AVALIAÇÃO DA UAB: ASPECTOS ORÇAMENTÁRIO-LEGAL E OPERACIONAL-TÉCNICO

a descrição do Sistema UAB por meio dos dados empíricos, além do quadro final consolidado dos indicadores de desempenho; e, por fim, as considerações finais.

2 AVALIAÇÃO DA UAB: ASPECTOS ORÇAMENTÁRIO-LEGAL E OPERACIONAL-TÉCNICO

As metodologias utilizadas para execução desta avalição são o modelo dos 6 Es de desempenho, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e o modelo lógico para avaliação de programas. São realizadas avaliações de natureza orçamentário-legal (baseadas em dados das esferas federais e estaduais) e operacional- -técnica (baseadas em dados obtidos junto à Capes).

2.1 Avaliação orçamentário-legal

A UAB é um programa nacional inscrito na Capes/MEC sob o código 1061 – Brasil escolarizado, na ação 8429 – Formação inicial e continuada a distância,

9. Foram três os critérios estabelecidos: i) precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 milímetros; ii) índice de aridez de até 0,5 calculado pelo balanço hídrico que relaciona as precipitações e a evapotranspiração potencial, no período entre 1961 e 1990; e iii) risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o período entre 1970 e 1990.

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porém a UAB também contempla recursos orçamentários de várias ações de outros programas relacionados (Brasil, 2008b, p. 97). Os recursos orçamentários da UAB têm origem em diversos outros programas, conforme quadro 2.

Especificamente, para o último Plano Plurianual (PPA) de 2012-2015, o objetivo 0597 contempla as políticas e os programas de formação inicial e continuada, implementados pela Capes na modalidade EaD por meio de ações do Sistema UAB (Lira e Lima, 2014).

Além disso, têm-se outros programas que disponibilizaram recursos para a UAB. Por exemplo, com a Lei no _{12.695/2012, o Programa Dinheiro} Direto na Escola (PDDE) ampliou seu raio de atuação. Além das unidades escolares, o programa passou a atender, também, a polos presenciais da UAB, que ofertam programas de formação inicial e continuada a profissionais da educação básica.

QUADRO 2

Origem dos recursos orçamentários da iniciativa UAB (2004-2011)

PPA Programas Ações

PPA 2004-2007 (a partir de 2005)

1073 – Universidade do século XXI 6328 – Universidade aberta e a distância. 1072 – Valorização e formação de

professores OA30 – Concessão de bolsa de incentivo à formação de profes-sores para a educação básica. 1061 – Brasil escolarizado 6375 – Distribuição de material de apoio à EaD e ao uso de TIC

na educação (em 2007).

PPA 2008-2011 1061 – Brasil escolarizado

8429 – Capacitação de formação inicial e continuada, a distância, de professores e profissionais para a educação pública. OA30 – Concessão de bolsa de incentivo à formação de profes- sores para a educação básica.

Fontes: Brasil (2008b); Sudene/DPLAN (2015). Elaboração dos autores.

Considerando os diversos programas de educação, que contribuíram para o programa UAB, nos diversos PPAs, conforme explicitado no quadro 2, além de terem períodos temporais diferentes, não se referem apenas à UAB, o que dificulta a separação dos orçamentos desses programas em relação ao que foi destinado à UAB. Desta forma, optou-se aqui por uma avaliação geral, e não das ações orçamentárias de forma isolada. Além disso, por restrições de disponibili- dade de informações, na seção de avaliação dos indicadores orçamentários, tais indicadores, em âmbito federal, serão avaliados com base nos dados da Capes referente aos anos de 2011 a 2014, com relação às descentralizações orçamentárias para as universidades, as fundações e os institutos federais. Quanto à análise orçamentária relativa às universidades e fundações estaduais, a base foi extraída do Portal da Transparência, considerando municípios com convênios iniciados em 2010 ou 2011 (Brasil, [s.d.]).

2.2 Avaliação operacional-técnica

Para a avaliação operacional-técnica, inicialmente deve ser realizada a análise dos itens estruturadores, via matriz lógica, que considera a relação entre a ação governamental e os resultados operacionais dos objetivos do projeto e os outros resultados almejados.

Para Wholey (1994 apud Costa e Castanhar, 2003), a construção da matriz lógica começa pela identificação dos objetivos gerais e específicos do programa e dos indicadores de desempenho (tipos de evidência) pelos quais o programa será avaliado. Em um segundo momento, a metodologia volta-se para a identificação dos recursos (financeiros, humanos e de infraestrutura) alocados ao programa, as atividades previstas, os resultados esperados e a combinação desses recursos para alcance dos resultados.

2.2.1 Modelo lógico da UAB

A elaboração do modelo lógico da UAB, com vistas à construção dos indicadores para avaliação do programa, baseou-se nos trabalhos de Cassiolato e Gueresi (2010) e no modelo dos indicadores do MPOG (6 Es: eficiência, eficácia, efetividade, excelência, economicidade e execução).

Neste trabalho, além da indicação de Cassiolato e Gueresi (2010), foi verifi- cado que este modelo lógico já foi aplicado em outros estudos, como o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) (Santos, 2013), o Programa Luz para Todos (Freitas e Silveira, 2015), e o Programa Segundo Tempo (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2009). O termo “programa” neste documento será utilizado como sinônimo de política, projeto e ação.

De acordo com Cassiolato e Gueresi (2010), a primeira etapa da formulação do modelo lógico de um programa consiste na coleta e na análise das informações do objeto de interesse. A segunda etapa trata da pré-montagem do modelo lógico, na qual se explica o problema que impulsionou a formulação da política pública, bem como suas referências básicas (objetivo, público-alvo e beneficiários).

Seguindo a estratégia destes autores, adotou-se, neste trabalho, a análise das informações sobre a UAB na legislação e em documentos oficiais. Os des- critores do problema (que indicam a situação do problema quando do início do programa) foram encontrados nas bases estatísticas do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas (Inep) e do Censo de Educação Superior. Além destes, outros descritores foram coletados no PNE. Com a execução da segunda etapa, as ações que integram o programa revelaram uma pista de possíveis causas que foram apontadas na explicação construída.

Segundo Cassiolato e Gueresi (2010), os objetivos específicos do programa deverão ser definidos como diretrizes que norteiam o conjunto das ações, e não de

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cada ação em particular. Entretanto, conforme Decreto no _{5.800, de 8 de junho} de 2006, não se observou a descrição lógica do programa.

FIGURA 1

Explicação do problema do programa UAB

Baixa competitividade de indivíduos do interior do Brasil em relação ao restante do país

Exclusão de indivíduos do interior do Brasil do acesso ao ensino superior

Insuficiência de espaços e de infraestrutura de educação para o ensino superior

Indisponibilidade e inadequação de espaços existentes para o ensino superior

Baixa oferta de projetos para fomento do ensino superior no interior do Brasil

Baixa prioridade de política pública de ensino superior no interior do Brasil

Problema: dificuldade de acesso ao ensino superior

dos indivíduos que vivem no interior do Brasil. Falta de infraestrutura viária e de transportes Profissionais do interior do Brasil não estão capacitados para ensino e/ou gestão pública Distância de grandes centros dificulta o acesso à educação CONSEQUÊNCIAS CAUSA Fonte: Sudene/DPLAN (2015).

O organograma acima apresentado não determina o que seria o “funciona- mento ideal do programa”, pois este desenho foi elaborado com base nas reflexões dos autores deste artigo acerca do que seria o desenho do programa UAB.

A estruturação do programa, com foco no alcance de resultados, foi apre- sentada na figura 2, em cinco aspectos: recursos, atividades, produtos, resultado e impactos. Uma vez incluídos todos os elementos na matriz do modelo lógico e construídos os vínculos causais, cabe revisar a consistência da estruturação lógica montada, questionando se os resultados intermediários são todos necessários e, no seu conjunto, suficientes para produzir o resultado final, se os produtos são efetivamente capazes de gerar os resultados intermediários, e assim por diante.

Como ressaltado na seção da análise orçamentária, as ações orçamentárias de outros programas que participam da UAB não foram avaliadas de forma isolada, mas agrupadas por anos, conforme dados disponíveis. As figuras 1 e 2 apresentam, respectivamente, o problema do programa da UAB e o modelo lógico aqui cons- truído para o programa.

O referido modelo lógico apresenta que o Sistema UAB visa plantar a semente da universidade pública de qualidade, em locais distantes e, muitas vezes, isolados. Sua implementação objetiva incentivar o desenvolvimento de municípios com baixos Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). Desse modo, o sistema funciona como um eficaz instru- mento para a universalização do acesso ao ensino superior e para a requalificação do professor, fortalecendo a escola no interior do Brasil, ampliando a oferta de cursos de graduação e minimizando o fluxo migratório para as grandes cidades (Capes, 2018). Conforme Cassiolato e Gueresi (2010), a terceira etapa da elaboração do modelo lógico é a sua validação. Esta fase envolve assessoria externa e oficinas gerenciais. No entanto, devido às restrições orçamentárias, optou-se pela valida- ção interna do modelo lógico proposto. Tais consequências são explicitadas nas considerações finais.

FIGURA 2

Modelo lógico do programa UAB

• orçamentários e financeiros: nas esferas federal, estadual e municipal; • não financeiros: mão de obra, materiais, equipamentos, instalações físicas.

• vagas ofertadas; • alunos cadastrados;

• polos disseminados regionalmente; • polos bem avaliados.

• acesso ao ensino superior a distância.

• melhoria nos indicadores socioeconômicos do município onde está localizado o polo. • definição, elaboração, implantação e desenvolvimento de cursos e programas de formação educacional na modalidade de EaD;

• implantação de polos regionais ou diretamente; • aquisição e instalação de equipamentos e redes;

• capacitação de docentes e de pessoal envolvidos com os cursos;

• criação de currículos específicos, respectivos conteúdos, material instrucional. Recursos

Atividades

Produtos

Resultado

Impacto

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Ressalta-se que, em termos de modelo lógico, não há um “formato ideal” que poderia se considerar. Em realidade, a equipe que realizará o planejamento para elaboração de uma política pública discutirá o que se espera em termos de cada um desses componentes (recursos, atividades, produtos, resultado e impacto).