Atos administrativos constitutivos – todos aqueles que introduzem alterações na OJ As alterações podem ser introduzidas por:

1.1 Atos administrativos primários – aqueles que pela primeira vez se pronunciam sobre uma determinada matéria. São atos que vêm disciplinar uma matéria jurídica, sem que antes tenha sido objeto de qualquer regulação jurídica.

Há três tipos, que podem ter três naturezas diferentes:

1.1.1. Atos de natureza impositiva – impõem uma conduta, que tanto pode ser por ação como por omissão/abstenção. Podem três naturezas: (i) atos ablativos, que envolvem a privação de direitos

101

ou de liberdades (ex: nacionalização, expropriação), (ii) atos obrigacionais, que impõem o cumprimento de um dever, de uma determinada prestação (ex: ato tributário) ou (iii) atos

sancionatórios, que aplicam uma sanção, que pode ser pecuniária ou não pecuniária (ex:

aplicação de uma coima ou pena de suspensão).

Nestes atos impositivos, tem especial relevância o princípio do devido procedimento legal.

1.1.2 Atos de natureza permissiva – limitam-se a permitir uma determinada conduta, não impõem mas facultam, habilitam. Existem: (i) autorização, que se destingue de uma (ii) licença por se permitir o exercício de uma atividade que é normalmente lícita, ao contrário da licença, em que se permite uma atividade que normalmente é proibida, como o porte de armas, (iii) concessão, que tanto pode ser um ato administrativo como pode ser um contrato, com a particularidade de, se deles decorrer regras de direito concorrencial, estarão sujeitos ao CCP, (iv) admissão, (v) delegação, (vi)

dispensa, em que alguém isento do cumprimento de um dever legal, ou (vii) renúncia, através da

qual o próprio dispõe de uma posição jurídico, sendo que só será possível se a posição jurídica for disponível, e a renúncia tanto pode ser da parte do particular, como da Administração.

1.1.3 Atos propulsores – através dos quais se procura incitar, desencadear uma conduta de terceiro. Podem ser: (i) pedido, que pode ser feito por uma autoridade administrativa dirigido a uma outra autoridade administrativa ou a um particular (ex: pedido de apresentação da certificação de conclusão do ensino secundário), (ii) proposta, através da qual se solicita um comportamento decisório face a algo que ainda não é uma decisão, valendo a proposta apenas como um esboço daquilo que poderá vir a ser o possível conteúdo de uma decisão, com a ressalva de que normalmente não são vinculativas (quando o são, a dúvida que se coloca é quem é afinal o autor material da decisão, o que releva para efeitos de responsabilidade), (iii) diretiva, em que se fixa o fim e se dá a liberdade de meios para atingir esse mesmo fim, (iv) recomendação, que se distingue da (v) advertência, por se apelar a que exista uma determinada conduta, enquanto que na advertência, apesar de também se apelar a uma determinada conduta, esse apelo tem subjacente um efeito negativo se não for adotado.

1.2 Atos administrativos secundários – atos que incidem sobre anteriores atos, isto é, que têm como objeto anteriores regulações jurídicas. Podem incidir sobre esses atos com três propósitos:

1.2.1 Atos integrativos – acrescentam-lhe algo que anteriormente não tinham. Podem acrescentar eficácia: (a) a aprovação, que pode ser expressa ou tácita, (b) a homologação, em que o órgão que decide aceita e faz sua uma proposta de decisão apresentada por outro órgão, passando a ser esse órgão o autor desse ato (ex: homologação pelo superior hierárquico), (c) confirmação, através da qual há um gesto de concordância, de um órgão que expressa a ideia de que aquele ato tem de tal modo mérito que, se fosse ele a decidir, decidiria do mesmo modo, (d) ratificação-confirmativa, em que o órgão competente decide intervir sobre um ato praticado por outro órgão ao abrigo de uma competência extraordinária.

1.2.2 Atos desintegrativos (arts. 165º a 172º) – visam cessar efeitos de anteriores atos. Reconduzem-se a duas figuras:

a) Revogação - em ambos os casos o objetivo é cessar os efeitos. Contudo, a revogação prende-se com a cessação de efeitos com fundamento no mérito da decisão.

102

A revogação pressupõe dois atos: o ato revogado, aquele cujos efeitos passam a estar extintos; e o ato revogatório, aquele que cessa os efeitos do ato anterior.

A revogação distingue-se da suspensão, sendo esta última a cessação temporária de efeitos, enquanto que na revogação a cessação é definitiva.

Tipos de revogação:

1. Revogação por iniciativa da Administração vs a requerimento dos interessados – se a revogação é feita por iniciativa da Administração, a revogação é oficiosa (pode ser feita pelo autor do ato – retratação – ou por outro órgão). Se a revogação for feita pelo interessado (art. 169º/1), será uma reclamação, se for feita a pessoa que tem poderes de supremacia sobre o autor, será um recurso hierárquico. 2. Revogação simples vs revogação substitutiva – a primeira é aquela que apenas tem efeitos destrutivos,

a segunda implica que a disciplina jurídica do anterior ato é substituída por uma nova disciplina jurídica.

3. Revogação com eficácia ex nunc (ou abrogatória) vs revogação com eficácia ex tunc (ou retroativa) – a primeira produz efeitos para o futuro, a segunda produz efeitos retroativos (desde o início da produção dos efeitos do ato revogado). A regra é a primeira hipótese (art. 171º/1). A revogação apenas terá eficácia retroativa apenas nos casos previstos no mesmo artigo.

Quem pode revogar os atos administrativos?

a) O seu autor – o autor tem sempre competência revogatória, ao abrigo da sua competência dispositiva (art. 169º/2). Pode ocorrer que o órgão competente deixe de ter competência para revogar: se houver recurso hierárquico da decisão de A para B, em princípio A (subalterno) já não terá competência, que passou para B (superior hierárquico); ou se houver uma revogação da delegação de poderes, caso em que o delegado já não poderá revogar.

b) O superior hierárquico – pode revogar o ato nos termos do art. 169º/2 parte final, mas não o poderá fazer se a competência for exclusiva do subalterno. O superior hierárquico tanto pode revogar o ato por iniciativa do interessado (recurso hierárquico), como avocando a revogação, sem necessidade que o particular interessado tenha interposto recurso. PO tem dúvidas que possa haver exclusão da competência de revogação do superior hierárquico nos casos de competência exclusiva do subalterno: isto porque, afinal, quem é o responsável pela totalidade da função do subalterno? É o superior hierárquico. Contudo, há uma forma de o superior hierárquico contornar esta proibição: dar uma ordem ao subalterno para que este revogue o seu ato.

c) O delegante – o delegante pode sempre revogar os atos praticados pelo delegado, como o delegado (nos casos de subdelegação) pode sempre revogar os atos praticados pelo subdelegado (art. 169º/4). d) O órgão que exerce poderes de superintendência e de tutela – art. 169º/5. O órgão de superintendência e o órgão de tutela podem, cada um deles, revogar os atos. O artigo diz que é só nos casos previstos na lei, mas PO duvida, em função da aplicabilidade direta do direito fundamental de petição.

e) O órgão competente preterido – aquele que viu os seus poderes invadidos por outro órgão em sede de incompetência relativa – art. 169º/6. Por exemplo, a CML pratica um ato que é da competência da Assembleia Municipal de Lisboa: a situação é de incompetência relativa (dois órgãos da mesma pessoa coletiva). Quem pode revogar, neste caso? O art. 169º/6 diz que pode o ato ser revogado pelo órgão legalmente competente, isto é, aquele que viu a matéria da sua esfera invadida. Se assim fosse, haveria um efeito positivo na incompetência: impedir o órgão competente de exercer a sua competência.

103 Regime:

 Existem atos que não podem ser revogados – há casos de revogação impossível. São esses os mencionados no art. 166º/1: os atos nulos, os atos anulados contenciosamente e os atos revogados com eficácia retroativa.

Imagine-se que, perante um ato nulo, há um ato que diz “é revogado o ato x”: de que vício padece o ato de revogação? Será uma situação de impossibilidade jurídica, de violação de lei, uma vez que o ato não tem objeto. O ato será, assim, nulo – art. 161º/2 c).

Quando é que um ato já revogado pode ser objeto de revogação? Art. 166º/1 c) – se o ato B revogar o ato A com eficácia ex nunc, poderá acontecer que o ato C venha revogar o ato A com eficácia ex tunc: está assim a revogar um ato que já foi revogado, revogando agora os efeitos decorridos entre a data da publicação do ato A e da publicação do ato B.

 Os atos válidos são livremente revogáveis, com fundamento em razões de mérito – art. 167º a contrario. Com três exceções:

- Não são livremente revogáveis os atos que resultarem de uma vinculação legal;

- Não são livremente revogáveis os atos que criem obrigações legais ou direitos irrenunciáveis para a Administração;

- Não são livremente revogáveis os atos constitutivos de direitos. O conceito vem expresso no art. 167º/3 – é constitutivo de direitos todo o ato que reúna uma de três características:

1. Confira uma posição jurídica favorável;

2. Liberte o particular de uma situação jurídica passiva; 3. Amplie uma situação jurídica já existente.

Há dois atos que não são constitutivos de direito:

a) Atos precários – sendo estruturalmente constitutivo de direitos, estão sujeitos a uma condição ou termo. Estes podem ser livremente revogáveis, verificando-se a cláusula acessória que lhes confere a precariedade - arts. 167º/2 d) e 167º/3 parte final. Ou seja, estes atos têm como cláusula acessória a sua revogabilidade.

b) Atos verificativos – são atos de comprovação. A lei nada diz sobre estes, são uma construção doutrinária jurisprudencial, segundo a qual os atos de verificação são estruturalmente não constitutivos de direitos (e por isso são declarativos), mas seguem o regime dos atos constitutivos de direitos.

Regime dos atos constitutivos de direito:

a) Proibição de revogação, com a exceção do art. 167º/2, que permite a revogação: -

- Se todos os destinatários derem a sua concordância e o direito não for indisponível

- Se houver a superveniência de conhecimentos técnico-científicos ou a alteração de circunstâncias, mas apenas pode haver revogação se à data em que o ato foi praticado ele não deveria ter sido praticado. Esta revogação também só poderá ser feita no prazo de 1 ano (prerrogável por mais dois, nos termos do art. 167º/4).

b) Art. 167º/5 – haverá direito a indemnização pela revogação nos casos em que exista boa fé. c) O art. 167º/6 densifica o conceito de boa fé nesta sede.

104

d) Forma e formalidades para a revogação: paralelismo das formas – o ato de revogação deve seguir as formalidades que foram adotadas para o ato revogado. Exceções: art. 170º/2 e 3.

e) Efeitos da revogação: BEA

b) Anulação administrativa – o cessar de efeitos tem um fundamento: a ilegalidade. Através da anulação visa-se cessar os efeitos do ato ilegal.

Coloca-se a questão de saber se a anulação administrativa é um ato vinculado: perante um ato ilegal, o que deve a Administração fazer?

- Há quem diga que não deve fazer nada, não é um ato vinculado, devendo a Administração contemplar de braços cruzados o ato ilegal – esta solução será violadora do princípio da legalidade.

O ato não é, contudo, vinculado: perante um ato ilegal, a Administração pode sempre escolher um de dois caminhos: (i) anular ou (ii) sanar o ato ilegal.

A anulação administrativa só tem por objeto atos anuláveis.

Figuras afins:

(a) Anulação administrativa vs anulação judicial - ambas têm o mesmo propósito (cessar os efeitos de um ato ilegal). Se é uma autoridade administrativa, designa-se anulação administrativa; se for um tribunal, será uma anulação judicial. A anulação administrativa obedece a um processo administrativo, enquanto a anulação judicial obedece a um processo judicial.

(b) Anulação administrativa vs declaração de nulidade – a anulação é sempre um ato constitutivo, uma vez que introduz a cessação de efeitos de ato inválido; já a declaração de nulidade é um ato declarativo, que se limita a declarar que aquele ato nunca produziu efeitos. Contudo, a declaração de nulidade pode ter uma componente constitutiva, quando por razões de boa fé/decurso do tempo, se conferem efeitos jurídicos ao ato nulo.

Espécies de anulação administrativa

Os tipos de anulação administrativa são os mesmos que os da revogação: - anulação administrativa oficiosa – art. 169º.

- anulação administrativa por iniciativa do particular – arts. 191º a 199º. - anulação administrativa ex tunc – arts. 163º/2 e 171º/3 1ª parte.

- anulação administrativa atípica – apenas produz efeitos (1) para o futuro, ou seja, eficácia ex nunc (arts. 168º/4 b) e 171º/3 2ª parte), (2) modelação de efeitos: o ato, apesar de anulável, produz alguns efeitos (art. 163º/5), (3) direito de indemnização aos destinatários pela anulação (art. 168º/6).

A anulação administrativa tem dois fundamentos: 1. Repor a legalidade violada.

2. Dar uma chance à Administração antes da intervenção dos tribunais – simplificar a intervenção dos tribunais.

105 Quem pode anular um ato?

o As mesmas entidades que têm competência para revogar, com duas especialidades:

- O órgão incompetente pode anular o ato que praticou (art. 169º/3 CRP?) – esta disposição vem criar um paradoxo na OJ: se o órgão que praticou o ato, depois de o praticar, se apercebe que não tinha competência para o praticar, fica com um dever de o anular (princípio do autocontrolo da legalidade).

- Superior hierárquico.

Regime da anulação administrativa

Resume-se a cinco ideias:

1- Existem atos administrativos cuja anulação administrativa é impossível: os mesmos que são de