2 O CARÁTER OBJETIVO DO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE As ações do controle abstrato de constitucionalidade, sendo essas a Ação Direta

de Inconstitucionalidade, a Ação Declaratória de Constitucionalidade e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, revestem-se de um caráter objetivo, isto é, não possuem partes propriamente ditas, o que não permite que a sua propositura sirva para a defesa de interesses subjetivos de qualquer dos legitimados ativos, tampouco de eventuais outros legitimados. ⁴

Conforme Bueno⁵, a expressão “processo objetivo” é associada, no exercício do controle concentrado de constitucionalidade, à noção de que o Supremo Tribunal Federal não julga nenhum interesse ou direito subjetivado, vinculado a uma específica relação jurídica que dá ensejo, por definição, ao nascimento de pretensões concretas.

Dessa forma, o processo objetivo, ao contrário dos processos intersubjetivos, não envolve pessoas ou interesses concretos; em tese, ele consiste na mera apreciação de compatibilidade de uma norma determinada com outra que lhe é hierarquicamente superior. Assim, diz-se que tal processo é objetivo, pois não envolve situações jurídicas de caráter individual, mas a guarda da Constituição. ⁶

Por esses motivos é que a Lei 9.868/99, que regula a Ação Direta de Inconstitucionalidade e a Ação Declaratória de Constitucionalidade, veda, expressamente, em seu artigo 7º, caput⁷, a intervenção de terceiros prevista em nosso Código de Processo Civil, pois pela própria natureza dessa ação “torna-se impossível ampliar o debate instaurado no controle concentrado da constitucionalidade para abarcar interesses individuais e concretos dos eventuais interessados”. ⁸

4 DEL PRÁ, Carlos Gustavo Rodrigues. Amicus curiae: instrumento de participação democrática e de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. Curitiba: Juruá, 2007. p. 78.

5 BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático.

São Paulo: Saraiva, 2006. p. 135.

6 BINENBOJM, Gustavo. A dimensão do amicus curiae no processo constitucional brasileiro:

requisitos, poderes processuais e aplicabilidade no âmbito estadual. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, n. 1, jan./fev/mar. 2005. Disponível em:<http://www.direitodoestado.com/

revista/REDE-1-JANEIRO-2005 GUSTAVO%20BINENBO JM.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007.

7 BRASIL. Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9868.htm>. Acesso em: 21 out. 2007.

Art. 7º: Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade.

8 DEL PRÁ, Carlos Gustavo Rodrigues. Amicus curiae: instrumento de participação democrática e de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. Curitiba: Juruá, 2007. p. 79.

Desse modo, conforme Bueno⁹, “se veda a intervenção de terceiros naquelas ações, já que não há qualquer ‘interesse’ ou ‘direito’ pertencente individual e exclusivamente a quem quer que seja que possa ser usufruído diretamente a partir daquilo que é julgado”.

Assim, a intercessão de terceiros, em seu sentido estrito, ou seja, a disciplinada pelo Código de Processo Civil, que é entendida sob uma perspectiva processual voltada para os interesses de terceiros atingidos, não é permitida no processo de controle de constitucionalidade, diferentemente do amicus curiae, o qual se enquadra na intervenção de terceiros em sentido amplo e que possui, como princípio maior, a abertura e consequente democratização da jurisdição constitucional.

Destarte, observemos parte do julgamento do Recurso Extraordinário n.

412.921/MG¹⁰, no qual se explana o caráter objetivo do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade:

Transmoc Transporte e Turismo Montes Claros LTDA requer o seu ingresso no processo na qualidade de assistente litisconsorcial dos recorrentes, ao argumento de que a decisão proferida no acórdão impugnado por este recurso extraordinário atinge diretamente seus direitos e interesses. Pleiteia, ainda, ante a eventual inviabilidade da assistência requerida, o seu ingresso no feito sob qualquer outra condição. O pedido não merece prosperar. O presente recurso extraordinário foi interposto contra acórdão que julgou ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face de constituição estadual. Vê-se, portanto, que a hipótese dos autos trata de processo de natureza objetiva, no qual não há decisão acerca de relações jurídicas subjetivas. Decide-se, na espécie, tão somente, acerca da validade, ou não, de lei ou ato normativo, em tese. Assim, não se justifica, nos termos do art. 169, § 2º, do Regimento Interno do STF e do art. 7º, caput, da Lei 9.868/1999, a intervenção de terceiros, sob qualquer modalidade, neste recurso extraordinário. Isso posto, indefiro o pedido.

Dessa forma, e como acima referido, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 412.921/MG, a intervenção de terceiros na Ação Direta de Inconstitucionalidade, desde a alteração do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, em 1985, pela

9 BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático.

São Paulo: Saraiva, 2006. p. 135-136.

10 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 412.921/MG, julgado em 5 de junho de 2007. Ministro Ricardo Lewandowski (relator). Disponível em: <http://www.stf.gov.br/portal/

legislacaoAnotadaAdiAdcAdpf/verLegislacao.asp?lei=259>. Acesso em: 14 mar. 2008.

Emenda Regimental n. 2, que modificou o § 2º do artigo 169¹¹, é vedada.¹²

Nota-se que esse sempre foi o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, vedando a intervenção assistencial nas representações por inconstitucionalidade, e foi seguindo essa linha regimental e jurisprudencial que a Lei 9.868/99 dispôs, no caput do artigo 7º, que não se permite a intervenção de terceiros no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Porém, apesar de tal vedação, os §§1º(vetado) e 2º trouxeram uma inovação ao processo objetivo de controle de constitucionalidade, prevendo modalidades informais de intervenção de terceiros. ¹³

Para melhor compreensão, vejamos o que traz o artigo 7º, caput, e §2º, da Lei 9.868/99¹⁴:

Art. 7º: Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade.

§1º: (VETADO)

§2º: O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades.

Assim, a Lei 9.868/99, atenta ou não à norma regimental, introduziu no processo do controle abstrato de constitucionalidade uma novidade de grande importância, ao permitir, conforme o §2º do artigo 7º, a manifestação de órgãos e de entidades na Ação Direta de Inconstitucionalidade¹⁵, prevendo, assim, conforme Bueno¹⁶,

“expressamente, a admissão daquilo que, pouco a pouco, nossa doutrina e nossa jurisprudência, inclusive a do Supremo Tribunal Federal, têm identificado com a figura

11 BRASIL. Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.dji.com.

br/normas_inferiores/regimento_interno_e_sumula_stf/ristf0169a0178.htm>. Acesso em: 9 mar.

2008.

Art. 169: O Procurador-Geral da República poderá submeter ao Tribunal, mediante representação, o exame de lei ou ato normativo federal ou estadual, para que seja declarada a sua inconstitucionalidade.

§1º: Proposta a representação, não se admitirá desistência, ainda que ao final o Procurador-Geral se manifeste pela sua improcedência. (Alterado pela ER-000.002-1985)

§2º: Não se admitirá assistência a qualquer das partes. (Alterado pela ER-000.002-1985)

12 BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático.

São Paulo: Saraiva, 2006. p. 131.

13 BINENBOJM, Gustavo. A dimensão do amicus curiae no processo constitucional brasileiro:

requisitos, poderes processuais e aplicabilidade no âmbito estadual. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, n. 1, jan./fev/mar. 2005. Disponível em:<http://www.direitodoestado.com/

revista/REDE-1-JANEIRO-2005 GUSTAVO%20BINENBO JM.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007.

14 BRASIL. Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9868.htm>. Acesso em: 21 out. 2007.

15 BUENO FILHO, Edgard Silveira. Amicus curiae - a democratização do debate nos processos de controle da constitucionalidade. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 14, jul./ago. 2002. Disponível em: <http://www.facape.br/ivan/const/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-EDGARD-SILVEIRA-BUENO-FILHO.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007.

16 BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático.

São Paulo: Saraiva, 2006. p. 130.

do amicus curiae, no procedimento da ação direta de inconstitucionalidade”.

Portanto, e como já dito acima, este artigo é o que permite a manifestação do amicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade, apesar de que, se se analisar o caput do referido artigo, ter-se-á que o mesmo veda, expressamente, a intervenção de terceiros nesse tipo de ação. Dessa forma, fica claro que a figura do amicus curiae não se confunde com a intervenção de terceiros propriamente dita.

Sobre o assunto, Bueno Filho¹⁷ assevera que, “apesar de o caput não admitir a intervenção de terceiros, o referido parágrafo 2º criou uma exceção à regra, de modo a permitir a manifestação de órgãos ou entidades, desde que os postulantes demonstrem a sua representatividade e relevância da matéria”. Cabe referir, porém, que, como a Lei 9.868/99 não admite a intervenção de terceiros, o §2º do artigo 7º não criou uma exceção à regra, e sim trouxe para dentro do processo de controle de constitucionalidade a figura do amicus curiae, que difere da intervenção de terceiros prevista no nosso Código de Processo Civil.¹⁸

Cabe, ainda, destacar que, apesar de haver adquirido maior notoriedade jurídica nacional com a inserção do amicus curiae na Lei 9.868/99, o instituto possui, no direito pátrio, mais de três décadas de existência, tendo sido inicialmente introduzido, através da Lei 6.616, de 16 de dezembro de 1978, que trouxe alterações à Lei 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que disciplina o mercado de valores mobiliários e criou a Comissão de Valores Mobiliários (CVM).¹⁹

17 BUENO FILHO, Edgard Silveira. Amicus curiae - a democratização do debate nos processos de controle da constitucionalidade. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 14, jul./ago. 2002. Disponível em: <http://www.facape.br/ivan/const/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-EDGARD-SILVEIRA-BUENO-FILHO.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007. Conforme Scarpinella Bueno, ainda, “a questão quanto ao ingresso do amicus curiae, de qualquer sorte, está superada na atualidade.

A Lei n. 9.868/99, também já fizemos referência a essa circunstância, veda expressamente a intervenção de terceiros na ação direta de inconstitucionalidade, no que é inequívoco o caput de seu art. 7º, verbis: ‘não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade’. Ao mesmo tempo, entretanto, o §2º do dispositivo não pode ser entendido senão como forma clara quanto à possibilidade de determinadas entidades, sob algumas condições, serem chamadas a se manifestar em juízo e, nesse sentido, serem ‘terceiros intervenientes’”. Cf.

BUENO, Cassio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático.

São Paulo: Saraiva, 2006. p.132.

18 Porém, esse não é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que afirma que o amicus curiae compreende exceção à regra de não permitir a intervenção de terceiros no processo de Ação Direta de Inconstitucionalidade: “A regra é não se admitir intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade, iniludivelmente objetivo. A exceção corre à conta de parâmetros reveladores da relevância da matéria e da representatividade do terceiro, quando, então, por decisão irrecorrível, é possível a manifestação de órgãos ou entidades — artigo 7º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999. No caso, há verdadeira disputa quanto aos integrantes do quadro da Advocacia-Geral da União. A requerente afirma, nas razões apresentadas, ser a representante legal da categoria. Nota-se, então, sem o deslinde da representação, que se tem o envolvimento de sobreposição. Indefiro o pleito”. Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.620/DF, julgada em 27 de abril de 2007. Ministro Marco Aurélio (relator). Disponível em: <http://www.stf.gov.br/portal/legislacaoAnotadaAdiAdcAdpf/

verLegislacao.asp?lei= 259>. Acesso em: 14 mar. 2008.

19 AGUIAR, Mirella de Carvalho. Amicus curiae. Salvador: JusPODIVM, 2005. p. 21.

Destaca-se, ainda, o que dita Binenbojm²⁰ quanto à inovação trazida pela Lei 9.868/99:

A inovação da Lei nº 9.868/99, entretanto, é dupla: (1ª) positivou-se, pela vez primeira entre nós, a figura do amicus curiae como interveniente em processo objetivo de controle de constitucionalidade, embora o STF, informalmente, já admitisse a sua manifestação por memoriais; (2ª) ao contrário do caráter da intervenção neutra da CVM, fulcrada na Lei nº 6.385/76, nos processos de ação direta de inconstitucionalidade, o órgão ou entidade se habilitará para apresentar a sua visão da questão constitucional em testilha, oferecendo à Corte a sua interpretação, como partícipe ativo da sociedade aberta dos intérpretes da Constituição.

Por outro lado, observa-se, conforme Bueno Filho, que o §2º do artigo 7º da Lei 9.868/99 serviu para a consagração da presença do amicus curiae no processo de controle de constitucionalidade, pois o Supremo Tribunal Federal já havia, antes da referida lei, admitido essa figura, o que se vê no julgamento do Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 784/RS²¹, quando, por unanimidade de votos, foi confirmada a decisão monocrática do Ministro Celso de Mello pelo plenário, permitindo que um memorial, preparado por um colaborador informal, permanecesse juntado por linha ao processo.²² Observemos a ementa da referida decisão:

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INTERVENÇÃO ASSISTENCIAL - IMPOSSIBILIDADE - ATO JUDICIAL QUE DETERMINA A JUNTADA, POR LINHA, DE PECAS DOCUMENTAIS - DESPACHO DE MERO EXPEDIENTE - IRRECORRIBILIDADE - AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO. - O processo de controle normativo abstrato instaurado perante o Supremo Tribunal Federal não admite a intervenção assistencial de terceiros. Precedentes.

Simples juntada, por linha, de peças documentais apresentadas por órgão estatal que, sem integrar a relação processual, agiu, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, como colaborador informal da Corte (amicus curiae): situação que não configura, tecnicamente, hipótese de intervenção ad coadjuvandum. - Os despachos de mero expediente - como aqueles que ordenam juntada, por linha, de simples memorial expositivo -, por não se revestirem de qualquer

20 BINENBOJM, Gustavo. A dimensão do amicus curiae no processo constitucional brasileiro:

requisitos, poderes processuais e aplicabilidade no âmbito estadual. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, n. 1, jan./fev/mar. 2005. Disponível em:<http://www.direitodoestado.com / revista/REDE-1-JANEIRO-2005 GUSTAVO%20BINENBO JM.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007.

21 BRASIL. Supremo tribunal Federal. Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 784/RS, julgada em 1º de agosto de 1994. Ministro Celso Mello (relator). Disponível em: <http://

www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=amicus+curiae&pagina=4&bas e=baseAcordaos>. Acesso em: 14 fev. 2008.

22 BUENO FILHO, Edgard Silveira. Amicus curiae - a democratização do debate nos processos de controle da constitucionalidade. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 14, jul./ago. 2002. Disponível em: <http://www.facape.br/ivan/const/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-EDGARD-SILVEIRA-BUENO-FILHO.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2007.

conteúdo decisório, não são passiveis de impugnação mediante agravo regimental (CPC, art. 504).

No que se refere ao Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 784/RS, observemos, ainda, o que dita Leal²³:

No Brasil, em termos históricos, o amicus curiae foi objeto de discussão, ainda inédita no contexto nacional, no Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental na ADIn n. 748/RS, que discutia a constitucionalidade do “calendário rotativo” para as escolas da rede pública estadual, instituído pelo então governador do Rio Grande do Sul; apesar de a ação não haver sido julgada quanto ao mérito, em virtude da perda de seu objeto – notadamente em face da mudança de governo e do consequente abandono da proposta – o que importa, para os fins do debate aqui apresentado, é que a possibilidade de intervenção de determinados órgãos na condição de amicus curiae foi suscitada e debatida, ventilando-se e abrindo-se espaço para a aplicação do instituto em questão no direito pátrio.

Assim, após ter-se demonstrado o contexto no qual o amicus curiae é previsto nos processos de caráter objetivo do Supremo Tribunal Federal, não se confundindo com a intervenção de terceiros propriamente dita, passa-se a explanar como a figura intervém na Ação Direta de Inconstitucionalidade, na Ação Declaratória de Constitucionalidade e na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.

3 FORMAS DE INTERVENÇÃO DO AMICUS CURIAE NO CONTROLE