A cidadania brasileira representa um dos pilares do Estado Democrático de Direito definido pela Constituição de 1988, no mesmo patamar da soberania e da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, I, II e III). Cidadania significa a faculdade que tem o cidadão de exercer os direitos e deveres civis, políticos, econômicos, sociais e outros insertos na Lei Maior. Em decorrência desse escopo constitucional, exsurge a cidadania fiscal, como sendo os deveres e direitos tributários atribuídos ao cidadão com o advento do Estado Democrático de Direito Social, surgido em contraposição ao Estado Liberal, que, ao se opor ao Estado Patrimonialista feudal, lançou as bases do Estado Fiscal, cuja carga mínima de impostos servia apenas para manter as funções essenciais do Estado.
Em consequência da crescente responsabilidade social a cargo da sociedade organizada, surge o Estado Democrático de Direito Social, dando origem ao Estado Democrático Fiscal com a ideia de que o cidadão tem o dever de pagar impostos para sustentar os serviços públicos e os direitos sociais, além das exações extrafiscais instituídas, tão somente, para a regulação da economia. Assim, ““a cidadania em sua
expressão moderna tem, entre os seus desdobramentos, a de ser cidadania fiscal””
(TORRES, 1999, p. 32 v.3, apud LIMA NETO, 2017, p. 219)
As dimensões da cidadania fiscal são de natureza temporal, espacial, bilateral e a processual (TORRES, 2008, p. 238-248. V. 5, apud LIMA NETO, 2017, p. 219). Dentre estas, destaca-se a dimensão bilateral, consistente no dever de pagar impostos pelo cidadão em contrapartida à prestação de serviços públicos e direitos sociais pelo Estado, da qual emerge a prerrogativa do cidadão de se envolver na instituição, administração e fiscalização dos tributos. Daí a justa exigência de fornecimento de cupom fiscal eletrônico nos postos de pedágio, ainda pendente de regulamentação pela Receita Federal.
A herança colonial brasileira de cunho patrimonialista português, ainda muito arraigada no país, permite que a Fazenda Pública não assimile, intrinsecamente, o novo Estado Democrático de Direito Social instituído pelo regime constitucional de 1988. Tanto que existe uma dissociação abissal entre o aparato tributário e o cidadão-
contribuinte, que ainda é tratado sem o devido respeito que lhe confere a cidadania fiscal brasileira.
“Assim como D. João VI criou no Brasil um reino sem nação, criou-se no mesmo
país uma república sem povo, ali por inexistir nação, cá por indiferença e abstenção do povo” (BONAVIDES, 2017, p. 262). Logo, é plausível afirmar que há no Brasil uma
Fazenda Pública com contribuintes, mas sem cidadãos.
4.1 - Impactos socioeconômicos pela ausência de Cupom Fiscal eletrônico
O Tribunal de Contas da União determinou que o controle da arrecadação, nos pedágios rodoviários federais, fosse processado pela expedição de cupom fiscal, o que, por omissão do poder concedente, a determinação ainda não foi cumprida, em detrimento da quantificação do real montante de recursos públicos que devem ser destinados à Seguridade Social Pública. Tal omissão impede a melhora a conjuntura financeira da Previdência Social Comum com reflexos negativos na concessão de benefícios previdenciários à classe trabalhadora celetista, cujos direitos previdenciários têm sido reduzidos.
É imperioso conferir maior transparência tributária, inclusive, na gestão fiscal, ainda mais, quando presentes os interesses de entes públicos. Incompreensível, portanto, que a arrecadação da COFINS em pedágios rodoviários continue envolta sob uma nuvem sombria, cujos valores são conhecidos, apenas, por um grupo de especialistas da Receita Federal do Brasil (RFB), que não podem compartilhar com a Sociedade as informações técnicas que detém, em razão do exercício de cargo público.
Com efeito, as publicações técnicas da RFB não informam, detalhadamente, a arrecadação da COFINS, nos postos de pedágios rodoviários. Limitam-se a apresentar, de forma genérica, a arrecadação da aludida contribuição em conjunto com a do PIS-PASEB, durante o exercício tributário, a exemplo da “Análise da Arrecadação das Receitas Federais”, relativa a janeiro de 201557. Naquele mês, a
arrecadação foi ao todo de RS 23.022.000,00 (vinte e três milhões e vinte e dois mil
57 Publicada in http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-
reais) em relação às referidas contribuições sociais, sem discriminar os valores arrecadados nos pedágios rodoviários58.
Entretanto, há informações de valores muito mais expressivos, a exemplo da matéria publicada na revista “Valor Econômico”, esclarecendo que no Brasil, ao longo de 2013, segundo “dados da Associação Brasileira de Concessionárias (ABCR), o total arrecadado com a cobrança de pedágio nas rodovias atingiu a receita de R$ 14,5 bilhões”, tendo sido recolhido o montante de 2,8 bilhões em impostos federais e municipais59.
Como se vê, os valores não são nada desprezíveis, e deveriam ser informados à Sociedade e registrados em nota fiscal eletrônica, pois as concessionárias de serviços públicos, tal qual se revestem juridicamente as empresas exploradoras de rodovias, operam bens adquiridos com recursos públicos, e, portanto, não podem inviabilizar o acesso dos cidadãos ao resultado econômico e financeiro desses empreendimentos.
Ademais, a COFINS existe para custear a Seguridade Social, envolvendo os dispêndios com a Saúde Pública e a Previdência Social Comum, assim, nada justifica que o Executivo federal, antes de registrar e tornar público os recursos auferidos com a contribuição social, reduza direitos previdenciários, tal como procedeu com a pensão por morte, que, foi diminuída à metade dos proventos do aposentado, instituidor da pensão.
Além de prejuízos à Seguridade Social, a referida omissão de informes tributários, também, inviabiliza a transparência na gestão tributária, prevista nos artigos 48 e seguintes, da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, à míngua de documento tributário, as exações embutidas no valor do pedágio não são divulgadas ao cidadão-contribuinte-usuário.
Aliás, a pedra de toque de recente fase do processo democrático brasileiro foi a “Lei de Responsabilidade Fiscal”, que balizou o impeachment presidencial de 2016, sob a égide da Constituição de 1988. Assim, dito diploma legal haverá de ser sempre aplicado no futuro, ante a eventual omissão dos poderes republicanos nas finanças
58 Vide fls. 09, da publicação da RFB, intitulada “Análise da Arrecadação das Receitas Federais” relativa a janeiro de 2015.
59 Vide matéria assinada pela jornalista Suzana Liskaukas, publicada, em 09 de maio de 2014, na
revista Valor Econômico, sob o título “Pedágios arrecadam R$ 14,5 bilhões”. In: http://www.valor.com.br/brasil/3540058/ pedagios-arrecadam-r-145-bilhoes#ixzz31VEvgCiL
nacionais. Augura-se, portanto, seja a arrecadação da COFINS devidamente documentada em cupom fiscal eletrônico em breve.
A propósito, a Sociedade brasileira vem constatando a duras penas quão importantes são a moralidade administrativa e a transparência tributária para o combate à inflação e consequente estabilidade do poder aquisitivo da moeda e dos salários. É patente que o País persegue uma nova agenda pública, que seja pautada pelo respeito à Lei, honestidade de caráter, meritocracia e fim da corrupção institucionalizada na Administração pública. Espera-se que não haja mais espaço para omissões tão graves quanto a que vem impedindo a expedição do cupom fiscal eletrônico nos pedágios das rodovias brasileiras.
Os derradeiros acontecimentos, sobretudo porque recorrentes na História do Brasil, relacionados a episódios de corrupção no âmbito do Poder Público, deixam clara a necessidade de se promover maior controle sobre o patrimônio coletivo, máxime na elaboração e execução de contratos administrativos para a execução de obras e serviços. Ora, consabido é que as concessionárias de rodovias exercem atividades delegadas pelo Estado, envolvendo cifras bilionárias, a exemplo da ponte Rio-Niterói e o anel rodoviário de São Paulo (a maior obra rodoviária financiada pelo BID). Dessarte, inadmissível que, na cobrança de pedágio, não seja emitida a equivalente nota fiscal em favor do usuário do serviço, aquele que vai arcar com os custos totais do empreendimento, e o montante arrecadado pela exploração de bem público permaneça restrito à contabilidade interna dessas empresas privadas.
Note-se que esse privilégio proporcionado pela Fazenda Pública destoa da situação das demais prestadoras de serviços, que são obrigadas a fornecer nota fiscal, porque sujeitos à tributação do imposto sobre serviços (ISSQN), por força da Lei Complementar nº 116/2003, a mesma que, também, se aplica às concessionárias de rodovias. Por conseguinte, há uma discrepância gritante entre uns e outros contribuintes, à semelhança de “todos os animais são iguais mas alguns são mais
iguais do que os outros”, na expressão contundente de ORWELL (1945, p.78), em
flagrante descompasso da realidade brasileira com a efetivação do princípio constitucional democrático de que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (...) (CF, art. 5º, caput).
Poder-se-ia argumentar que o expresso cumprimento da lei afastaria licitantes dos leilões de concessões de estradas estatais, provocando prejuízos à Fazenda Pública. Isto, no entanto, não encontra respaldo na doutrina, nem na realidade do
mercado, pois, quanto mais correta, justa e honesta for a atuação do Estado, os custos ficam mais acessíveis, face ao menor risco da economia, tal ocorre nas sociedades desenvolvidas, onde os controles administrativos e sociais têm mais efetividade e, por isto, geram maior segurança jurídica nas relações contratuais do Poder Público com a iniciativa privada e vice-versa.
Entrementes, no Brasil, as concessionárias de rodovias são beneficiadas pelo Poder Executivo federal à revelia do Congresso Nacional e do órgão máximo de controle administrativo federal, contrariando cinco leis ordinárias, uma lei complementar à Constituição e um acórdão do TCU, irrecorrível administrativamente, sem olvidar dos Municípios que abdicaram do poder de polícia tributária, mediante “convênios” ilegítimos para suprimir a obrigação de emissão de cupom fiscal nos pedágios, que é acessória ao ISSQN.
Trata-se de verdadeira teratologia jurídica, só explicável pela submissão da sociedade organizada a interesse econômico de grupos, que “capturaram” a função estatal de gerir próprios nacionais, em detrimento da Coletividade. Tudo com o beneplácito de órgãos do Ministério da Fazenda, que, simplesmente, não cumprem ordem superior hierárquica do Ministro de Estado da Fazenda e do Secretário da Receita Federal do Brasil (vide item 2.3, retro). Mas, este atropelo da cidadania brasileira tem sido a tônica em nossa História econômica e social, à semelhança da narrativa de HANSEM & NEVES, 2014, p. 77:
Essa estratégia política de gerar irreversibilidade a partir de decisões administrativas pode ser observada em grande medida na sociedade contemporânea. Podemos citar como exemplos as decisões de governo acerca de obras públicas e intervenções urbanas (derrubada de pontes ou perimetrais, abertura de estradas, etc.), as isenções fiscais e tributárias que geram mudança do ethos de uma comunidade ou região (instalação de fábrica de veículos em município cuja população é quase integralmente formada por agricultores, como é o caso de Porto Real/RJ; a instalação da Companhia Siderúrgica Nacional, em Volta Redonda/RJ, e de mineradoras em Ipatinga/MG, redefinindo a cultura das cidades e com impactos sobre meio ambiente, urbanização, segurança pública, saúde).
Consigne-se que o Congresso Nacional em breve deliberará sobre a reforma da Previdência Social que, certamente, reduzirá benefícios de seus associados. Sem adentrar o mérito dessa revisão constitucional, porque refoge ao tema destas linhas, há que se registrar, no entanto, que, após a aprovação da respectiva emenda,
exsurgirá no âmbito dos poderes da República muito maior responsabilidade política e social de fazer cumprir, com idêntico rigor dedicado à reforma previdenciária, o controle estatal sobre a captação de recursos para a Seguridade Social, na hipótese em tela, a quantificação correta do volume de recursos que são coletados nos postos de pedágio espalhados pelo sistema viário brasileiro, mediante o emprego de Cupom Fiscal eletrônico ou similar como manda a Lei. Caso contrário, o Poder Público terá se curvado a interesses de grupos e negado o ideal republicano de que “todos são iguais perante a Lei”.
CONCLUSÕES
De todo o exposto, cabe destacar que o pedágio tem sido ao longo da História um excelente meio de financiamento de construção e conservação de rodovias, desde a estrada real da Pérsia, há mais de 3.000 anos, e que se aperfeiçoou no Antigo Império Romano, tendo sido construídos cerca de 85.000Km de estradas pavimentadas. Na Idade Média, o pedágio deixou de ser empregado na abertura de caminhos para aumentar o patrimônio dos senhores feudais, retornando à sua função originária com o término dos privilégios feudais, após a Revolução Francesa.
No Brasil, o pedágio foi empregado para reforçar o patrimônio da Coroa Portuguesa, que dividiu o território brasileiro em “registros”, ou seja, efetivas “alfandegas regionais”, espalhadas pelos caminhos e estradas da antiga colônia. Mas foi sob o domínio dos Holandeses, em Pernambuco, que se construiu a primeira obra pública, a ponte Mauricio de Nassau sobre o rio Capiberibe, em 1.643, ligando a Cidade Maurícia a Recife, mediante a cobrança de pedágio para amortizar os custos de sua construção. Durante o Reinado de D. Pedro II, foi construída a primeira estrada de rodagem entregue à iniciativa privada, a União Indústria com 144Km, coletando-se pedágio sobre o transporte de mercadorias, além da venda de passagens em carruagens da concessionária. Entre a cidades de Paraibuna (atual Juiz de Fora) e Petrópolis, uma poltrona na primeira classe custava mais de cinquenta mil réis.
Na República, a cobrança de pedágio quase sempre guardou a natureza jurídica de taxa, a exemplo da Taxa Rodoviária Única e do “Selo Pedágio”. Exceções feitas ao pedágio da ponte Rio-Niterói, da rodovia Presidente Dutra e outras vias. A partir da Lei nº 8.987/95 (Lei das Concessões), foram concedidas inúmeras rodovias públicas à iniciativa privada para exploração mediante pedágio. Atualmente, a Agência Nacional de transportes Terrestres (ANTT) administra 21 contratos de concessão, no total de 11.191,1Km, se consideradas também as rodovias federais concedidas a outros Entes federativos. O vigente arcabouço legal relativo à privatização de rodovias estatais, fulcrado na Lei nº 8.987/95, esteve pendente de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal por longos 22 anos, face à demora no Julgamento definitivo da ADI 800-RS, gerando insegurança jurídica quanto ao novo sistema de concessões, mas, afinal, definiu a natureza jurídica do recente pedágio como sendo tarifa ou preço público, que, ipso facto, não se sujeita ao princípio de legalidade absoluta. No entanto,
declarou que compete à lei ordinária definir se o serviço de manutenção de rodovias será remunerado mediante taxa ou tarifa. Quer dizer, taxa se a cobrança for compulsória; se facultativa, tarifa. Além disso, proclamou que a cobrança de pedágio não se acha vinculada à prévia existência de via alternativa, por absoluta ausência de previsão constitucional ou legal, nada impedindo que o legislador venha a exigi-la em caso específico.
Em relação ao pedágio urbano, a tendência do STF é admiti-lo, desde que seja pela “utilização de vias conservadas pelo Poder Público” (CF, art. 150, V), no próximo julgamento do RE 6451-SC, cuja Repercussão Geral já foi declarada pelo STF.
Quanto às novas modalidades de pedágio abordadas nestas linhas, a exemplo do pedágio urbano instituído pelo art. 23, inciso III, da Lei nº 12.587/2012, as respectivas implementações dependerão do julgamento definitivo do referido recurso extraordinário, em especial, pelo entendimento do Supremo em relação ao alcance do inciso V, do art. 150, da Lei Maior.
A rigor, a cobrança de pedágio pode ser manual, automática ou eletrônica, podendo ocorrer a conjugação dessas modalidades em determinado trecho rodoviário, a exemplo do sistema Ponto a Ponto, desenvolvido pela Agência de transporte de São Paulo (ARTESP) e empregado nas rodovias Engenheiro Constâncio Cintra (SP-360), Santos Dumont (SP-75), Governador Adhemar Pereira de Barros (SP-340) e Professor Zeferino Vaz (SP-332), onde são utilizadas, simultaneamente, coletas manual e eletrônica. Os sistemas Open Road Tolling (ORT) ou Rodovia de Pedágio Aberto (RPA) e Shadow Toll ou Pedágio Sombra, puramente eletrônicos, ainda não são utilizados no Brasil. Além disso, o Sistema de Identificação Automática de Veículos (SINIAV), instituído pela Resolução Contran nº 212/2006, ainda não foi implementado no país e tudo indica que não o será, por colocar em risco a privacidade dos cidadãos, na esteira do que se deu com o Sistema Integrado de Monitoramento e Registro Automático de Veículos (SIMRAV), suspenso por decisão judicial, em sede de Ação Civil Pública (ACP), ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF) em São Paulo, capital.
Em todos os pedágios rodoviários, entre outras exações, incide a cobrança da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), instituída pela Lei Complementar nº 70/1991 e destinada à cobertura dos dispêndios da União com saúde, previdência e assistência social. O montante arrecadado a título de Cofins nos pedágios rodoviários não restou divulgado em nenhum documento público.
Entretanto, a Receita Federal estimou a sua arrecadação geral em 208 bilhões e 291 milhões de reais, no ano de 2016.
Em sede de Justiça administrativa, o Tribunal de Contas da União (TCU), por intermédio do Acórdão nº 2210/2010 - Plenário -, determinou que o Ministério da Fazenda (MF) e a Receita Federal do Brasil (RFB), em conjunto, regulamentassem a utilização do Equipamento Emissor de Cupom Fiscal (ECF) pelas concessionárias de rodovias federais nas praças de pedágio, a fim de fornecer aos respectivos usuários o correspondente documento fiscal pelo pagamento do serviço de conservação de estradas concedido à iniciativa privada.
Dito acórdão da Corte de Contas acha-se respaldado na seguinte legislação:
Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, altera a legislação tributária federal, arts. 61 a 63:
Art. 61. As empresas que exercem a atividade de venda ou revenda de bens a varejo e as empresas prestadoras de serviços estão obrigadas ao uso de equipamento Emissor de Cupom Fiscal - ECF. § 1º Para efeito de comprovação de custos e despesas operacionais, no âmbito da legislação do imposto de renda e da contribuição social sobre o lucro líquido, os documentos emitidos pelo ECF devem conter, em relação à pessoa física ou jurídica compradora, no mínimo: a) a sua identificação, mediante a indicação do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF, se pessoa física, ou no Cadastro Geral de Contribuintes - CGC, se pessoa jurídica, ambos do Ministério da Fazenda;
b) a descrição dos bens ou serviços objeto da operação, ainda que resumida ou por códigos;
c) a data e o valor da operação.
§ 2º Qualquer outro meio de emissão de nota fiscal, inclusive o manual, somente poderá ser utilizado com autorização específica da unidade da Secretaria de Estado da Fazenda, com jurisdição sobre o domicílio fiscal da empresa interessada.
Art. 62. A utilização, no recinto de atendimento ao público, de equipamento que possibilite o registro ou o processamento de dados relativos a operações com mercadorias ou com a prestação de serviços somente será admitida quando estiver autorizada, pela unidade da Secretaria de Estado da Fazenda, com jurisdição sobre o domicílio fiscal da empresa, a integrar o ECF.
Parágrafo único. O equipamento em uso, sem a autorização a que se refere o caput deste artigo ou que não satisfaça os requisitos deste artigo, poderá ser apreendido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil ou pela Secretaria de Fazenda da Unidade Federada e utilizado como prova de qualquer infração à legislação tributária, decorrente de seu uso. (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
Art. 63. O disposto nos arts. 61 e 62 observará convênio a ser celebrado entre a União, representada pela Secretaria da Receita Federal, e as Unidades Federadas, representadas no Conselho de Política Fazendária - CONFAZ pelas respectivas Secretarias de Fazenda.
Lei nº 10.925, de 23 de julho de 2004, art. 5º: determina a inclusão do inciso XXIII ao art. 10, da Lei nº 10.833/2003.
XXIII - as receitas decorrentes de prestação de serviços públicos de concessionárias operadoras de rodovias
Lei 10.833, de 29 de dezembro de 2003, art. 10, inciso XXIII:
Art. 10 - Permanecem sujeitas às normas da legislação da COFINS, vigentes anteriormente a esta Lei, não se lhes aplicando as disposições dos arts. 1º a 8º:
XXIII - as receitas decorrentes de prestação de serviços públicos de concessionárias operadoras de rodovias;
Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004, art. 7º:
Art. 7º As pessoas jurídicas que aufiram as receitas de que trata o inciso XXIII do art. 10 da Lei no 10.833, de 29 de dezembro de 2003, ficam obrigadas a instalar equipamento emissor de cupom fiscal em seus estabelecimentos, na forma disciplinada pela Secretaria da Receita Federal.
Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, art. 12:
Art. 12. O art. 7º da Lei no 11.033, de 21 de dezembro de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 7º As pessoas jurídicas que aufiram as receitas de que trata o inciso XXIII do art. 10 da Lei no 10.833, de 29 de dezembro de 2003,