4 AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS, ESTUDO DE IMPACTO
4.3 Avaliação de Impactos Ambientais (AIA)
Em regra, a doutrina aponta que a EIA foi inspirado National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969. Esse é o entendimento de Édis Milaré e Antônio Herman Benjamim336. No entanto, pela abrangência do NEPA, entende-se ser mais adequado afirmar que este serviu de inspiração para ser criar, no ordenamento brasileiro, as avaliações de impactos ambientais foram legalmente instituídas antes do EIA e englobam este instrumento. A Environmental Protection Agency – EPA
requer que agências federais integrem valores ambientais aos seus processos de tomada de decisão ao considerar os impactos ambientais das suas propostas de ação e razoáveis alternativas para essas ações. Para preencher esse requerimento, agências federais preparam um detalhado relatório conhecido como Environmental Impact Statement (EIS). EPA revisa e comenta os EISs preparados pela outras agências federais, mantém um cadastro nacional para todos os EISs, e assegura que suas próprias ações estarão de acordo com o NEPA (tradução livre)337.
A primeira vez que se fala no ordenamento brasileiro em avaliação de impactos ambientais, sem a utilização específica do termo, foi com o Decreto-lei 1.413/75. Dito diploma legal, em seu artigo 1º, exigia das “indústrias instaladas ou a se instalarem em território nacional” a realização de “medidas necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente”.
Com a Lei 6.803/1980, que “dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição”, é que se utiliza a expressão avaliação de impactos, ligada apenas a atividades industriais338, conforme disposto no §3º do art. 10, transcrito a seguir:
Art. 10... §1º... omissis §3º... omissis
§3º Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano, a aprovação das zonas a que se refere o parágrafo anterior, será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada.
336 Paulo de Bessa Antunes, 2008, p. 17.
337 ENVIRONMENTAL PROTECION AGENCY – EPA, 2008. 338 LEI FEDERAL nº 6.839/1980, 2007.
Foi elevada à categoria de instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente com a Lei 6.938/81 (artigo 9º, inciso III), que não vinculou a avaliação ambiental a nenhum tipo específico de atividade. Porém, não trouxe um conceito do que vem a ser a AIA. Desde a edição da Lei de Política Nacional de Meio Ambiente (LPNMA), as normas nacionais existentes sobre avaliação de impacto ambiental são esparsas, por vezes dúbias, e nunca houve a preocupação em se elaborar um conceito legal para o instrumento.
O Decreto 88.351/83, substituído pelo Decreto 99.274/90, que regulamentou a LPNMA, em seu artigo 17, §1º, estabeleceu que o licenciamento ambiental necessariamente depende da elaboração e análise de “estudos de impactos ambientais”. Na redação do artigo, nota-se imprecisão técnica. Deveria ter sido utilizada a expressão avaliação de impacto ambiental, em conformidade com a lei que o Decreto pretendeu regulamentar. De qualquer forma, a diploma legal em comento não apresentou qualquer conceito acerca da expressão.
A Avaliação de Impactos Ambientais é conceituada pela doutrina como um instrumento técnico de análise prévia e sistemática dos impactos ambientais de uma ação proposta, a qual pode ser uma obra, atividade, política, plano ou programa. São também avaliadas as possíveis alternativas a essa ação339.
Na hipótese de análise prévia de política, plano ou programa, identifica-se uma espécie de AIA, denominada Avaliação Ambiental Estratégica – AAE. Exerce papel extremamente importante, apesar de mal delineada, tendo em vista que, inúmeras vezes, os danos ao ambiente devem-se a políticas e programas omissos ou que não tomam em conta, na sua elaboração, dos aspectos ambientais340.
A legislação de São Paulo traz um exemplo de Avaliação Ambiental Estratégica. A Resolução SMA 09/2008341 (Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo) “dispõe sobre o Projeto Ambiental Estratégico Município Verde”, criado para estimular a gestão ambiental compartilhada entre municípios e Estado. Os objetivos legais são: “estimular os municípios a participar da política ambiental, com adesão ao Protocolo Verde Gestão Ambiental Compartilhada; certificar os municípios ambientalmente corretos, dando prioridade
339 Édis Milaré e Antônio Herman Benjamim, 1993, p. 24. 340 Édis Milaré, 2007, p. 400-401.
no acesso aos recursos públicos da Secretaria do Meio Ambiente” (artigo 1º, incisos I e II). Um dos instrumentos para operacionalizar o Projeto é Plano de Ação, o qual deve conter, entre outras informações, um Plano de Metas. Esse plano “Consiste no detalhamento dos objetivos, estratégias, metas, prazos, ações, dificuldades, entraves e respectivas propostas para o atendimento das Diretivas Ambientais” (artigo 4º, inciso IV, alínea b).
Quando se diz que a AIA se presta a avaliar os impactos de uma obra, atividade, política, entre outros, é necessário compreender que a avaliação deve incluir a análise da poluição e dos danos potenciais e efetivos provenientes da atividade ou empreendimento objeto da AIA.
Encontra-se uma definição de AIA, coadunada com os esclarecimentos acima, no Vocabulário básico do meio ambiente:
Instrumento da política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados. Além disso, os procedimentos devem garantir a adoção das medidas de proteção ao meio ambiente determinadas, no caso de decisão sobre implantação do projeto342.
A Declaração do Rio de Janeiro, decorrente da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em seu Princípio 17, fornece o seguinte conceito para AIA: “A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão da autoridade nacional competente”.
A Resolução CONAMA 237/97, em seu artigo 1º, inciso III, define o que se entende por “estudos ambientais”:
todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
A denominação “estudos ambientais” elegida pelo dispositivo legal em comento é tecnicamente inadaquada, a exemplo do Decreto 99.274/90. A norma em questão deveria ter utilizado a expressão avaliação de impactos ambientais, em consonância com a LPNMA. Ao se verificar o conteúdo do conceito, no entanto, percebe-se que é uma tentativa válida em se definir o que é avaliação de impacto ambiental.
A definição trazida pela Resolução é direcionada para a AIA utilizada no processo de licenciamento ambiental. Não se depreende deste dispositivo que a AIA está restrita ao licenciamento ambiental. A lei não estabeleceu esse limite. A AIA pode ser utilizada em outros procedimentos que não o licenciamento ambiental.
Por exemplo: em Recife, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, de 1996, criou um espaço protegido denominado de Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPA)2. Essas Zonas têm a finalidade de proteger áreas de mata, mangue e açude. Foram estabelecidos perímetros em que se permitia uma ocupação mais restritiva. A lei determinou que essas zonas teriam seus parâmetros definidos com a regulamentação dessas Zonas. Até o fechamento desse trabalho, essas ZEPAs não foram regulamentadas e por muitos anos o município deixou conceder licença urbanística nessas zonas em razão dessa ausência legislativa. Foram gerados muitos problemas em torno disso, principalmente, porque o direito do proprietário, apesar de ter que respeitar as regras de proteção ambiental, não pode ficar esperando, sem prazo determinado, uma definição do Executivo. Até mesmo porque, não se pretendeu proibir totalmente a ocupação nessas zonas. Apenas teria parâmetros mais restritivos.
Com o propósito de solucionar esse problema, a Prefeitura passou a solicitar avaliações de impacto ambiental para quem desejasse construir nessas Zonas. A finalidade era comprovar que os impactos gerados pelo empreendimento proposto eram compatíveis com o objetivo de preservação da área natural inserida no perímetro da Zona. A finalidade não era conceder uma licença ambiental, mas uma licença predominantemente urbanística. Naturalmente que o procedimento encontrou resistência de muitos particulares. Contudo, foi
uma solução que se mostrou razoável para proteger o meio ambiente e não cercear o direito do proprietário.
E se o empreendimento ou atividade estivesse sujeito ao licenciamento ambiental? Em alguns casos, aceitava-se a avaliação a ser apresentada para licenciar o empreendimento perante o órgão de meio ambiente estadual ou federal, desde que contemplasse os aspectos necessários para fazer a verificação da viabilidade do empreendimento dentro dessas Zonas. Em outros casos, inclusive se orientou o requerente para que incluísse na AIA apresentada para o licenciamento os requisitos necessários a serem verificados pelo município. Seria um meio de evitar que o empreendedor fosse compelido a contratar a elaboração de duas AIAs, desde que entregasse uma cópia ao município.
Recentemente, a maioria dessas Zonas Especiais de Proteção Ambiental foram regulamentadas por meio de decretos municipais (Decretos nos 23.804 a 23.820/08). Portanto, não se faz mais necessária a utilização dos procedimentos acima nas Zonas que foram objeto de regulamentação, a qual determinou os parâmetros urbanísticos de ocupação destas, bem como outras regras de uso e ocupação do solo.
Outro exemplo é a utilização da AIA no processo de licitação343. A Lei Federal nº 8.666/93 exige, em seu artigo 7º, inciso I, projeto básico “para a execução de obras e para a prestação de serviços”. E, no artigo 6º, inciso IX, define projeto básico como
conjunto de elementos necessários e suficientes, com o nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica e de adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, que possibilite a avaliação do custo da obra e definição dos métodos e prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer a visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de projeto executivo e realização de obras de montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução dos métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, estratégia de suprimentos e norma de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra fundamentado em quantitativo de serviços e fornecimentos, propriamente avaliados.
Pelos requisitos mínimos legais apontados para o projeto básico de uma licitação, apesar de a lei não se utilizar expressamente da expressão avaliação de impacto ambiental, a natureza dos requisitos apontam para a elaboração de uma AIA.
Se houver necessidade de se realizar o licenciamento ambiental do empreendimento sujeito à licitação, pode o órgão responsável pelo licenciamento valer-se da AIA apresentada no processo licitatório, com as complementações e ajustes necessários tendo em vista a natureza distinta dos processos.
É também possível, e até recomendável, que, antes de licitar uma obra ou serviço, seja exigida a licença prévia, tendo em vista que desta depende a aprovação para o local da obra. Ambas as hipóteses representam uma economia em procedimentos e em dispêndio para o interessado, pois se utilizariam de um mesmo instrumento, com as complementações necessárias, para aprovar uma mesma obra344. Essa mesma lógica de economia procedimental e financeira será utilizada ao se realizar o cotejo entre EIV e EIA, em especial no que se refere ao artigo 38 do Estatuto da Cidade, tema que será tratado em tópico específico mais adiante.
Possível concluir que AIA é um instrumento de gestão e controle ambiental bastante genérico que abarca um sem número de situações em que se identificam e avaliam, prévia e sistematicamente, os prováveis impactos, positivos e negativos de um projeto, empreendimento, atividade, ação. A partir daí se determinam as medidas e planos de controle de mitigação, prevenção e compensação dos impactos negativos, bem como da otimização dos impactos positivos. Dessa forma, não há uma vinculação necessária com o licenciamento ambiental, ou confunde-se com Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que será analisado a seguir.
4.4. Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) O Estudo de Impacto Ambiental apareceu pela primeira vez na legislação brasileira, com a Resolução CONAMA 001/86. O artigo 8º, inciso I, da Lei Federal nº 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), determina que compete ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA “estabelecer, mediantes proposta do IBAMA, regras e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA”. No exercício da competência atribuída por este artigo, o CONAMA estabeleceu critérios e diretrizes acerca deste instrumento, por meio da Resolução CONAMA 001/86.
Inicialmente, a Resolução atribuiu uma abrangência muita ampla ao Estudo, na medida em que era exigido para qualquer atividade modificadora do meio ambiente (artigo 2º)345. A sua abrangência foi reduzida com a Constituição Federal de 1988 que, em seu artigo 225, inciso IV, passou a considerar obrigatória a exigência de EIA apenas para atividades de significativo impacto ambiental.
Juntamente com o EIA, a Resolução em comento criou o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, que deve refletir as conclusões do EIA de “forma objetiva” e em linguagem acessível, e atender a um conteúdo mínimo (artigo 9º e parágrafo único).
O EIA também foi previsto no Princípio 17 da Declaração do Rio de 1992:
O estudo de impacto ambiental, compreendido como instrumento nacional, deve ser levado a efeito nos casos de atividades propostas, que apresentem o risco de ter efeitos nocivos importantes sobre o meio ambiente e que dependam da decisão de autoridade nacional competente (DECLARAÇÃO DO RIO... 1992).
O EIA/RIMA é a principal modalidade de AIA existente hoje346 e uma das mais utilizadas principalmente no processo de licenciamento ambiental, mas não é a única.
345MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Resolução CONAMA 001/86, 2008.
346 Nesse sentido, Édis Milaré, 2007, p. 362. No mesmo sentido, Paulo de Bessa Antunes, 2008, p. 282, 283. Em
sentido similar, Paulo Affonso Leme Machado, 2008, p. 65, 220. O entendimento do Professor Paulo Afonso é deduzido da leitura conjunta da página 65, com a página 220 da mesma obra, pois na primeira afirma que a avaliação dos impactos ambientais é instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, nos termos do artigo 9º, III da LPNMA; e na página 220 afirma que o EIA está previsto no artigo 9º, inciso III da LPNMA. Deduz-se daí que o autor pretendeu afirmar o EIA com um tipo de avaliação de impactos ambientais.
Todavia, diversos estudiosos renomados apresentam o EIA/RIMA como sinônimo de AIA347, o “que vem prejudicando bastante que se extraia do instrumental representado pelas técnicas e metodologias da AIA todas as úteis conseqüências possíveis”348. Parece correto afirmar que alguns fatores levaram à consolidação da idéia de AIA e EIA como sinônimos.
A primeira espécie de AIA a ser regulamentada foi o EIA/RIMA. Provavelmente por essa razão dito instrumento passou a ter uma larga utilização ao longo dos anos e foi, por muito tempo, o único documento do qual se lança mão para avaliar os impactos de determinado empreendimento ou atividade dentro do processo de licenciamento ambiental.
Ademais, a forma como foi redigida a Resolução CONAMA 001/86 pode erroneamente levar a essa interpretação. Na parte inicial, refere-se à “necessidade de se estabelecerem as definições, as responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente”349 e no restante do documento fala apenas em EIA/RIMA (grifo nosso). Não se identificou no documento legal qualquer indício que pudesse levar a crer que estava se tratando o EIA como uma espécie de AIA.
Essa redação é compreensível tendo em vista que, à época em que foi elaborada a Resolução, a norma mais importante acerca de proteção ambiental era a LPNMA. O próprio decreto de regulamentação de LPNMA ao detalhar regras sobre AIA faz referência a Estudos de Impacto Ambiental, ao invés de Avaliação de Impactos Ambientais (artigo 17, §§1º e 2º). Então, justifica-se uma identificação entre os termos. Acrescente-se ainda que a Constituição vigente à época não tratava especificamente da proteção ambiental350.
Acontece que, com a Constituição Federal de 1988, como dito, a exigência do EIA/RIMA restringiu-se a atividades e empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental. Dessa maneira, permitiu que se distinguisse mais claramente o EIA/RIMA das Avaliações de Impacto Ambiental genericamente prevista no artigo 9º, inciso III da
347 Aparentemente há uma compreensão de que os termos são sinônimos na afirmação de que a Lei de Política
Nacional de Meio Ambiente elegeu o EIA como seu instrumento, no artigo 9º, inciso III da LPNMA. Celso Antonio Pacheco Fiorillo, 2008, p. 95-96. Na realidade, o artigo referido se reporta expressamente à avaliação de impactos ambientais.
348 Antônio Inagê de Assis Oliveira, 2000, p. 141.
349 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Conama, 2008. 350 Édis Milaré, 2007, p. 367.
LPNMA. Por isso se afirma ser o EIA/RIMA espécie do gênero AIA. E, nesse sentido, é também considerado um instrumento da política nacional de meio ambiente.
Podem-se identificar alguns problemas práticos em se utilizar o EIA/RIMA para empreendimento ou atividade de qualquer porte ou potencial poluidor, além da evidente inconstitucionalidade. Entre eles podem ser citados: a) custo elevado na sua elaboração351, o que pode não ser proporcional tendo em vista o custo total da atividade ou empreendimento a ser desenvolvido e o seu potencial poluidor ou porte; b) falta de especificidade nos itens exigidos para o estudo ambiental. Daí a importância em se criarem outras modalidades de avaliação de impacto ambiental.
Atualmente, diversas leis estaduais e municipais prevêem outras formas de avaliação de impacto ambiental que não o EIA/RIMA. Em geral, estão vinculados ao licenciamento ambiental. Por exemplo, em Recife, a Lei Municipal nº 17.071/04, alterada pela Lei 17.171/05352, estabeleceu o Relatório Ambiental Simplificado (RAS) para empreendimentos ou atividades de pequeno porte e baixo potencial poluidor (artigos 3º, III e 5ºA, I); Estudo Técnico Ambiental (ETA) para empreendimentos ou atividades de médio potencial poluidor (artigo 5º, II). Em Campo Grande, o Decreto nº 7.884/99, que regulamenta a Lei Municipal nº 3612/99, criou, por exemplo, o Plano de Controle Ambiental (PCA), o qual é condicionante para concessão de licença de instalação, e exigível para “empreendimentos e atividades de exploração, geração e distribuição de energia elétrica”. Prevê também o Estudo de Risco (ER), definido como “Estudo analítico que através de técnicas consolidadas de análise de segurança de sistemas, estabelece o potencial de risco de acidentes ambientais em determinado empreendimento ou atividade”. Pode-se citar ainda a Resolução CONAMA 387/06, a qual prevê o denominado relatório de viabilidade ambiental-RVA, o qual é definido como
conjunto de dados e informações apresentadas ao órgão ambiental competente para subsidiar a análise da viabilidade ambiental no pedido da licencia prévia de um Projeto de Assentamentos de Reforma Agrária, contendo a caracterização do imóvel destinado para sua implantação e da sua área de influência adjacente […]353.
351 Édis Milaré, 2007, p. 369.
352 RECIFE. Prefeitura Municipal. Lei Municipal nº 17.171/05, 2008.
As diretrizes gerais para elaboração do EIA/RIMA estão previstas no artigo 6º da Resolução em comento. Ao longo dos anos, acertadamente, exigências específicas dadas pela natureza da atividade ou empreendimento foram editadas, o que permite uma melhor utilização dessa ferramenta.
Questão controvertida acerca do EIA é o que se entende por significativo impacto ambiental. Imprescindível enfrentar o tema tendo em vista que é crucial para se estabelecer de quais atividades pode se exigir EIA/RIMA. E, a partir daí, estabelecer a quem cabe determinar que outras espécies de AIA podem ser exigidas para os demais empreendimentos. Isso porque estas outras modalidades poderão avaliar apenas os empreendimentos ou atividades geradores de impactos que não forem significativos.
Seria aceitável que o órgão ambiental executivo decida em cada caso o que é significativo impacto? Ou seria mais correto que cada ente federativo estipule o que é