Um Congresso venal?

Deve-se ter em mente que tanto a taxa de sucesso do presidente quanto o ritmo da deliberação legislativa – em termos do tempo de tramitação – são sempre medidos com base nas políticas que são efetivamente submetidas ao Congresso pelo presidente. Como este último tem incentivo para agir estrategicamente, an-tecipando a reação do Congresso, não é válido pressupor que a política que o pre-sidente propõe é a que ele realmente deseja. Como bem ponderou Ames (2001, p. 191), a avaliação mais apropriada do sucesso legislativo do presidente requer comparar o que ele conseguiu aprovar com o que ele gostaria de ter aprovado.

Este mesmo autor, por exemplo, lista uma série de propostas de políticas públicas de interesse do Executivo que ou não chegaram nem mesmo a ser submetidas, ou não tiveram sucesso no Legislativo, como evidência de que o Legislativo brasileiro exerce forte poder de veto (AMES, 2001, p. 204).

A observação de Ames quanto ao problema de avaliar o sucesso legislativo do presidente com base apenas na agenda realizada está correta, mas não pa-rece que ela seja suficiente para tornar inválida a conclusão, feita com base na leitura da tabela 2, que o Congresso não é obstrucionista. Embora seja muito comum o Congresso ser considerado culpado por programas e reformas im-portantes que não vingaram na arena legislativa, dificilmente é louvado pelas políticas que produz ou, para ser mais preciso, ajuda a produzir. Afinal, a tese de que o Congresso Nacional é obstrucionista não é consistente com o fato de o país ter obtido razoável sucesso durante a década de 1990 – especialmente a partir de 1995 – na implementação de uma série de reformas estruturais tidas como importantes para a estabilidade econômica.¹⁹ Além disso, nos úl-timos anos o país tem sido capaz também de implementar políticas sociais bastante ambiciosas, preservando a estabilidade econômica. É importante lem-brar também que todas estas reformas foram e estão sendo implementadas de forma institucionalizada, conforme regras democráticas, o que no contexto latino-americano é algo bastante louvável.

De tempos em tempos, a mídia brasileira costuma fornecer evidência anedótica bastante convincente da troca de votos parlamentares por recursos orçamentários. Alguns autores defendem que se trata realmente de um padrão.

De acordo com Pereira e Mueller (2002):

O presidente da República recompensa os parlamentares que sistematicamente vo-tam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos simplesmente não executando as emendas propostas por eles (p. 274).

Para esses autores, a existência de forte motivação particularista entre os deputados com a total discricionariedade do Executivo na execução daquelas emendas leva ao comportamento venal dos parlamentares. Ainda de acordo com eles, a importância desse padrão residiria menos no seu impacto negativo sobre as despesas do governo e mais no seu impacto positivo sobre a produção de políticas públicas, no sentido de garantir a governabilidade. Isto porque o impacto total sobre as despesas do governo seria pequeno, tornando o atendi-mento estratégico das demandas clientelistas dos parlamentares meio barato de o Executivo obter apoio legislativo para a aprovação da sua agenda de políticas públicas (PEREIRA; MUELLER, 2002, p. 267).

Mas a pergunta relevante é: até que ponto a troca de votos pela execução de emendas ocorre de forma regular e generalizada? Existem alguns trabalhos que estimam o efeito sistemático da frequência com que os parlamentares votam com o governo sobre a execução de suas emendas e vice-versa (ALSTON; MUELLER, 2005; ALSTON et al., 2006; LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005; PEREIRA;

MUELLER, 2002, 2003). A evidência produzida até agora tem sido consistente em revelar correlação positiva entre “votar com o governo” e “ter emendas execu-tadas”. Porém, nem todos os trabalhos utilizam métodos de estimação apropria-dos, e mesmo os que utilizam não fornecem todas as informações necessárias para julgar-se a qualidade das suas estimativas ou, especificamente neste caso, o risco de o efeito observado estar superestimado.²⁰

A partir de uma amostra com 401 votações nominais realizadas na Câmara entre 1995 e 1998, Pereira e Mueller (2002, p. 285) estimam que a cada aumento de um ponto percentual (p.p.) no total de vezes em que um deputado vota com o governo está associado aumento de 0,32 p.p. na porcentagem das suas emendas

20. É bastante provável que exista causalidade reversa (endogeneidade) entre “votar com o governo” e “ter emendas executadas”. Neste caso, o método de estimação convencional (MQO) não é apropriado porque tende a superestimar o efeito de uma variável endógena sobre a outra. Verificada a causalidade reversa, o método apropriado é o de míni-mos quadrados em dois estágios (MQ2E), que consiste em substituir uma das variáveis endógenas por uma ou mais variáveis exógenas, chamadas de instrumentos. Utilizam este método Alston e Mueller (2005), Alston et al. (2006) e Pereira e Mueller (2002). Mas nenhum desses trabalhos testa a validade e a força dos instrumentos utilizados em substituição à variável endógena “votos”. Assim, não há como avaliar se os instrumentos são suficientes para resolver o problema de superestimação do efeito daquela variável sobre a taxa de execução.

ao orçamento que são executadas. Utilizando o comportamento dos deputados nas votações de um projeto específico, o de reforma da previdência proposto pelo ex-presidente Cardoso, Alston e Mueller (2005, p. 111) estimam que, se um deputado mudasse o seu voto de contrário para favorável ao governo, a porcen-tagem do valor total das suas emendas executadas aumentaria, em média, 11,4 p.p. – controlando pela frequência com que ele costuma votar com o governo. Já um deputado que mudasse o seu voto na direção contrária sofreria redução de 5,5 p.p. naquela porcentagem.

Note-se, porém, que as magnitudes desses efeitos observados são modestas.

A estimativa de Pereira e Mueller, por exemplo, implica que se um deputado au-mentasse a sua taxa de votos com o governo em 50 p.p. – correspondente a quase dois desvios-padrão – o retorno esperado em termos do aumento na sua taxa de execução de emendas seria de apenas 16,5 p.p. Ou seja, o problema da evidência estatística a respeito da relação entre “votar com o governo” e “ter emendas executa-das” é que ela não é suficiente para permitir a conclusão de que a primeira variável tem impacto relevante sobre a segunda, pois, além de os efeitos estimados serem substantivamente pequenos, existe ainda o risco de eles estarem superestimados.

Contra a tese de troca de votos parlamentares por recursos orçamentários, Limongi e Figueiredo (2005, p. 749) argumentam que a relação positiva observa-da entre “votar com o governo” e “ter emenobserva-das executaobserva-das” é condicionaobserva-da pela filiação partidária do parlamentar. Esta última variável seria mais relevante que a taxa de execução de emendas para explicar a decisão de votar com o governo.

Diante da afirmação dos autores que “a lógica partidária determina tanto o com-portamento em plenário quanto a execução de emendas” (2005, p. 752), era de se esperar que a correlação observada entre voto e execução perderia força quando se controlasse pela filiação partidária ou, mais especificamente, pelo per-tencimento à coalizão de governo. Mas os resultados da análise econométrica dos autores, além de confirmarem a relação positiva entre “voto” e “execução”, são desfavoráveis à hipótese de que boa parte da relação observada é espúria devido à omissão da filiação partidária dos parlamentares.²¹ Além do mais, contrariamente ao esperado pelos autores, os coeficientes estimados sugerem que não há diferença substantiva entre os impactos do pertencimento à base do governo e da taxa de execução sobre a probabilidade de se votar com o governo.

Mesmo que se venha a demonstrar de forma mais convincente que a re-lação positiva entre “votar com o governo” e “ter emendas executadas” de fato é relevante, existe pelo menos uma interpretação alternativa para ela, contrá-ria à tese da lógica particularista. Para Limongi e Figueiredo (2005), em vez de

21. O efeito estimado de execução sobre voto não sofre alteração digna de nota quando se controla pelo fato de se pertencer à base do governo.

moeda de troca de baixo custo para o Executivo, como defendem Pereira e Mueller (2002), a execução das emendas individuais dos parlamentares faria parte da pró-pria execução da agenda do Executivo. Neste sentido, “a alocação de recursos feita pelos legisladores é complementar, e não contrária, à do executivo” (LIMONGI;

FIGUEIREDO, 2005, p. 741). Esta complementaridade, de acordo com os autores, ocorreria devido à adaptação estratégica dos parlamentares em vista dos fortes poderes orçamentários do Executivo. Em lugar de alocação de recursos alterna-tiva, as emendas aprovadas pelo Congresso teriam como principal característica indicar, com maior precisão, os municípios nos quais os recursos orçamentários seriam aplicados, condicionado às linhas gerais da proposta original do Executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2002, p. 321).²² Como principal evidência em apoio a esta interpretação, os autores mostram, com base nas Leis do Orçamen-to Anual (Loas) relativas aos anos 1996-1999, que as distribuições das despesas do Executivo e do Legislativo entre os dez programas de maior prioridade para este último são fortemente correlacionadas. Se correta esta interpretação, então a atividade parlamentar de oferecimento de emendas ao orçamento adquire conotação mais positiva.

Em resumo, embora exista evidência de correlação positiva entre “votar com o governo” e “ter emendas executadas”, os dados mostram que a magnitude do efeito é, na melhor das hipóteses, pequena. Mesmo que um efeito substancial venha a ser revelado, a interpretação usual de que ele reflete uma troca entre um executivo dependente de apoio legislativo e parlamentares premidos pela necessi-dade eleitoral de atender às demandas particulares de seus distritos não é a única aparentemente válida. Alternativamente, a correlação pode expressar a comple-mentaridade entre as agendas de políticas públicas do Executivo e da sua base parlamentar de sustentação. Portanto, a evidência disponível não é suficiente para dar sustentação à interpretação que o Congresso Nacional é venal.