parlamentares sejam inferiores ao status quo. Isto porque aquela maioria detém a prerrogativa de emendar as propostas do Executivo e de derrubar o veto presidencial.
Nas últimas duas décadas, ocorreram algumas poucas – mas impor-tantes – alterações naquela capacidade, sempre no sentido de aprimorá-la.
As regras de edição e tramitação das medidas provisórias, o mais poderoso ins-trumento legislativo do Executivo, foram modificadas de forma a garantir o poder de emenda dos parlamentares e a preservar o poder de veto de cada casa legislativa. Os parlamentares modificaram também a sua forma de atuação no processo de definição do orçamento anual, que passou a obedecer a uma lógica mais institucional que individual. Paralelamente, houve forte investimento na capacitação técnica da Comissão Mista do Orçamento.
Em termos da atuação do Congresso na produção de políticas públicas, constatou-se que aumentou de forma substancial o número de leis de iniciativa dos parlamentares, tanto em termos absolutos quanto relativos – a porcentagem de leis produzidas que tiveram origem no Legislativo passou de 11,2%, no perío-do 1989-1993, para 67,8%, no períoperío-do 2005-2009. A maior parte dessas leis tem caráter geral, isto é, não atende aos interesses de grupos ou localidades específicos.
No entanto, aquele aumento quantitativo parece ter sido acompanhado de dimi-nuição qualitativa, com forte aumento na incidência de leis irrelevantes. Notou-se ainda que, embora grande parte (78,9%) das iniciativas do Executivo consiga apro-vação – e de maneira acelerada –, elas são aprovadas com modificações substanciais, fato este que foi observado para os PLs de praticamente todos os presidentes. Não se sabe, todavia, se tais modificações ocorreram a despeito da preferência do Executivo
ou somente em conformidade com ela. Existe evidência qualitativa de que o Con-gresso teve papel relevante na configuração final de políticas importantes originadas naquele poder, tais como a privatização, a reforma da previdência e as reformas fiscais. Mas há fortes motivos para se duvidar da qualidade das modificações feitas pelos parlamentares, especialmente quando não apoiadas pelo Executivo, pois é bai-xa a expertise das comissões técnicas, isto sem falar das comissões ad hoc incumbidas de emitir parecer sobre as medidas provisórias.
Esse conjunto de evidências a respeito da capacidade e da atuação do Congresso permite concluir o seguinte sobre o seu desempenho na produção de políticas públicas nos últimos 20 anos. Em primeiro lugar, a evidência corrobora a caracterização do Congresso como essencialmente reativo. Porém, ainda seguin-do a terminologia proposta em Morgenstern (2002), a evidência não é consisten-te com a caracconsisten-terização de recalcitranconsisten-te nem é suficienconsisten-te para permitir a de venal.
Diferente do que propõe aquele autor, a caracterização mais adequada para a atuação do Congresso, nas últimas duas décadas, parece ser a de reativo-flexível, isto é, de um legislativo disposto a priorizar as políticas propostas pelo Executivo e a negociar o seu apoio a elas.
No que tange ao controle sobre a execução de políticas públicas, o Con-gresso conta com instrumentos poderosos de fiscalização, que incluem desde procedimentos rotineiros, realizados principalmente pelo TCU, até mecanismos extraordinários de investigação, como é o caso das comissões parlamentares de inquérito. Esta capacidade aumentou em virtude da apropriação do Siafi pelos parlamentares, que o utilizam para monitorar as contas públicas, em geral, e a execução do orçamento, em particular. Todavia, não obstante as muitas propos-tas de fiscalização, verificou-se que existem fortes indícios de que o uso daqueles mecanismos não tem sido eficaz, especialmente devido à falta de punições críveis, tanto da parte do TCU, cujas multas aplicadas não são pagas, quanto da parte do próprio Congresso, que frequentemente não leva a termo as suas iniciativas de fiscalização. Isto leva à conclusão de que o Congresso não exerce controle efetivo sobre a execução das políticas públicas.
Deve-se ter em mente, porém, que essas conclusões estão longe de ser definitivas devido à fragilidade de boa parte da evidência disponível, tal como indicado em diversas partes deste capítulo. Para remediar este problema, e como agenda de trabalho para o futuro, fazem-se necessárias pesquisas que produzam de forma sistemática dados que cubram todo o período desde a pro-mulgação da Constituição, e que não se restrinjam apenas aos aspectos quanti-tativos da produção de políticas públicas e do controle sobre a execução dessas, mas que incluam também aspectos qualitativos da atuação dos parlamentares naquelas duas dimensões.