No mundo contemporâneo, o pedágio tem sido instituído com vistas à colimação de outros objetivos estatais, a exemplo da redução do fluxo de automotores nos centros das cidades. Pioneiramente, a prefeitura de Londres, desde fevereiro de 2003, impõe pedágio aos veículos, cujos motoristas pretendam circular pela City, o centro londrino. A congestion charge fee (taxa de congestionamento) é cobrada, também, mediante sinal de rádio, captado pelas antenas da prefeitura, toda vez que o veículo adentra a área pedagiada, mediante um sistema criado pela IBM, denominado Transport for London (TfL - http://www.visitlondon.com/traveller- information/getting-around-london/congestion-charge#c7JRrjjXrWl3bdTU.99), que possibilita a cobrança da taxa, mediante o reconhecimento automático da matrícula do veículo. Nos anos de 2003 a 2013, foram recolhidos cerca de £ 2,6 bilhões, dos quais £ 1,2 bilhões foram investidos em transportes públicos na cidade de Londres. A taxa de congestionamento londrina é cobrada entre 07h00min e 18h00min, de segunda a sexta-feira, e é mais barata se for paga antecipadamente. A cobrança não é efetuada nos dias úteis à noite, fins de semana, feriados e no período entre o Natal e Ano Novo. Os valores cobrados variam de 11 a 14 libras esterlinas, de segunda a sexta-feira, de 07h00hs as 1800hs. O recolhimento da taxa pode também ser feito por telefone ou no site da prefeitura. Na falta de recolhimento da taxa, aplica- se ao infrator a multa de £ 65 a £ 19517. O benefício alcançado, à exceção do
expressivo montante arrecadado (£ 2,6 bilhões), foi a redução do tráfego de veículos em torno de 10% a menos, em relação aos níveis de 2003, quando a taxa foi instituída. Além de Londres, Estocolmo, Oslo, Milão e Cingapura também instituíram pedágios intramunicipais para reduzir congestionamentos. A prefeitura de São Paulo, na gestão do prefeito José Serra18, anunciou estudos sobre a viabilidade do emprego
17 Mais esclarecimentos: veja site: http://www.visitlondon.com/traveller-information/getting-around- london/congestion-charge#c7JRrjjXrWl3bdTU.99
18 “Governo Serra abre caminho para pedágio urbano em SP”, in
dessa nova modalidade de pedágio, mas não logrou efetivá-la, nem mesmo os prefeitos que o sucederam, Kassab e Haddad.
No entanto, a atual situação caótica do trânsito nas grandes e médias cidades brasileiras, impulsionada por uma política de incentivos federais à venda de veículos novos (zero Km), reascende a ideia de adotar a taxa de congestionamento, no intuito de reduzir a níveis razoáveis o fluxo de automotores, nas áreas de alta concentração urbana.
1.6.2 - Pedágio intramunicipal previsto na Lei de Mobilidade Urbana
A Lei de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/2012), art. 23, inciso III19, instituiu
pedágio intramunicipal ou urbano cobrável aos munícipes por “entes federativos”, isto é, União Federal, Estados e Municípios, pela utilização da infraestrutura urbana, “visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade”, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana.
O dispositivo contraria preceito constitucional expresso, no sentido de que é vedado ao Poder Público instituir limitações ao tráfego de pessoas ou bens, à exceção do “pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público” (CF, art. 150, V). A propósito, qual seria a natureza jurídica da nova exação? Preço público não seria, porque a imposição se dá em decorrência de uma política de Estado, a fim de desestimular a utilização de vias urbanas, ao invés de mantê-las. Também, não seria taxa, porque não se trata de remuneração de serviço público posto à disposição dos usuários. Logo, só poderia caracterizar imposto anômalo, uma vez que os recursos auferidos deverão ser investidos na estrutura urbana. Nesta hipótese, seria necessária a sua instituição por lei complementar (CF, art.154, I) 20. Em suma, cuida-se de exação
19 Lei nº 12.587/2012), art. 23, inciso III:
Art. 23. Os entes federativos poderão utilizar, dentre outros instrumentos de gestão do sistema de transporte e da mobilidade urbana, os seguintes:
III - aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público, na forma da lei;
sem parâmetros no Direito constitucional brasileiro, possivelmente inspirado em Londres ou algum lugar do primeiro mundo, onde o transporte público é de excelente qualidade.
A aplicação desse tributo, na atual defasagem em que se encontra o transporte público no Brasil, resgata a lição de Celso Ribeiro Bastos, em especial, na seguinte passagem:
Além disso, cria-se uma forma odiosa de discriminação social, pois o rico poderá circular livremente pela via "pública" de qualidade - pois será mantida com a arrecadação do pedágio e terá um trânsito mais livre -, enquanto o mais pobre terá de ficar parado na via pública, que tem a qualidade que bem conhecemos. É o poder aquisitivo diferenciando as pessoas, diante de um bem público e demasiadamente necessário para que as pessoas gozem da forma mais rudimentar de liberdade, que é o direito de locomoção.
Trata-se de solucionar o problema somente para as classes mais abastadas, relegando ao resto o caos hoje instaurado. Tal fato acaba por contrariar outro dispositivo constitucional, que estabelece como objetivo da República Federativa do Brasil a erradicação da marginalização e a redução das desigualdades sociais, bem como a construção de uma sociedade justa e livre” (BASTOS, 1999)
Registre-se, por oportuno, que o art. 23, III, da Lei de Mobilidade, possibilitará a proliferação do mencionado tributo por todos os municípios brasileiros, independente da respectiva densidade populacional, cujos governos darão asas à imaginação para inventar “relevantes” motivos para adoção massiva dessas exações, intensificando-se ainda mais a elevadíssima carga tributária sobre o contribuinte, embora ausente a contrapartida do Poder Público, a exemplo das multas de transito, cujos equipamentos eletrônicos acham-se espalhados por todo o território nacional, muitas vezes, sem a necessária transparência e com nítido intuito arrecadatório.
Noutro giro, o excelente nível da infraestrutura de transportes públicos, de que dispõem Londres, Oslo, Milão e Cingapura, permite reprimir a utilização de automotores, face à variedade dos meios de locomoção à escolha dos citadinos. No Brasil, o “imposto por congestionamento”, a rigor, favoreceria os ricos e premiaria a ineficiência estatal, na esteira do descompasso entre a política de estímulo às vendas de veículos automotores e a posterior penalização de seus adquirentes.
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
Preferível a postura de Seul, capital da Coréia do Sul, que vem se preparando, em termos de mobilidade pública urbana, para exigir a prévia comprovação de espaço privado para guarda de seu automóvel antes de o cidadão poder adquiri-lo, pois será proibido o estacionamento em via pública,somente a partir de 2030. 21 (IZIDRO, 2017)
1.6.3 – Pedágio ecológico
O pedágio ecológico ou ambiental é a mais nova modalidade de pedágio praticada no Brasil. Foi inaugurada em São Paulo, com o advento da Lei (ESP) nº 9.801, de 9 de outubro de 1997, com vistas à preservação da estrada velha da Serra do Mar, município de São Bernardo do Campo, SP (SAVARIS). O art. 1º autoriza o governo paulista a criação de “Pedágio Ecológico”, sendo a arrecadação, nos termos do art. 3º, revertida em benefício da “recuperação e conservação da via, dos monumentos históricos e locais turísticos ao longo dos nove quilômetros da Estrada”
(...), “sem prejuízo de suas características originárias, que serão, em qualquer
hipótese, mantidas integralmente ”.
Sob essa finalidade já existem municípios desejosos de criar uma taxa de conservação ambiental para turistas, a exemplo de Florianópolis22 e Bombinhas, em
Santa Catarina. Bombinhas partiu na frente e instituiu a “Taxa de Preservação Ambiental (TPA) ”, pela Lei municipal nº 185, de 19 de dezembro de 2013, objetivando, nos termos de seu art. 2º23, a criação de “fundo específico para a conservação e a
proteção ambiental” de seu território, a maior parte - cerca de 70% -, constituída de áreas de preservação permanente.
21 Vide notícia pulicada na Folha de São Paulo, intitulada “Destino de Doria, Seul prega 30 Km/h, pedágio urbano e restrição a carros”, in:
http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2017/04/1874428-destino-de-doria-seul-prega-30- Kmh-pedagio-urbano-e-restricao-a-carros.shtml
22 “Florianópolis estuda cobrança de taxa ambiental para turistas”, in: http://g1.globo.com/sc/santa-catarina/ noticia/2015/10/florianopolis-estuda-cobranca-de- taxa-ambiental-para-turistas.html
23 Lei Complementar n º 185, de 19-12-13, Art. 2º A TAXA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL - TPA tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia municipal em matéria de proteção, preservação e conservação do meio ambiente no território do Município de Bombinhas, incidente sobre o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição.
Só que a TPA incide “sobre o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição” (art. 2º), exigível no período de veraneio, de 15 de novembro a 15 de abril (art. 3º), à exceção, v.g., dos veículos licenciados em Bombinhas (art.6ºVIII), caracterizando-se como efetivo pedágio intramunicipal. Na visão de tributaristas a TPA seria inconstitucional, entre outros aspectos, por invadir a competência privativa da União Federal para legislar sobre trânsito e transportes (CF, art.22, XI) e por estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, eis que ao arrepio da exceção de que só é admissível a cobrança de “pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público” (CF, art. 150, V). Em consequência, a TPA foi impugnada pelo Ministério Público Estadual, mediante a interposição de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)24 perante o Tribunal de
Justiça de Santa Catarina, que ainda não julgou em definitivo a lide, mas negou a liminar requerida em sede cautelar com vistas à suspensão de sua cobrança.
Essa questão é muito interessante, pois se prosperar a iniciativa, inúmeros municípios, que hoje são foco do turismo nacional, notadamente as cidades de veraneio, vão pretender instituir idêntica exação, em defesa do meio ambiente local, mas em detrimento do princípio fundamental da pessoa humana, que reside no direito de ir e vir ou de locomoção (CF, art. 5º, XV).
1.7 – Modalidades de cobrança de pedágio
São três as modalidades de cobrança de pedágio: manual, automática e eletrônica. Manual, quando é efetuada por agentes arrecadadores fixos ou volantes na barreira de pedágio. Automática, se realizada por máquinas captadoras de moedas ou cédulas nelas inseridas pelos usuários, sendo que esta modalidade não é praticada no Brasil. Eletrônica, na hipótese em que a cobrança é feita por meio de uma antena de rádio, posicionada na praça de pedágio, para captar o sinal de um transponder ou
Tag25, instalado no veículo automotor de cada usuário, cadastrado no sistema
24 Autos TJSC nº 9153854-27.2014.8.24.000
25 Transponder (abreviação de Transmitter-responder) ou Tag (etiqueta em inglês) é um emissor de
sinal de radiofrequência. No sistema RPA, vem a ser a etiqueta eletrônica que é afixada nos para-brisas dos veículos para identificação nos postos de pedágio.
eletrônico (FARIA & CAMPOS, 2007, p.4). Estima-se que o sistema manual possa atender até 400; o automático 500, e o eletrônico 1.800 usuários por hora (KLODZINSKI & AL-DEEK, 2002, apud FARIA & CAMPOS, 2007, p. 4). Os novos sistemas de cobrança decorrem do aperfeiçoamento e utilização conjunta de dessas três modalidades básicas.
1.7.1 – Open Road Tolling (ORT) ou free-flow
Rodovia de Pedágio Aberto (RPA) ou Open Road Tolling (ORT), comumente denominado free-flow (fluxo livre), constitui um sistema inteligente de controle eletrônico, mais eficaz do que as cobranças manual e automática em espécie nos postos de pedágio. Este sistema utiliza Tag afixado nos para-brisas dos veículos automotores, a fim de possibilitar as suas identificações pelos aparelhos que captam ondas de rádio frequência (RFID)26, distribuídos, criteriosamente, ao longo da rodovia
com vistas à cobrança mais justa e eficiente do pedágio, porque permite o pagamento da quilometragem, efetivamente, percorrida pelo usuário, ao invés de pagar por toda a extensão da via. Além disso, viabiliza maior controle de utilização da rodovia pedagiada, ao possibilitar que o veículo não cadastrado tenha o número da placa escaneado (OCR)27, a fim de identificar o proprietário. Em seguida, a ocorrência é
comunicada à autoridade de trânsito para impor multa ao infrator por evasão de pedágio (BARBOSA, 2013, p. 39).
O sistema Rodovia de Pedágio Aberto (RPA), na sua forma original, ainda não é empregado no Brasil. Entretanto, a Agência de Transporte de São Paulo (ARTESP) elaborou o sistema Ponto a Ponto, que prevê a coleta mista de pedágio, isto é, manual, em espécie, e eletrônica, baseada no trecho percorrido pelo usuário, segundo detecção pelos pórticos instalados ao longo da via. Este método vem sendo utilizado, a partir de 2012, nas rodovias Engenheiro Constâncio Cintra (SP-360) e Santos Dumont (SP-75), desde 2013, na rodovia Governador Adhemar Pereira de Barros (SP- 340) e na rodovia Professor Zeferino Vaz (SP-332), já em 2014. (ARTESP, 2017).
26 Radio-Frequency Identification (RFID) ou, em português, identificação por rádio frequência. 27 Optical Character Recognition .(OCR) ou câmera de reconhecimento ótico
O sistema RPA vem sendo empregado largamente no Chile, inclusive, em regiões urbanas, a exemplo das vias Costanera Norte, Radial Noriente, Autopista
Sancristobal, Autopistacentral, Acesso Aeropuerto, Autopista Vespucio Sur, que
cruzam, internamente, a cidade de Santiago. No mundo afora, destacam-se as seguintes autoestradas (BARBOSA, 2013, p. 59):
Costanera Norte Santiago, Chile, 423 Km, sistemas RFID e OCR (2004) 407 Express TollRoute, Ontario, Canadá 107Km, sistemas RFID e OCR (1997) City Link, Melbourne, Austrália 22Km, sistemas RFID e OCR (1999)
Highway 6, Israel 140, sistemas RFID e OCR (2000)
Florida’s Turnpike, Flórida, Estados Unidos, 526Km, RFID e OCR (1999) Dallas North Tollway, Texas, Estados Unidos 51Km, RFID e OCR 1999 Salik Dubai, Emirados Árabes Unidos, sistema RFID (2007)
Singapore ERP, Singapura -sistema RFID (1998)
Central London, Londres, Inglaterra, sistema OCR (2003) AutoPASS, Noruega, sistemas RFID e OCR (2001) Highway 2000, Jamaica 230Km, sistema RFID (2000)
1.7.2 - Sistema Nacional de Identificação Automática de Veículos (SINIAV)
A Lei Complementar nº 121, de 09/02/2006, instituiu o Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão ao Furto e Roubo de Veículos e Cargas e delegou ao Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) a atribuição de definir o emprego de técnicas apropriadas à implementação da nova política, a exemplo de “dispositivos antifurto obrigatórios nos veículos novos, saídos de fábrica” (...) e “sinais obrigatórios de identificação dos veículos” (...).
Em consequência, o órgão editou a Resolução nº 212 de 13/11/2006, criando o Sistema Nacional de Identificação Automática de Veículos (SINIAV) com base em tecnologia de identificação por radiofrequência (art. 1º), sendo prevista a implantação do sistema em todo território nacional até 24 meses após a sua edição (LC nº 121/2006, art. 7º § 1º), prazo este adiado, sucessivamente, pelas Resoluções do Contran números 338/2009, 412/2012, 433/2013 e 537/2015. Esta última fixou a data de 1º/01/2016 para o início do emplacamento eletrônico em todo país (art.3º), que não
se efetivou, face a inúmeras dificuldades, desde inadequações técnicas até impasses jurídicos, uma vez que a utilização do método de identificação AVI28, no controle da
frota nacional e do tráfego de veículos, inclusive em áreas urbanas, possibilita a intromissão do Estado na vida particular dos cidadãos, em detrimento do direito à privacidade.
A propósito, não se tem notícia de impugnação do SINIAV, mas um sistema similar, criado pela Res. Contran nº 245/2007, denominado Sistema Integrado de Monitoramento e Registro Automático de Veículos (SIMRAV) foi suspenso pelo Judiciário, porque o Contran determinara a instalação de equipamento antifurto (GPS)29, nas funções de rastreio e bloqueio, em veículos novos, “saídos de fábrica”
(art. 1º e § 1º), como corolário da aludida política de combate ao furto e roubo de veículos e cargas (LC nº 121/2006). O Ministério Público Federal, considerando que o método utilizado pelo Contran maculava o direito à privacidade dos cidadãos, acionou a União Federal, via Ação Civil Pública, e obteve, em grau de apelação, que a 3ª Turma do Tribunal Regional Federal, da 3ª Região, suspendesse a obrigatoriedade de instalação do dispositivo antifurto (GPS), essencial ao funcionamento do SIMRAV (TRF - 3ª Reg., Apelação Cível nº 0007033- 40.2009.4.03.6100/SP. Disponível em: <http://web.trf3.jus.br/acordaos/Acordao/Buscar DocumentoGedpro/3038154>. Acesso em: fev.2017).
Saliente-se que as funções de rastreio e bloqueio do GPS poderiam ser ativadas à distância pelo Poder Público, mesmo sem a autorização do proprietário do veículo, o que, sem dúvida, caracteriza interferência indébita estatal, em detrimento da privacidade e da liberdade de ir e vir, ínsitos da dignidade da pessoa humana. Assim é que o tribunal deu provimento ao apelo do MPF para suspender a obrigatoriedade do equipamento antifurto (GPS), a fim de impedir o “monitoramento indiscriminado de todos os cidadãos” pelo Estado. Asseverou, ainda, que tal imposição não tinha cabimento, por “afrontar sobremaneira o princípio da razoabilidade ao transpassar para o particular o ônus de zelar pela segurança pública”. Após negados os recursos da AGU no STJ e no STF, que mantiveram
28 Systems for automatic vehicle identification ( AVI) ou Identificação Automática de Veículos 29 Global Positioning System (GPS) ou Sistema de Posicionamento Global: sistema de satélites, desenvolvido pelos EUA, inicialmente para fins militares. Utiliza 24 satélites em órbita da terra com o objetivo de indicar a mais exata posição possível, de um receptor GPS no globo terrestre. In:< https://www.tecmundo.com.br /conexao/215-o-que-e-gps htm?utmsource=404corrigido &utm_medium =baixaki>
incólume o entendimento do TRF3, o Contran suspendeu em definitivo o SIMRAV, pela Res. nº 559, de 15/10/2015.
Observe-se que os custos de aquisição do transponder (GPS), manutenção e contratação dos serviços de rastreio e bloqueio ficariam a cargo do cidadão, que, ainda, poderia ser multado pelo Estado, na hipótese de pane do dispositivo antifurto, como se fosse essencial à segurança do veículo, além de encarecer sobremaneira a utilização dos veículos automotores.
Por estas razões, tem-se que o sistema SINIAV, também, seja rejeitado em Juízo, pois cabe ao usuário decidir se deseja ou não contratar o serviço de identificação eletrônica. E se esta for imposta pelo Poder Público, o cidadão poderá ser rastreado, continuamente, por intermédio de antenas de sinal de rádio (RFID), distribuídas no território Nacional, à semelhança do sistema SIMRAV, cujo rastreio era por GPS. O objetivo principal do SINIAV, ao que parece, não é, necessariamente, o controle de tráfego, que já utiliza instrumental eletrônico sem a identificação do condutor, mas para coletar dados pessoais, informes de licenciamento, multas de trânsito, cobrança de pedágio, apreensão de veículos furtados ou roubados, recuperação de veículos com gravames de financiamentos não pagos, investigações policiais etc. Em suma, abre-se uma gama de possibilidades sem precedente de que se tenha notícia no mundo, o que remete à noção de “captura” do órgão regulador pelo mercado, na lição de RAMALHO (2009), tudo custeado pelo cidadão, sob às sanções da Lei.
1.7.3. - Shadow toll
A modalidade de pedágio “shadow toll” ou “pedágio sombra”, também, surgiu na Inglaterra com a finalidade de financiar a construção e manutenção de rodovias concedidas pelo Poder Público à iniciativa privada, só que o pedágio não é pago pelo usuário, mas pela administração pública. Em Portugal, é denominado SCUT (Sem Custo para Utilizadores) e na Espanha, “peage sombra”. A tarifa paga varia em função do volume de tráfego: quanto maior o número de usuários menor será o seu valor. (SILVA, 2013, p.9).
“O pedágio sombra, quando utilizado em países em desenvolvimento, geralmente apresenta riscos maiores para o investidor privado, pois a confiabilidade de pagamentos (dotação orçamentária, empenho, etc.) por parte dos governos é muito baixa” (SILVA, 2013, p. 21). Esclareça-se, ainda, que, no Brasil, a nova modalidade de financiamento de rodovias pode constituir objeto de Participação Público-Privada (PPP), com amparo na Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, mas, por enquanto, não se tem notícia de nenhum contrato de obra efetivado nesses moldes no Brasil.
A primeira tentativa de empregar o “pedágio sombra” no País surgiu em 2003 com o Rodoanel de São Paulo30, mas o projeto não vingou e o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) financiou a obra em etapas, começando pela parte oeste31:
e, agora, sendo responsável pelo financiamento do Rodoanel Norte, “a maior obra rodoviária financiada pelo BID. A rodovia terá 44 Km de extensão e interligará os trechos Oeste e Leste do Rodoanel.” (DERSA, 2017)
30 “Pedágio-sombra” pode financiar restante do Rodoanel”. Agência Estado, 04 de fevereiro de 2003.
In:<http://brasil.estadao.com.br /noticias/geral,pedagio-sombra-pode-financiar-restante-do-rodoanel,