Controle do Executivo pelo Legislativo

O Legislativo brasileiro detém prerrogativa exclusiva de fiscalizar e controlar o Exe-cutivo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) que, embora autôno-mo, atua também a pedido do Legislativo. A atual Constituição fortaleceu de ma-neira considerável o Congresso para o exercício da função de controle, ampliando o poder de fiscalização do TCU (Art. 71, CF/88) e a influência dos congressistas so-bre a escolha dos ministros deste tribunal (Art. 49, inciso XIII, CF/88). Em adição aos seus poderes de fiscalização e controle, o Congresso tem poderes para remover ministros dos seus cargos em casos de crimes contra a administração e as finanças públicas (Lei n^o 1.079/1950). Também tem poder para suspender os atos do Execu-tivo que excederem os limites do que ele está autorizado a realizar (Art. 49, inciso V, CF/88). O TCU, por sua vez, possui poder próprio de punição, podendo paralisar programas e obras governamentais com indícios de irregularidades, aplicar multas a autoridades (Art. 71, CF/88) e inabilitar pessoas a exercer cargo em comissão ou função de confiança na administração pública federal.

A principal função do TCU é fiscalizar o Executivo de forma rotineira, avaliando e julgando prestações de contas, realizando inspeções e auditorias.

As irregularidades encontradas são comunicadas ao Congresso, que deve tomar providências quando se trata de relação contratual. Entre as atividades de fiscali-zação do Tribunal, a mais saliente é a apreciação anual das contas do presidente da República.¹³ Além do TCU, os parlamentares contam com vários mecanismos de fiscalização internos ao próprio Legislativo, isto é, mecanismos cujo funciona-mento depende tão somente da iniciativa dos congressistas. É para estes mecanis-mos que está direcionada a discussão que se segue.

A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) é uma comissão permanente formada por deputados e senadores que têm entre as suas atribuições constitucionais fiscalizar e acompanhar a execução financeira e orçamen-tária dos orçamentos da União (Art. 166, CF/88). Dado que o Executivo controla totalmente a execução, a ação fiscalizadora da CMO serve para minimizar o risco de que a distribuição do gasto público, entre os vários programas governamentais, seja diferente do aprovado pelos parlamentares quando da votação do orçamento.

As demais comissões permanentes também podem realizar atividades de fiscalização do Executivo nas suas áreas de competência temática (Art. 58, CF/88). Isto pode ser feito mediante a realização de audiências públicas (Art. 58,

§ 2^o, inciso II), a convocação de ministros para prestarem esclarecimentos (Art. 58, § 2^o, inciso III), a verificação in loco da execução de programas governamen-tais (Art. 58, § 2^o, inciso VI) ou, de forma mais geral, quando acionadas por meio

13. Para uma discussão mais detalhada acerca do papel do TCU, ver o capítulo 12, na Parte IV deste volume.

da aprovação de proposta de fiscalização e controle (Arts. 61 e 102-B dos regimentos da Câmara e do Senado, respectivamente).¹⁴ Este último mecanismo, no entanto, é de uso mais custoso para os parlamentares, na medida em que exige fundamentação mais elaborada, além de plano de execução e metodologia de avaliação. Qualquer um desses recursos pode ser acionado pela maioria dos membros da comissão.

A Constituição prevê também que os congressistas podem formar CPIs (Art. 58, § 3^o, CF/88), que são comissões temporárias criadas exclusivamente para investigar a ação do Executivo em torno de um fato específico. A CPI tem “poderes próprios das autoridades judiciais”, o que a torna mecanismo de investigação par-lamentar potencialmente muito eficaz. A formação de CPI requer os votos favorá-veis de pelo menos um terço da casa em que for proposta. Tal como as comissões permanentes, a sua composição deve refletir os pesos dos partidos. Porém, mesmo após aprovada, não é certo que a CPI seja instalada, pois isto depende de os líderes partidários designarem número suficiente de membros. E mesmo após a sua insta-lação, nada garante que a CPI concluirá a investigação que motivou a sua formação.

Por fim, existe ainda a prerrogativa de os parlamentares individualmente apre-sentarem requerimentos de informação a ministros e outras autoridades do Executivo, sujeitos apenas a despacho autorizativo da mesa diretora da respectiva casa legislativa e ao qual, caso negativo, cabe recurso ao plenário (Arts. 115 e 215 dos regimentos da Câmara e do Senado, respectivamente). Os ministros são obrigados a responder os pe-didos de informação em 30 dias, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade.

Pode-se dizer, então, que a Constituição confere ao Congresso e ao TCU prerrogativas consideráveis para fiscalizar, controlar e, eventualmente, punir o Executivo. Estas prerrogativas não sofreram mudanças significativas desde 1988.

As duas únicas mudanças relevantes que ocorreram foram em nível do processo de fiscalização sobre o orçamento. A primeira delas foi a criação, em 1993, das Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, órgãos técnicos compostos por servidores concursados e cuja função é prestar consultoria aos parlamenta-res sobre questões orçamentárias. A segunda mudança relevante no processo de fiscalização foi a gradual apropriação pelos parlamentares do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) que, embora tenha sido concebido original-mente pelo governo federal como ferramenta de organização contábil, tornou-se importante fonte de informação sobre as contas públicas.¹⁵ Estas duas mudanças tiveram o claro efeito de aprimorar a fiscalização do Executivo pelo Legislativo.

14. No Senado, a atividade de fiscalização e controle está centralizada na Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle.

15. Todas as receitas e despesas de todos os órgãos da administração direta e indireta são registradas no Siafi, inde-pendentemente do valor. A própria execução orçamentária e financeira somente tem início após o conteúdo da Lei Orçamentária ser lançado no sistema.

3 INICIATIVA LEGAL

Os fortes poderes de agenda do Executivo fazem-se refletir especialmente na ele-vada taxa de dominância daquele poder na produção de leis. Entre todas as leis sancionadas desde a promulgação da Constituição até o final de 2005, as de ini-ciativa do Executivo representaram nada menos que 86% (LIMONGI, 2006, p. 23). Esta elevada taxa de dominância do Executivo é consistente com a carac-terização do Congresso como “reativo”.

No entanto, a taxa de dominância do Executivo vem caindo substancialmente, especialmente nos últimos dez anos. Tal como mostrado na tabela 1, no quinquênio 1989-1993, as leis de iniciativa dos congressistas representaram apenas 11,2% do total. Já no período 1999-2003 houve pequeno aumento daquelas leis, que che-garam a 19%. Nos últimos cinco anos, entre 2005 e 2009, o aumento foi bastan-te expressivo, com a porcentagem de leis de iniciativa dos congressistas atingindo 36,1%.¹⁶ No ano de 2009, pela primeira vez, a relação se inverteu, com a maior parte das leis sancionadas (52%) sendo de origem do Legislativo. Como pode ser observado na tabela 1, este aumento da iniciativa legal do Legislativo reflete tanto a ampliação no número de proposições sancionadas de iniciativa dos parlamentares quanto a diminuição no número de proposições do Executivo sancionadas.

TABELA 1

Leis sancionadas, por iniciador e períodos selecionados – média anual

1989-1993 1999-2003 2005-2009

Legislativo 26,2 (11,2%) 40,2 (19,0%) 67,8 (36,1%)

Executivo 192,4 (82,0%) 165,8 (78,4%) 109,4 (58,3%)

Orçamentárias 103,4 106,8 67,3⁽¹⁾

Não orçamentárias 89,0 59,0 53,5⁽¹⁾

Outros 16,0 (6,8%) 5,4 (2,6%) 10,6 (5,6%)

Total 234,6 (100%) 211,4 (100%) 187,8 (100%)

Fontes: 1989-1993 (LIMONgI; FIgUEIREDO, 1999, p. 50); 1999-2003 (RODRIgUES, 2004, p. 27); e 2005-2009 (BRASIL, 2006, 2007, 2009; QUEIROZ, 2006, 2007a, 2007b, 2008, 2010).

Nota: ⁽¹⁾ Média relativa ao período 2006-2009.

Tão importante quanto o peso numérico das iniciativas do Legislativo no total da produção legal é a qualidade dessas iniciativas. Quais tipos de políticas propõem os congressistas brasileiros? Considere-se, primeiro, a questão da suposta ênfase dos parla-mentares em políticas particularistas, isto é, políticas que atendem a demandas de gru-pos ou localidades específicos. Amorim Neto e Santos (2003), Araújo (2008), Lemos (2001) e Ricci (2003) pesquisaram os conteúdos dos projetos de lei propostos pelos congressistas e chegaram todos à conclusão que a produção legislativa dos congressistas

16. Excluindo-se as leis de natureza orçamentária, que não são políticas públicas, as leis de iniciativa do Legislativo representaram 20% das leis produzidas entre 1989 e 1993, quase 40% das leis produzidas entre 1999 e 2003, e cerca de 50% das leis produzidas entre 2006 e 2009.

não é dominada nem por interesses particulares nem por interesses paroquiais – ao contrário, a maior parte dela tem abrangência geral.

Entre os projetos de iniciativa dos deputados federais e que foram trans-formados em lei no período 1985-1999, Amorim Neto e Santos (2003, p. 668) identificaram que apenas 13% tiveram caráter particular, no sentido de o alvo ser um conjunto restrito ou de indivíduos, ou de municípios, e que dois terços daqueles projetos foram de abrangência nacional. Adotando a mesma metodo-logia, Araújo (2008, p. 217) constatou que apenas 7,5% dos projetos de lei dos senadores, que foram aprovados no Senado entre 1989 e 2000, tiveram caráter particular, e que 66,5% deles tiveram caráter nacional.

Note-se, porém, que essa evidência é a respeito do que o Congresso aprovou e não exatamente sobre tudo o que foi originalmente proposto pelos parlamentares.

Mas isto não chega a ser um problema. Embora seja verdade que o processo legisla-tivo exerce certa “filtragem” no sentido de aumentar a probabilidade de aprovação de projetos de caráter mais geral, esta filtragem está longe de ser intensa – de acordo com Ricci (2003, p. 709), dos 531 projetos de lei de caráter geral apresentados pe-los congressistas e com tramitação concluída entre 1991 e 2001, 40% (212) foram rejeitados pelo próprio Congresso, enquanto a taxa de rejeição entre os projetos de caráter particular foi um pouco superior, de 50%. A evidência relativa às proposi-ções iniciais dos parlamentares também depõe contra a visão de que predominam propostas particularistas – no ano de 1995, apenas 8% dos projetos de lei apresen-tados pelos depuapresen-tados federais tiveram como alvo pequenos grupos ou localidades específicas (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 674). E entre todos os projetos apresentados por deputados e senadores nas áreas de educação e saúde, do final de 1988 até 1994, apenas 13% foram de transferência de recursos concentrada em gru-pos específicos, enquanto 59,6% tiveram caráter difuso (LEMOS, 2001, p. 574).

Mas o que se pode dizer a respeito da relevância das leis de caráter geral?

Esta é uma questão mais difícil de responder, porque envolve algum grau de subjetividade. É preciso ter isto em mente para analisar a evidência disponível.

É praticamente incontroverso que leis que fazem homenagens ou instituem feria-dos são irrelevantes como políticas públicas. Os estuferia-dos mostram que este tipo de proposição legislativa representou apenas cerca de 5% da produção legislativa dos congressistas no período 1989-2000 (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669; LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, p. 61; ARAÚJO, 2008, p. 214).

Todavia, informações mais atualizadas sugerem que este tipo de lei aumentou subs-tancialmente nos últimos anos, chegando a cerca de 50% das leis de iniciativa dos parlamentares aprovadas em 2009 (QUEIROZ, 2007a, 2007b, 2008, 2010).

Outra constatação, que pode ser feita a partir da análise do conteúdo das propos-tas dos parlamentares apresentadas até 1999, é que eles priorizam matérias de caráter social – cerca de metade da produção legislativa dos congressistas trata desse tipo de

matéria (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669). Em segundo lugar, estão leis sobre matéria econômica, representando entre 20% e 25% da produção dos congres-sistas. Embora existam alguns poucos trabalhos que argumentam terem sido relevantes as iniciativas do Congresso em áreas específicas, como saúde (ZAULI; RODRIGUES, 2002) e educação (OLIVEIRA, 2009), parece que não existem trabalhos que avaliem de maneira sistemática a relevância das leis de origem parlamentar.

O anedotário, a respeito do Legislativo, percebe na atividade parlamentar em torno do orçamento a expressão máxima do particularismo. Todavia, existe na lite-ratura especializada intenso debate a respeito de qual lógica prevalece na participa-ção do Legislativo no orçamento. De acordo com Pereira e Mueller (2002, p. 274),

“a grande maioria dos parlamentares lança mão [da prerrogativa de realizar emen-das ao orçamento] para beneficiar suas bases eleitorais”. Mas isto não significa que o processo orçamentário seja necessariamente orientado para atender a demandas particularistas. Como mostraram Limongi e Figueiredo (2005, p. 742), ao menos desde a reforma regimental de 1995, as emendas individuais não têm sido a forma dominante de participação no orçamento – entre 1996 e 2001, 82,6% dos recursos alocados pelo Congresso para investimento decorreram de emendas coletivas ou de relatores. A respeito do alvo das emendas, Samuels (2002, p. 323) constatou, a par-tir de dados relativos ao período 1995-1999, que o Legislativo priorizou cada vez mais a aprovação de emendas que tinham como alvo os estados da federação, em-bora os parlamentares individuais tivessem priorizado a apresentação de emendas que favoreciam municípios. Em 1999, o valor total das emendas aprovadas para os estados foi três vezes maior que o das aprovadas para os municípios, enquanto que em 1995 o primeiro daqueles valores foi levemente menor que o segundo.

Em suma, nos últimos 20 anos a iniciativa legal do Congresso Nacional tornou-se cada vez mais expressiva numericamente, tendo inclusive superado as iniciativas não orçamentárias do Executivo em 2009, pela primeira vez. Todavia, a qualidade das leis de iniciativa dos congressistas parecer ter piorado, tal como indicado pelo aumento substancial de leis irrelevantes nos últimos anos. Por isto, aquela evidência não é suficiente para permitir a conclusão que a instituição está se tornando menos reativa e mais proativa. Já no que diz respeito à atividade de emenda ao orçamento, a evidência disponível indica que, pelo menos nos anos que se segui-ram à reforma regimental de 1995, o Legislativo passou a priorizar emendas coletivas em vez de individuais, racionalizando e tornando mais institucional a sua participação no processo orçamentário. Infelizmente, esta evidência refere-se a um período muito curto (1996-2001), o que impossibilita a sua generalização. Portanto, para que se pos-sa avaliar de forma conclusiva se o Congresso Nacional está se tornando mais ativo no que diz respeito à proposição de políticas públicas de interesse geral, faz-se necessário ampliar e atualizar as bases de dados existentes, assim como analisar de forma mais criteriosa e sistemática o conteúdo e o impacto das leis de iniciativa do Legislativo.

4 AUTONOMIA DECISóRIA

Nesta seção, discute-se a evidência existente a respeito do grau de autonomia do Congresso na deliberação sobre as políticas iniciadas pelo Executivo e que, como visto na seção anterior, compreendem a maior parte da produção legislativa dos úl-timos 20 anos. Interessa aqui avaliar se, e em que medida, a despeito de o Executivo dominar a agenda do Legislativo, os congressistas exercem a sua prerrogativa consti-tucional de vetar ou modificar as propostas daquele poder de acordo com as suas pre-ferências. Além disso, interessa saber se as decisões legislativas são bem-informadas.

Em primeiro lugar, é importante frisar que a dominância relativa do Exe-cutivo está acompanhada de intensa atividade legislativa desse poder. Além dis-so, as iniciativas do Executivo recebem tratamento privilegiado, tramitando em tempo significativamente menor e com taxa de sucesso significativamente maior (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, capítulo 2). Ou seja, o Legislativo não usa o seu poder de veto de maneira a obstruir a agenda do Executivo – ele não é re-calcitrante, para usar a terminologia de Morgenstern.

Nas tabelas 2 e 3, a seguir, apresentam-se informações a respeito da ativi-dade e do sucesso legislativo de cada presidente, e do tempo de tramitação dos seus projetos na Câmara dos Deputados. Os dados são relativos apenas a projetos de lei ordinária e a medidas provisórias não orçamentárias, que compreendem a quase totalidade das propostas de políticas públicas do Executivo.¹⁷

TABELA 2

Atividade e sucesso legislativo do Executivo, por presidência – outubro de 1988 a dezembro de 2009

Sarney⁽¹⁾ Collor Franco Cardoso I Cardoso II Lula I Lula II⁽²⁾ Total

PLs submetidos/mês 6,1 5,7 5,4 4,1 4,9 3,6 4,8 4,7

MPs submetidas/mês⁽³⁾ 6,3 2,7 4,2 3,0 3,4 3,8 3,0 3,5

Total submissões/mês 12,3 8,4 9,6 7,1 8,3 7,4 7,8 8,3

Taxa de uso de MPs (%)⁽⁴⁾ 50,9 32,6 43,9 42,6 40,7 51,1 38,4 42,9

PLs convertidos em lei (%)⁽⁵⁾ 47,2 63,6 52,0 64,5 44,1 61,8 – 55,7⁽⁶⁾

MPs convertidas em lei (%)⁽⁵⁾ 90,0 83,5 100,0 96,6 88,9 89,0 – 91,5⁽⁶⁾

Taxa de sucesso – PL + MP (%)⁽⁷⁾ 69,0 70,1 73,1 78,1 62,3 75,7 – 71,3⁽⁶⁾

Fontes: Sítios eletrônicos da Câmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do Senado Federal (www.senado.gov.br).

Elaboração própria.

Notas: ⁽¹⁾ A partir de 5 de outubro de 1988.

(2) Até 31 de dezembro de 2009.

(3) Exclui aberturas de crédito extraordinário e reedições, inclusive as dez primeiras MPs, que apenas reeditavam decretos-leis.

(4) Número de MPs em relação ao total de MPs mais PLs.

(5) Inclui as iniciativas convertidas durante presidências posteriores e até 31 de dezembro de 2009, quando se parou de acompanhar os PLs.

(6) Exclui Lula II.

(7) Convertidos em lei em relação ao total de submissões.

17. Em rápido levantamento no sítio eletrônico da Câmara, estimou-se que os projetos de lei complementar mais os de emenda à Constituição representam apenas 6% do total das propostas não orçamentárias do Executivo.

As duas primeiras linhas da tabela 2 mostram a frequência mensal de uso de PLs e de MPs pelo Executivo. Desde a promulgação da atual Constituição e até o final de 2009, o Executivo editou, em média, 4,7 PLs e 3,5 MPs por mês, o que pode ser considerado atividade legislativa intensa. A taxa de uso de MPs relativa aos últimos 20 anos, que é de 42,9%, mostra que o Executivo fez uso intenso desse mecanismo extraordinário. É verdade que nos anos de 2008 e 2009 a média mensal de MPs não orçamentárias diminuiu bastante, para 2,9 e 1,8, respectiva-mente, mas isto não é suficiente para sugerir mudança permanente na intensidade do uso desse mecanismo. Por fim, não obstante a intensa atividade legislativa do Executivo, até o fim de 2009 o Congresso havia transformado em lei 91,5%

das MPs e 55,7% dos PLs submetidos pelo Executivo até o final de 2006, per-fazendo uma taxa de sucesso total de 71,3%, o que é bastante considerável para um sistema presidencialista, especialmente quando se considera que em sistemas parlamentaristas aquela taxa costuma ser da ordem de 80% a 90%.

Ainda a respeito dos PLs submetidos pelo Executivo até o final de 2006, vê-se que o tempo médio entre a chegada e a deliberação na Câmara dos Deputados – antes do envio ao Senado – foi de 14,7 meses, ou seja, de pouco mais de um ano, como mostrado na tabela 3. Como a maior parte dos projetos do Executivo teve tramitação urgente, também se resolveu apurar a duração por tipo de tramitação do projeto. Os projetos que não tiveram tramitação urgente levaram em média 26,8 meses para serem concluídos na Câmara. Mas como a distribuição da duração da tramitação tende a ser enviesada para a direita, a mediana – ou segundo quartil – é a medida de tendência central mais apropriada. Por este critério, observa-se que 50% dos PLs do Executivo tiveram tramitação total igual ou inferior a 6,9 meses, sendo que entre os sem urgência a duração mediana foi de 18 meses, tempo este que não parece excessivamente longo.¹⁸

TABELA 3

Média e quartis do tempo de tramitação (em meses) dos PLs do Executivo subme-tidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados até dezembro de 2009, por regime de tramitação – Câmara dos Deputados

Sem urgência Com urgência Total

Média 26,8 7,4 14,7

1^o quartil (25%) 10,6 1,1 1,9

2^o quartil (50%) 18,0 2,5 6,9

3^o quartil (75%) 34,3 7,2 18,0

N^o de PLs 269 446 715

Fonte: Sítio eletrônico da Camada dos Deputados. Disponível em: <www.camara.gov.br>.

Elaboração própria.

Obs.: A urgência inclui tanto a constitucional quanto a regimental.

18. Araújo (2008, p. 226) calculou o tempo médio de tramitação das iniciativas do Executivo no Senado e constatou que, sob tramitação ordinária, os senadores levaram, em média, 8,6 meses para chegarem a uma deliberação, enquan-to que, sob tramitação de urgência, o tempo médio foi reduzido para dois meses.

Deve-se ter em mente que tanto a taxa de sucesso do presidente quanto o ritmo da deliberação legislativa – em termos do tempo de tramitação – são sempre medidos com base nas políticas que são efetivamente submetidas ao Congresso pelo presidente. Como este último tem incentivo para agir estrategicamente, an-tecipando a reação do Congresso, não é válido pressupor que a política que o pre-sidente propõe é a que ele realmente deseja. Como bem ponderou Ames (2001, p. 191), a avaliação mais apropriada do sucesso legislativo do presidente requer comparar o que ele conseguiu aprovar com o que ele gostaria de ter aprovado.

Este mesmo autor, por exemplo, lista uma série de propostas de políticas públicas de interesse do Executivo que ou não chegaram nem mesmo a ser submetidas, ou não tiveram sucesso no Legislativo, como evidência de que o Legislativo brasileiro exerce forte poder de veto (AMES, 2001, p. 204).

A observação de Ames quanto ao problema de avaliar o sucesso legislativo do presidente com base apenas na agenda realizada está correta, mas não pa-rece que ela seja suficiente para tornar inválida a conclusão, feita com base na leitura da tabela 2, que o Congresso não é obstrucionista. Embora seja muito comum o Congresso ser considerado culpado por programas e reformas im-portantes que não vingaram na arena legislativa, dificilmente é louvado pelas políticas que produz ou, para ser mais preciso, ajuda a produzir. Afinal, a tese de que o Congresso Nacional é obstrucionista não é consistente com o fato de o país ter obtido razoável sucesso durante a década de 1990 – especialmente a partir de 1995 – na implementação de uma série de reformas estruturais tidas como importantes para a estabilidade econômica.¹⁹ Além disso, nos úl-timos anos o país tem sido capaz também de implementar políticas sociais bastante ambiciosas, preservando a estabilidade econômica. É importante lem-brar também que todas estas reformas foram e estão sendo implementadas de forma institucionalizada, conforme regras democráticas, o que no contexto latino-americano é algo bastante louvável.