Distinção entre os princípios da precaução e da prevenção

Parte respeitável da doutrina pátria não diferencia prevenção e precaução. Um dos representantes dessa corrente de pensamento é o Professor Celso Antônio Pacheco Fiorillo, que denomina prevenção o que a doutrina dominante chama de precaução323. O conteúdo está condizente com o tratamento dado pelos demais autores referidos abaixo para o princípio da precaução, com a ressalva de que o Professor Fiorillo trata apenas de um dos princípios. Contudo, percebe-se mais completa a doutrina que trata de ambos os princípios, com conceitos distintos, apesar de inter-relacionados. Abaixo estão referidos seus principais representantes.

O princípio da precaução origina-se, como a maioria – se não todos os princípios do Direito Ambiental –, no Direito Internacional. A primeira idéia de precaução aparece na Convenção de Intervenção de 1969, a qual advertiu para a importância em não atrelar ações preventivas a danos conhecidos, pois a omissão poderia gerar danos muito mais sérios que a mera ação preventiva. As discussões internacionais sobre precaução evoluíram lentamente. Apenas em 1984, o princípio é novamente mencionado, na Convenção Internacional do Mar do Norte. O texto dessa Convenção determina que o ambiente marinho seja protegido independente de prova sobre possíveis danos, visto que muitos deles não são passíveis de reparação324. Contemporânea à Convenção Internacional do Mar do Norte, tem-se a Carta Mundial para a Natureza, segundo a qual riscos significativos e de impactos negativos

323 _{Celso Antonio Pacheco Fiorillo, 2008, p. 47.} 324 _{Philippe Sands, 2004, p. 31.}

desconhecidos devem ser motivo suficiente para sobrestar o funcionamento de atividade a estes relacionadas325.

Entre os demais documentos internacionais que se referem à precaução, merece destaque especial a Declaração Ministerial de Bergen sobre Desenvolvimento Sustentável da Região da Comunidade Européia (1990) porque pela a primeira vez dotou-se aplicação geral para o princípio da precaução, nos seguintes termos326:

A fim de obter o desenvolvimento sustentável, as políticas devem ser baseadas no princípio da precaução. Medidas ambientais devem antecipar, impedir e atacar as causas de degradação ambiental. Onde existirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de total certeza científica não deve ser usada como razão para retardar a tomada de medidas que visam a impedir a degradação ambiental.

Claramente inspirado na Declaração de Bergen, a Declaração do Rio de 1992 (resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em junho de 1992), em seu princípio 15, ampliou o alcance do conteúdo da precaução. A Declaração de Bergen restringia-se à Comunidade Européia, ao passo que a Declaração do Rio incluiu 179 países signatários327. A redação do princípio 15 segue abaixo:

De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental328

Em suma, o princípio afirma que, na falta de certeza científica – quando esta não é suficiente ou conclusiva – sobre os efeitos causados uma atividade, cabe ao empreendedor provar que a atividade ou empreendimento pretendido é passível de ser realizado sem conseqüências desastrosas para o meio329, ou seja, deve provar que é possível controlar os riscos decorrentes da atividade.

325 _{Rüdiger Wolfrum, 2004, p. 14.}

326 _{Nesse sentido, Philippe Sands, 2004, p. 33.} 327 _{Dados sobre a Eco-92 por Laura Lopes, 2006.}

328 _{Antônio Augusto Cançado Trindade, 1995, p. 311-312.} 329 _{Édis Milaré, 2007, p. 767.}

É possível elencar, a título de exemplo, circunstâncias nas quais pode haver dúvidas sobre o risco de uma atividade:

− não há como se verificar previamente os danos decorrentes dela, visto que não há provas de que não irão ocorrer, mas pela sua natureza receia-se que possa vir a se concretizar. Ex.: soja transgênica;

− certa atividade causou danos ao meio ambiente, porém não se sabe a origem desses danos;

− determinada atividade causou danos ao meio ambiente, e se sabe da probabilidade da origem do dano, mas não se tem prova científica do nexo causal entre a origem do dano e dano em si.

O princípio não proíbe que a atividade, empreendimento ou projeto seja desenvolvido ou implantado, mesmo diante da incerteza. Seu objetivo se traduz na tentativa de obter “durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta”330. Assim que existem limites a sua aplicação quais sejam:

− o risco deve ser verossímil ou plausível. Exemplos: há uma grande probabilidade que a exposição prolongada à radiação eletromagnética resultante da utilização de celulares tenha conseqüências na saúde? não seria plausível imaginar que a ingestão de organismos geneticamente modificados ou transgênicos possa influir na mutação genética do indivíduo que o consome? não seria verossímil que a liberação de gases, como o dióxido de carbono ou metano, para a atmosfera possa provocar o aquecimento do planeta e o degelo das calotas polares?

− a medida adotada deve ser proporcional ao risco provável;

− a medida deve ser coerente: âmbito e natureza compatíveis com medidas tomadas em situações similares;

− a medida deve ter caráter precário: periodicamente revista à luz do progresso científico.

Existem alguns mecanismos legais destinados a fazer cumprir o princípio da precaução, entre as quais: embargo, notificação, monitoramento da atividade, negação ou

concessão de licença ambiental, informação ao público, etc. Essas medidas estão previstas na Lei Federal nº 9.605/98 e no respectivo Decreto nº 3.179/99, e em diversas legislações estaduais e municipais que regulam crimes e infrações administrativas ambientais.

A Constituição Federal de 1988, apesar de não haver reconhecido expressamente o princípio da precaução, adotou-o implicitamente, no artigo 225, caput, ao determinar que é dever do Poder Público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente para as gerações atuais e futuras. Igualmente o reconhece ao instituir como deveres do Poder Público o controle da “produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”; e exigir estudo de impacto ambiental para empreendimentos ou atividades de significativo impacto (artigo 225, §1º, V e VI, respectivamente).

Antes mesmo, na Constituição de 1988, encontra-se reconhecimento implícito da precaução na Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, quando esta, em seu artigo 9º, III, cria a avaliação dos impactos ambientais como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente; e, em seu artigo 4º, I e IV, estabelece331 que a Política Nacional visará:

I – à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional;

II – ... III – ... IV – ... V – ...

VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida.

Por seu turno, o princípio da prevenção corresponde ao ditado popular “é melhor prevenir que remediar”332 refere-se a danos ambientais conhecidos. Danos conhecidos são aqueles que se consideram certos – situação qualificada pela existência de elementos capazes de comprovar que uma atividade é, de fato, perigosa333. Na lição de Paulo de Bessa Antunes, são aqueles em relação aos quais é viável “estabelecer um conjunto de nexos de causalidade

331 _{Paulo Affonso Leme Machado, 2008, p. 65.} 332 _{José Rubens Morato Leite, 2003, p. 50.} 333 _{Édis Milaré, 2007, p. 766.}

que seja suficiente para identificação dos impactos futuros mais prováveis”334. Com relação a esses danos, a ação é direcionada com vistas a evitar que eles ocorram ou, se inevitáveis e aceitáveis, que sejam minimizados. Isso é agir preventivamente. Diz-se minimizar porque prevenir danos não implica na sua eliminação por completo. Alguns danos são inevitáveis para o desenvolvimento de certas atividades ou implatação de empreendimentos. Por exemplo, não há meios de se construir um prédio sem atividade de movimentação de terra. Avaliam-se os impactos negativos em contraposição aos positivos, por meio de uma avaliação de impacto ambiental, para decidir-se se o empreendimento é viável335.

Por que é melhor prevenir e não simplesmente reparar o dano depois? Algumas razões podem ser elencadas:

− uma vez ocorrido o dano ambiental fica impossibilitada a reconstituição total do ambiente, ou seja, o retorno ao estado anterior;

− ainda que exista alguma hipótese em que se identifique a viabilidade da total restauração do ambiente natural antes do dano, essa seria tão custosa que não seria razoável, nem proporcional a sua exigência;

− medidas de despoluição, mesmo que não se destinem à restauração integral do ambiente ao estado anterior, são, em regra, muito mais onerosas que as medidas preventivas.

Os instrumentos do princípio da prevenção são similares aos do princípio da precaução: avaliações de impacto ambiental, auditorias ambientais, licenças ambientais, fixação de níveis legais máximos de emissão de poluentes. A aplicação correta desses instrumentos engloba os danos ambientais certos e os incertos.

Por fim, a principal diferença entre o princípio da precaução e o princípio da prevenção é que o primeiro refere-se a danos ambientais desconhecidos, ao passo que este busca avaliar os danos ambientais certos e conhecidos.

334 _{Paulo de Bessa Antunes, 2008, p. 45.} 335 _{Paulo de Bessa Antunes, 2008, p. 45.}