O CNJ e a Meta 2

ainda ter respaldo na lei para ganhar sua causa, pois, em tese, não se pode admitir nos JEFs cíveis causas maiores que 60 salários mínimos. Os JEFs cíveis podem tam-bém ir contra as agências, ao utilizar índices mais favoráveis aos cidadãos ou não calcular os benefícios com o uso do fator previdenciário, mas aqui também se abre a possibilidade do recurso.

Assim, os JEFs cíveis constituem bons exemplos de resultados positivos e tam-bém dos limites das reformas que buscam aumentar a eficiência do Poder Judiciário.

Os dilemas apontados dão ideia de como a efetivação dos direitos sociais de cidada-nia fica sujeita a um conjunto de condições materiais e interpretativas cujas saídas nem sempre são favoráveis ao entendimento e à participação efetiva dos cidadãos.

Seus direitos passam a ser negociados com as agências estatais quando estas podem inserir nos JEFs sua própria lógica de tratamento dos direitos sociais, resultando em uma ampliação do acesso à Justiça que é problemática e dúbia. Embora a questão do acesso esteja aparentemente resolvida, visto o alto número de processos distribu-ídos, a forma como são tratados os direitos nestes juizados e a forma como eles são realizados colocam em xeque as possibilidades de se ter nos JEFs um modelo para a realização, ao mesmo tempo eficiente e efetiva, dos direitos de cidadania.

tribunais, visando uma atuação integrada e efetiva, buscando resultados concretos para o cotidiano do Judiciário, tomando medidas disciplinares e buscando com-bater a morosidade e a impunidade (CJF, 2007).

A partir de 2007, a corregedoria passou a ser ainda mais ativa, promovendo inspeções e audiências públicas nos estados para receber reclamações dos cidadãos contra os serviços judiciários. O CNJ buscou dar alcance geral à sua ação corretiva, adotando resoluções sobre a administração dos tribunais e intensificando a coleta de informações, a partir das quais seriam fixadas metas de produtividade para os juízes (AMB, 2007, 2008a). Ao ser empossado na presidência do CNJ, em março de 2008, o ministro Gilmar Mendes apontou a necessidade de construir consensos com os dirigentes do Judiciário (AMB, 2008b). Então, o CNJ passou a provo-car mudanças na gestão do Judiciário, promovendo o planejamento estratégico e outras medidas para melhorar a eficiência dos serviços. A reforma regimental de 2008-2009 proporcionou instrumentos para tal propósito (OAB, 2008).³⁶

Como parte da construção de consensos, o CNJ promoveu o Encontro Na-cional do Judiciário, realizado em Brasília, em 25 de agosto de 2008, que tratou da modernização deste poder, do aperfeiçoamento da gestão dos tribunais e da melhoria da prestação jurisdicional, a fim de unificar as “diretrizes estratégicas de atuação, com base na cooperação mútua entre as instituições”. Do encontro re-sultou a Carta do Judiciário, firmada pelos presidentes de tribunais, na qual se comprometem “com o planejamento e com a execução, de forma integrada, de um conjunto de ações voltado ao aperfeiçoamento da instituição e à efetividade da prestação jurisdicional”. Suas diretrizes seriam, entre outras: “a celeridade, a facilitação e a simplificação da prestação jurisdicional e do acesso à Justiça, a am-pliação dos meios de alcance à informação processual”. Seriam realizadas reuni-ões preparatórias regionais, cujos resultados seriam debatidos e validados em novo encontro “para fins de consolidação e elaboração do planejamento estratégico do Poder Judiciário” (CNJ, 2008).

No II Encontro Nacional do Judiciário, realizado em Belo Horizonte, em fevereiro de 2009, o compromisso se traduziu em dez metas a serem atingidas até o fim do ano. A Meta 2 era: “identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos os distribuídos até 31 de dezembro de 2005 (em primeiro e segundo graus e nos tribunais superiores)”. Seu objetivo seria assegurar o direito constitucional à “razoável duração do processo

36. Em seu site, o CNJ se define como: “um órgão voltado à reformulação de quadros e meios no Judiciário, sobretudo no que diz respeito ao controle e à transparência administrativa e processual. Visa, mediante ações de planejamento, coordenação e controle administrativo, aperfeiçoar o serviço público de prestação da Justiça”. Suas diretrizes com-preendem o planejamento estratégico e proposição de políticas judiciárias, a modernização tecnológica do Judiciário, a ampliação do acesso à Justiça, pacificação e responsabilidade social e a garantia de efetivo respeito às liberdades públicas e execuções penais.

judicial” e o fortalecimento da democracia, além de eliminar os estoques de pro-cessos responsáveis pelas altas taxas de congestionamento.³⁷

Em março de 2009, o CNJ adotou a Resolução n^o 70, determinando o cum-primento das metas até o fim do ano. Objetivos consensuais de um plano estra-tégico tornavam-se regras obrigatórias para os tribunais. O II Pacto Republicano para tornar mais acessível e ágil o sistema de justiça, assinado no mês seguinte pelos presidentes da República, das casas do Congresso e do STF vinha dar nova legitimidade à iniciativa.

A decisão causou apreensão entre os juízes. Levantamento sobre as condições de trabalho dos juízes de primeira instância realizado pela Associação dos Magistra-dos Brasileiros (AMB), publicado em fevereiro daquele ano, apontava daMagistra-dos preo-cupantes sobre o número de processos por juiz, falta de funcionários e instalações e equipamentos precários (AMB; MCI ESTRATÉGIA, 2009; AMB, 2009a).³⁸ Naquele momento falava-se em cerca de 45 milhões de processos a serem julgados, o que corresponderia a mais que o dobro dos julgamentos de 2008 (AMB, 2009b).

Após o levantamento, verificou-se que o número real era de apenas 4 milhões. Nos meses seguintes, os tribunais adotaram medidas emergenciais, como mutirões para separação dos processos; forças-tarefa de juízes e servidores para a identificação de ações repetidas; depuração dos dados estatísticos dos tribunais; conscientização e motivação de juízes e servidores; e busca do engajamento do Ministério Público, OAB e Defensoria Pública (BARRICHELLO NETO, 2009).

O CNJ, as corregedorias e as presidências dos tribunais adotaram instruções normativas que estabeleceram cotas de processos para os juízes, permitiram o seu deslocamento para julgarem processos de outras varas e tornaram possível a atribui-ção de pontos nos planos de carreira como recompensa pelo esforço (BARROSO, 2009; AMB, 2009c). Cogitava-se que alguns membros do CNJ queriam adotar medidas punitivas, como a proibição de ascensão por mérito, para os juízes que não cumprissem a meta, que seriam considerados improdutivos.³⁹

Foram adotadas medidas como a suspensão de férias, licenças e afastamentos de juízes e servidores, condicionadas ao cumprimento da meta (AMB, 2009c).

Em novembro, o TJRJ aprovou enunciados para permitir a extinção sem análise de mérito de processos paralisados há mais de três anos por falta de interesse das partes (INFOJUS PORTAL JUDICIÁRIO, 2009).

37. As demais metas tratam da eficiência operacional; acesso à Justiça; responsabilidade social; alinhamento e integra-ção; atuação institucional; gestão de pessoas; e infraestrutura. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/stories/

docs_cnj/resolucao/rescnj_70_ii.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2010.

38. Em apenas 15% das varas o número de processos em tramitação era inferior a 1 mil, número tomado como referência internacional. 30% das varas tinham de 2.501 a 5 mil processos. Em 29% das varas, de 1.001 a 2,5 mil, e em 6%, mais de 10 mil.

39. Editorial do jornal O Estado de S.Paulo, de 14 set. 2009.

Os juízes criticaram o imediatismo dos resultados esperados e o desperdício de tempo e trabalho em centrar a atenção em ações abandonadas pelas partes (ZAMITH JR., 2009). Também manifestaram sua preocupação com a qualidade da prestação jurisdicional (MEDINA, 2009) e com a necessidade de respeitar as regras processuais e as garantias constitucionais das partes, bem como defenderam a preservação das suas condições de trabalho e prerrogativas. Alegaram, ainda, que a meta era mal formulada, pois a sua satisfação por um juiz de primeira instância sobrecarregava as instâncias recursais e assim o número de processos julgados não corresponderia ao dos litígios resolvidos. Além disso, questionaram a prioridade dada à Meta 2 em detrimento das demais, também programadas para o ano (NOGUEIRA, 2009).

A AMB e outras associações de magistrados deram voz às críticas. Lembra-ram que a meta era um compromisso institucional e não responsabilidade indi-vidual dos juízes (AMB, 2009d), demandando que se considerassem as situações desiguais das varas e que o fornecimento de estrutura adequada de material e de pessoal pelos tribunais fosse simultâneo à fixação de qualquer meta (AMB, 2009e), para que ela não se tornasse inatingível, e que se invertessem os critérios de avaliação. Dever-se-ia avaliar o que foi feito – o número de processos julgados – e não o que remanesceu (MILÍCIO, 2009; AMB, 2009f).

Voltaram à tona reivindicações pela democratização interna do Judiciário.

A AMB adotou a gestão democrática do Judiciário como tema do Encontro Na-cional de Magistrados, realizado no fim de outubro de 2009, com o objetivo de estimular juízes e serventuários a participar da elaboração e gestão do orçamento da Justiça, dado que as prioridades são estabelecidas pelos tribunais, resultando distorções na aplicação dos recursos e problemas nos fóruns. ⁴⁰

O esforço para a Meta 2 foi parcialmente bem-sucedido.⁴¹ No fim do ano, na hora do balanço, reafirmaram-se críticas dos seus efeitos negativos para a qua-lidade e efetividade do Judiciário brasileiro (BARBOSA, 2010). O presidente do STF, Gilmar Mendes, adotou uma postura cautelosa, colocando em segundo plano o objetivo manifesto e salientando outros efeitos positivos. A Meta 2 teria representado um choque de realidade e acabado com os pretextos para o atraso nos julgamentos, ao mostrar que a lentidão era um problema localizado (AJUFE, 2010) e ao possibilitar a produção de informações sobre os processos e o desem-penho dos juízes. No entanto, esse diagnóstico foi contestado por juízes, juris-tas e membros do próprio CNJ (ALBUQUERQUE, 2010). Como explicação

40. Disponível em: <http://www.amb.com.br/gestaodemocratica/apresentacao.asp>. Acesso em: 18 fev. 2010.

41. O balanço final, apresentado em fevereiro de 2010, foi de 2,72 milhões de processos julgados, 60% dos 4.485.862 processos distribuídos antes de 31 de dezembro de 2005 e pendentes em dezembro de 2008. Disponível em: <http://

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pelo não cumprimento da Meta 2, dirigentes do Judiciário afirmaram que isso se dera por falta de condições, ao passo que as associações de juízes (AMB, 2010a, 2010b) voltaram a levantar o tema da democratização interna do Judiciário.

O que se evidencia é que, à parte situações de conduta evidentemente ile-gal, o CNJ não tem instrumentos de controle funcional sobre os dirigentes dos tribunais nem sobre os juízes que estão nas posições mais altas da carreira. Então, a iniciativa de 2009 parece revelar os limites do poder normativo do CNJ e pode ter marcado o ápice da sua liderança institucional, uma vez que teria desgastado sua capacidade de construir consensos com as cúpulas do Judiciário e arrefecido sua legitimidade junto aos juízes de primeira instância. Assim, é possível que o CNJ encontre mais resistências para iniciativas desse porte nos próximos anos e que críticas políticas à falta de democracia interna no Judiciário venham a ter maior visibilidade pública.⁴²

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho apresentou as características do Judiciário após 1988 e as reformas empreendidas a partir de 2004 voltadas a modernização e racionalização da gestão, por meio de medidas simplificadoras dos processos judiciais e de novos instru-mentos gerenciais para o acompanhamento dos processos e da atividade dos juízes.

Os dados apresentados mostram que as reformas têm intensificado a atividade jurisdicional, e assim os esforços dos tribunais para conter a tendência ao aumento constante do número de processos em andamento parece ter dado resultados – embora o número de processos ingressados na Justiça federal mantenha-se em patamar bastante alto. Neste contexto, a percepção de um sistema em colapso, construída na passagem das décadas de 1990 e 2000, parece ter ficado para trás.

A análise mais detida das reformas da execução fiscal e da atuação dos jui-zados especiais nas relações de consumo e nas questões previdenciárias permitiu discutir os problemas das reformas simplificadoras dos processos, com enfoque especial sobre a efetividade dos direitos fundamentais, as condições sociais e po-líticas que impõem obstáculos para o exercício efetivo dos direitos de cidadania e algumas iniciativas de reforma legislativa – ainda não aprovadas – que podem modificar aquelas condições. Se aprovadas, algumas dessas reformas devem ter efeitos sobre o volume de processos novos no Poder Judiciário.

42. No III Encontro Nacional do Judiciário, realizado em 26 de fevereiro de 2010, não houve consenso entre os dirigen-tes do Judiciário sobre as metas a serem adotadas para 2010. Foram aprovadas 10 das 15 metas propostas, todas por votação majoritária. As metas propostas foram definidas com maior precisão, indicando se o texto de algumas delas foi modificado para a aprovação, o que mostra a preocupação dos dirigentes dos tribunais com relação à extensão dos compromissos a serem assumidos. Assim, a proposta de Meta 2 para 2010 era: “Julgar todos os processos [distribuí-dos] até 31 de dezembro de 2006...” e o texto aprovado foi: “Julgar todos os processos de conhecimento distribuídos em primeira, segunda e instâncias superiores até 31 de dezembro de 2006 (...)”. Disponível em: <http://www.cnj.jus.

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A discussão indica que a redução do número de processos no Judiciário pressupõe reformas mais amplas capazes, entre outras coisas, dos seguintes obje-tivos: tornar efetivos os direitos e garantias constitucionais em todas as instâncias administrativas, dotando-as de condições de imparcialidade e autonomia de jul-gamento; fortalecer a defesa dos interesses dos consumidores face às empresas, particularmente nos setores regulados da economia; e modificar as práticas de-cisórias das agências estatais que administram as prestações sociais, a fim de que sejam mais equitativas na definição de regras para os casos particulares. Enfim, a análise mostra que, para enfrentar o problema do número excessivo de processos, a reforma do Judiciário depende de condições mais amplas, como a coordenação da produção normativa em condições de participação política ampla, de esque-mas para a prevenção de litígios e da efetividade das garantias processuais consti-tucionais nas decisões administrativas.

Como se viu com a análise da Meta 2 do CNJ, destinada a promover mu-danças administrativas profundas no Judiciário, existe uma questão em torno da capacidade daquele órgão de levar a cabo essas reformas, dado que depende, ao menos, do apoio das cúpulas dirigentes estaduais. Por sua vez, políticas que pro-movam controles mais estritos sobre o desempenho dos juízes alteram as relações destes com a cúpula e levantam a questão da legitimidade dos órgãos dirigentes do Poder Judiciário, o que, por sua vez, sugere dois temas indissolúveis. De um lado, a democracia interna do Poder Judiciário, ou seja, a participação dos juízes na formação dos órgãos dirigentes e nas decisões sobre o planejamento e a gestão dos recursos do Poder Judiciário; de outro, a democratização externa, ou seja, a participação de representantes de outros poderes políticos e da sociedade nas de-cisões sobre política judiciária. Os temas são indissolúveis, pois a democratização interna, com eleições diretas para os cargos de presidente, vice-presidente e corre-gedor-geral poderia levar a uma espécie de presidencialismo no Poder Judiciário, contraposto aos representantes eleitos pelo sufrágio universal. Tal como a questão das medidas para aumentar a eficiência envolve necessariamente a consideração da efetividade dos direitos – e esta remete às condições mais gerais de exercício dos direitos –, a dos poderes da direção do Judiciário envolve o tema da partici-pação dos representantes eleitos e de organizações da sociedade nas decisões sobre política judiciária.

A restauração da capacidade do Estado nos últimos anos, o compromisso com a universal efetividade dos direitos e as reformas judiciais a partir de 2004 têm alterado o quadro e melhorado a atuação do Judiciário. Porém, também se verificam os limites das reformas adotadas até o momento. Cabe, então, repensar o Judiciário na ordem política brasileira, questionar as concepções sobre sua orga-nização, seu papel e suas relações com os outros poderes, superando algumas das concepções sedimentadas ao longo do século XX.

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